孫勝梅

浙江社會保障城鄉(xiāng)一體化需破題

孫勝梅

必須跳出長期以來形成的“就城市談城市”、“就農(nóng)村談農(nóng)村”的思維定勢，把城鄉(xiāng)居民作為一個有機整體來進行科學謀劃和研究，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)互動和社會融合

隨著城市化進程的深入推進，浙江已步入由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新階段。黨的十八大明確指出要“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。社會保障作為一種公共產(chǎn)品，是政府公共服務的重要內(nèi)容。改革開放30多年來，浙江社會保障制度建設成就巨大，覆蓋全民的社會保障體系框架全面建立，保障范圍不斷擴大，保障水平穩(wěn)步提高，讓越來越多的人分享到了社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。但受長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，浙江不少社會保障項目也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的特征，既不利于提高城市化的質(zhì)量和水平，又不利于促進社會公平與正義以及勞動力的合理配置，而且與公共服務均等化的要求是相背離的。如何按照黨的十八大提出的“堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點”的要求，進一步深化改革、完善制度、理順管理、改進服務，促進浙江社會保障城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化建設，實現(xiàn)人人公平享有基本社會保障，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

何為社會保障城鄉(xiāng)一體化

一直以來，關于要不要推進城鄉(xiāng)社會保障一體化問題，學術(shù)界存在著爭論和分歧。支持一體化的學者認為，它是平等的公民權(quán)利、統(tǒng)一的人力資源市場、降低行政管理成本以及緩和社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的必然要求。反對一體化的學者認為，當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差別大，建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的條件尚不成熟，全國統(tǒng)一的社會保障體系在我國只能是一個遠期的理想目標，而不宜作為現(xiàn)實的社會保障政策。時至今日，再去討論社會保障城鄉(xiāng)一體化的必要性已無太大的意義。

2003年中央領導集體提出了包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的科學發(fā)展觀后，城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設就成了一個重要政策方向。黨的十八大更是明確提出要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險制度，至此，社會保障城鄉(xiāng)一體化政策更加明朗。那么到底何為社會保障城鄉(xiāng)一體化？目前學術(shù)界尚無權(quán)威而統(tǒng)一的界定。綜合大家的觀點，筆者認為，社會保障城鄉(xiāng)一體化就是適應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要，把城市和農(nóng)村社會保障作為一個整體來研究和考慮，打破長期形成的城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展、統(tǒng)籌設計城鄉(xiāng)社會保障政策和制度、統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)社會保障資源，改變長期以來重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的格局，努力提高農(nóng)村社會保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距和身份束縛，確保城鄉(xiāng)公民享受平等的社會保障權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的過程。

當然，受當前城鄉(xiāng)之間以及區(qū)域之間社會經(jīng)濟發(fā)展水平的現(xiàn)實差異以及民眾認知水平、制度運行成本和政府財政承受能力等各種因素的制約，我們所指的社會保障城鄉(xiāng)一體化并不是指城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一，而只能是一種有差異的統(tǒng)一或者說是“條塊”統(tǒng)一。這種一體化主要集中在對人們基本生存權(quán)和健康權(quán)的保障方面，即基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障三大領域。而且作為一種制度安排，社會保障城鄉(xiāng)一體化應是一個長期的動態(tài)演變過程，沒有統(tǒng)一的模式和路徑，必須結(jié)合各地實際，循序漸進、小步快走地進行，妥善處理好經(jīng)濟發(fā)展與公共福利增長的關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的漸進式統(tǒng)一。

需重點突破的幾大問題

突破思想約束，樹立公平、正義、共享的核心理念。在社會保障城鄉(xiāng)一體化建設中，樹立科學正確的理念至關重要，其不僅直接決定著制度設計的優(yōu)劣，而且影響著技術(shù)方案的有效性。目前中國社會保障研究中最缺乏的是理念，理念的缺失使得在城鄉(xiāng)社會保障一體化的基本目標和原則問題上難以達成共識，由此導致提出的相關制度之間發(fā)生沖突，進而導致政策選擇中產(chǎn)生偏差。浙江社會已從溫飽型社會向全面小康型社會轉(zhuǎn)型和邁進，城鄉(xiāng)居民的價值訴求也逐步從基本生存層面向追求公平正義、尋求社會認同、謀求社會福利的發(fā)展層面轉(zhuǎn)變，順應社會發(fā)展的變化，要求我們必須轉(zhuǎn)變思想理念，跳出長期以來形成的“就城市談城市”、“就農(nóng)村談農(nóng)村”的思維定勢，把城鄉(xiāng)居民作為一個有機整體來進行科學謀劃和研究，正確理解和把握社會保障城鄉(xiāng)一體化的概念、內(nèi)涵和發(fā)展趨勢以及城市化的內(nèi)在機理，秉持以人為本以及公平、正義和共享的核心理念，以促進人力資源合理流動和優(yōu)化配置以及人的全面、健康發(fā)展和社會融合為目標，加快推進浙江社會保障城鄉(xiāng)一體化建設，真正發(fā)揮社會保障在促進城鄉(xiāng)市場整合，社會經(jīng)濟發(fā)展以及推動社會文明進步的積極作用，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)互動和社會融合，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，提升生活質(zhì)量。

