《支點》記者 方迎定 實習(xí)生 周 倩

地方基建融資求解

《支點》記者 方迎定 實習(xí)生 周 倩

當(dāng)前關(guān)鍵是解決投資主體、資金來源、投資運營方式的單一問題，使基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、注重效率并進(jìn)行有效配套的發(fā)展。

蜀道難，自古有“難于上青天”之說。但一千多年后的2014年7月1日，搭乘正式開通的宜萬鐵路動車，從武漢出發(fā)不到7小時就能抵達(dá)山城重慶。

宜萬鐵路全長377公里，是世界上施工難度最大的鐵路之一，也是貫通中國東、中、西部的重要交通紐帶。宜萬鐵路工程總投資約166.6億元，包括鐵路建設(shè)基金65.7億元、亞行貸款5億美元和國家開發(fā)銀行貸款60億元。

與宜萬鐵路類似的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目遍布全中國。但與國際相比，中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，投資主體、資金來源和投資運營方式都比較單一。

處于城市化、工業(yè)化、信息化和國際化“新四化”階段的中國，如何促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)繁榮提供一個有效的支撐，探索具備投資效率的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式至關(guān)重要。

PPP（政府和社會資本合作，Public-Private Partnership）正是中國政府長期以來致力探索的方向。PPP通常適用于“使用者付費”，且價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、有長期穩(wěn)定需求的項目。

此前不久，財政部發(fā)文征求關(guān)于鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營有關(guān)問題的意見。該文件指出，積極引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，是全面貫徹黨的十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”和中央城鎮(zhèn)化工作會議“鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營”要求的一項體制機(jī)制變革。

目前，首批共計80個基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資的項目已由國家發(fā)改委審批，并進(jìn)入招標(biāo)程序。

PPP操作探索

“PPP的操作模式，其實我們一直在探索?！敝心县斀?jīng)政法大學(xué)黨委書記張中華對本刊記者說，上世紀(jì)90年代初，國際上較多采取BT、BOT模式。

1984年，自當(dāng)時的土耳其總理厄扎爾首先提出用BOT方式建造電廠的概念以來，BOT項目融資模式在世界范圍內(nèi)逐步流行，各國都在積極實踐。

BOT是Build(建設(shè))、Operate(經(jīng)營)和Transfer(移交)三個英文單詞的縮寫，是一種有限追索性質(zhì)的項目融資方式，其主要內(nèi)容是由項目東道國政府或所屬機(jī)構(gòu)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ)，由外國或本國私營公司作為項目的投資者和經(jīng)營者，安排融資、開發(fā)建設(shè)項目，并在特許經(jīng)營期內(nèi)經(jīng)營項目、獲取商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將項目移交給東道國政府。

廣西來賓B電廠是中國的第一個BOT試點項目。20多年來，BOT模式得到了廣泛應(yīng)用，并且不斷得到深化，各種各樣的BOT衍生模式如BT等相繼出現(xiàn)。BT，即建設(shè)——轉(zhuǎn)移，項目建成后就移交給政府，政府按協(xié)議向項目承包商支付項目總投資加合理的回報率。

據(jù)介紹，湖北在引進(jìn)社會資本投資基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域已具備經(jīng)驗。如武漢機(jī)場高速、長江二橋是國內(nèi)較早引入民間投資的項目。二七長江大橋則引入了BT方式建設(shè)。此外，武漢地鐵公司屬于法人團(tuán)體特許經(jīng)營模式，而楚天高速（600035，SH）則以上市公司方式吸收民間資本。

與BOT、BT過程中私人資本短期行為相比,PPP可以建立長期的合作關(guān)系，特別適合于投資周期長，投資回收期長，投資收益穩(wěn)定的一些項目。

PPP推出后,在國家發(fā)改委80個首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目表中，涉及武漢及華中地區(qū)的項目有：蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運通道、湖北省嘉魚長江公路大橋、湖北省武漢青山長江公路大橋、湖北石首長江公路大橋、湖北赤壁長江公路大橋、湖北清江姚家坪水電站。

“PPP項目是個很復(fù)雜的問題，是政府和企業(yè)雙向選擇、雙方博弈的過程。” 湖北省財政廳金融處副處長龔運海說，發(fā)揮PPP模式的積極作用，需要在制度設(shè)計、機(jī)制完善、能力建設(shè)、市場培育等方面開展長期工作。

單一投資方式

在龔運?？磥恚瑥?994年起，直至20年后的今天，中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，投資主體、資金來源和投資運營方式都較單一。

1994年5月7日，連接英國英倫三島與歐洲大陸的英吉利海峽隧道正式通車。

這條歷時8年多、耗資約100億英鎊的海底鐵路隧道，建成后極大地方便了歐洲各大城市之間往來，也對歐洲一體化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

鮮為人知的是，英吉利海峽隧道也是目前世界上規(guī)模最大的利用私人資本建造的工程項目。1986年，英法兩國10家公司和5家銀行組成的集團(tuán)公司——歐洲隧道公司，作為項目發(fā)起人，以BOT（建設(shè)-運營-移交）方式開始融資建設(shè)。

一年后，融資方式改為股票、銀行貸款，后者擴(kuò)大到全球200家銀行，風(fēng)險由業(yè)主——歐洲隧道公司承擔(dān)。英法兩國政府僅賦予這家公司一個有限期的海底隧道開發(fā)經(jīng)營權(quán)，在財政與稅收上沒有給予任何資助和優(yōu)惠。