突破戶籍約束，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障制度體系。工業(yè)化國家的發(fā)展實踐表明，制度的多元化雖然是一定時期不可避免的，但多元化的制度安排通常是不公平的制度安排，并必然會留下不良的后遺癥。近10多年來，包括法國等國在內(nèi)的社會保障改革嘗試遭遇挫折，都是當初制度多元化留下的后遺癥。因此，如何加快制度“并軌”和“整合”，消除制度碎片化的不利影響是推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設必須要突破的重點問題。對此，必須進一步創(chuàng)新制度設計，從制度層面將城鄉(xiāng)分設的保障內(nèi)容相同的不同制度進行歸并，統(tǒng)一對象管理、籌資渠道、繳費模式、計發(fā)辦法和基金管理，逐步把城鄉(xiāng)分設的社會保障發(fā)展成為“制度合一、服務銜接、功能配套”的保障體系。下一步重點要加快推進基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障制度銜接和整合：一要加快推進各類養(yǎng)老保障制度與職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接和整合。按照不損害參保者權(quán)益、簡單易行、方便操作的原則，研究制定不同制度間的具體銜接辦法和政策，為城鄉(xiāng)居民有序流動提供制度保障。重點將原來的老農(nóng)保和部分地區(qū)試行的各類社會養(yǎng)老保障制度逐步整合到城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中。同時積極推進被征地農(nóng)民基本生活保障制度與職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的并軌和整合，逐步將被征地農(nóng)民納入到職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的保障范圍。二要加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的整合，統(tǒng)一制度框架、經(jīng)辦機構(gòu)和管理部門，建立城鄉(xiāng)一體化的居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)基本醫(yī)療保險的“一站式”經(jīng)辦、管理和服務，方便廣大人民群眾，為最后建立國民健康保險奠定基礎。整合新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險在浙江已有較好的經(jīng)濟、社會和實踐基礎，已具備在全省范圍內(nèi)推進的可行性，建議由省政府出臺文件，加快對這兩項制度進行歸并，在統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，再按照權(quán)利和義務對等的原則，設定不同的繳費檔次和標準，供不同人群自由選擇，以滿足多層次的社會保障需求。

突破部門約束，統(tǒng)一社會保障管理體制。在社會保障管理體制上，由于歷史原因，并沒有一個統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)和部門，而分散在人社、衛(wèi)生、民政等不同部門管轄。以醫(yī)療保險例，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險就分別隸屬于衛(wèi)生和人社部門的管轄范圍，這種部門分割的管理體制一方面導致了機構(gòu)和人員隊伍建設的重復投入，增加了政府行政管理成本。另一方面，也使得廣大參保人員無所適從，導致部分人員重復參保和財政重復補助的現(xiàn)象，大大降低了制度運行效率。而且在實際工作中，不同部門之間還存在因為爭奪參保資源而產(chǎn)生業(yè)務上的無效博弈。推進社會保障城鄉(xiāng)一體化建設必須突破部門之間的利益障礙，整合行政資源，統(tǒng)一管理機構(gòu)，逐步將城鄉(xiāng)同一項目的社會保險歸口到一個機構(gòu)和管理部門，統(tǒng)一組織、實施和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會保障事宜，理順管理體制。與此同時，整合各項社會保險制度的業(yè)務管理流程，把原先獨立的各個險種的服務系統(tǒng)合并成一個，使覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度發(fā)揮最大效率。

突破財政約束，加強城鄉(xiāng)社會保障基礎建設。基礎建設是推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設所必須創(chuàng)造的重要基礎性條件。近年來，伴隨著浙江社會保障事業(yè)的快速推進以及覆蓋全民的社會保障制度框架的全面建立，基礎建設和服務能力不足的問題日益突出，并已成為制約社會保障事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸和短板。目前，各地普遍存在經(jīng)辦機構(gòu)和人員短缺、經(jīng)費保障不充分、信息化建設滯后等問題。全省社保經(jīng)辦機構(gòu)工作人員數(shù)與參保人數(shù)的比例達到了1∶14000，省本級更高達1∶20000，位列全國省區(qū)倒數(shù)第二。尤其是長期以來由于社會保障工作的重點在城鎮(zhèn)，因此形成了一種以城市為主的財政投入和公共資源配置方式，農(nóng)村基礎建設滯后和不足問題更加突出。社會保障城鄉(xiāng)一體化建設要求我們必須轉(zhuǎn)變和突破以往以城市為主的財政投入和資源配置方式和慣性，切實加大對農(nóng)村的財政投入，按照公共服務均等化的要求來進行公共服務資源的配置，切實加強農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構(gòu)、人員隊伍和信息化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。探索建立社會保障服務標準體系，明確公共服務機構(gòu)設施建設、設備配置、人員配備等具體標準。并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，拓展服務范圍，充實服務項目，細化服務內(nèi)容，規(guī)范服務流程，完善服務標準，全面提高服務質(zhì)量和效率，實現(xiàn)服務專業(yè)化，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的社會保障服務。

作者單位：浙江省勞動和社會保障科學研究院