也正是從1994年開始，這種新型項目融資方式便引起了金融科班出身的龔運海的好奇。多年來他一直在關(guān)注和探路如何在政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入多元化資金。

“我們的基礎(chǔ)設(shè)施投資存在一些問題，最突出的是投資主體相對單一?！睆堉腥A說，中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資主體是政府、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，如地方政府投融資平臺，雖是法人組織，由于政府對其償還債務(wù)有隱形擔(dān)保，形成了政府的“或有債務(wù)”。

而在資金來源上，基礎(chǔ)設(shè)施投資債務(wù)資金占比大。除了財政資金，主要通過融資平臺向銀行借款。也有發(fā)行債券方式，但主要還是由中央政府代發(fā)債券，現(xiàn)在只有少數(shù)的地方政府獲準(zhǔn)自發(fā)自還。

正是由于上述原因，在實際操作中，政府直接的行政管理難免會出現(xiàn)投資效率不高的問題。

此外，財政資金的運用也出現(xiàn)壓力與矛盾?！柏斦饕€是要用來保穩(wěn)定，保民生。但現(xiàn)在財政資金用的是撒胡椒面的方式?！饼忂\海認(rèn)為，財政資金應(yīng)該集中做幾個大項目，不能大包大攬。

“當(dāng)經(jīng)濟(jì)周期性和結(jié)構(gòu)性下行時，地方政府財政注定陷入困境?！?華泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家,中國社會科學(xué)院金融重點實驗室劉煜輝主任指出，構(gòu)建地方政府市場化融資機(jī)制是解決地方財政困境的重要組成部分。

據(jù)龔運海介紹，湖北多年來采取引入外資的方式緩解財政壓力，如每年吸引1億多美元的外資投入醫(yī)療、職業(yè)教育和環(huán)境保護(hù)。此外，武漢天河機(jī)場換乘中心的建設(shè)由法國開發(fā)署在資本市場上融資轉(zhuǎn)貸引入1億歐元，漢口黃浦路軌道交通用的則是日本資金。

“國內(nèi)銀行貸款利率高達(dá)5.98%，如果加上其他支出，可能就會突破6%，甚至是10%?！饼忂\海介紹，與中國高昂的融資成本相比，國外資金成本利率一般在2%左右，超過3%的很少。

改革開放初期，武漢市首先得到的是港澳臺的投資，緊接著就是日本投資。日本進(jìn)出口銀行當(dāng)時貸款給中國的資金年利率0.75%，使用期限40多年，寬限期十多年，湖北通過這一渠道做了不少項目。

“建設(shè)的資金應(yīng)該多元，民營資本和三萬多億的巨額外匯儲備量，也可以用來投資建設(shè)”龔運海說。

PPP無關(guān)經(jīng)濟(jì)刺激

張中華是基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域?qū)＜?，他對“債?wù)激增將引發(fā)PPP大潮”的說法持否定態(tài)度。

“首先，要了解基礎(chǔ)設(shè)施在整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用；其次，這是中國全面深化機(jī)制體制改革的要求下，投融資機(jī)制體制改革的重點?！彼f。

1994年，世界銀行發(fā)表《為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》年度報告。報告考察了基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)展的聯(lián)系，探討了發(fā)展中國家改善基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供及其質(zhì)量的方式。

這份報告認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施可以為經(jīng)濟(jì)增長、減輕貧困和環(huán)境可持續(xù)創(chuàng)造重大收益。一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施存量每增長1%，GDP就會增長1%。緣于此，發(fā)展中國家每年將其國民產(chǎn)出的4%，也就是投資總額的1/5，投向基礎(chǔ)設(shè)施建造，在運輸、電力、電信、水利和衛(wèi)生設(shè)施，以及廢棄物的排放等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施提供方面，取得了很大成就。

然而，相對于生產(chǎn)現(xiàn)代化、多樣化和提高國際競爭力的需要，相對于人口增長和城市化趨勢，這種每年高達(dá)2000億美元的巨額投資仍嫌不足。那么，僅僅增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投資數(shù)量是否就是對這種不足的全部解答呢？

報告在上述關(guān)于發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的作用、成就和需求的論述后，推出重要結(jié)論：投資數(shù)量并不是政策關(guān)注的唯一中心，基礎(chǔ)設(shè)施投資效率和服務(wù)質(zhì)量的改善則更為重要，要改善基礎(chǔ)設(shè)施營運機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施管理體制的重大改革。

“在一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，必須要有比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施，這樣才能使經(jīng)濟(jì)獲得較快發(fā)展，早期發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)包括經(jīng)濟(jì)起飛理論都強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施投資在整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用?！睆堉腥A指出，中國當(dāng)前雖建有大量基礎(chǔ)設(shè)施，實際上非常不完善。如交通擁擠、斷電限電、城市內(nèi)澇等，甚至是城市生態(tài)環(huán)境、食品安全、污水處理、霧霾治理等等，都需要有基礎(chǔ)設(shè)施作為條件。

“結(jié)合當(dāng)前情況，中國怎樣促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個有效的支撐，依然是我們面臨的緊迫任務(wù)?！睆堉腥A說，當(dāng)前關(guān)鍵是使基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、注重效率、進(jìn)行有效配套的發(fā)展。

“放開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在過去是沒有的?；A(chǔ)設(shè)施的很多項目，過去都由國家壟斷，但現(xiàn)在財政沒有那么多的資金，速度和改革發(fā)展不匹配，所以要吸引社會資本進(jìn)來?！褒忂\海指出。

“可厘清地方政府債務(wù)的來源及不同用途，針對不同來源采用不同形式的PPP，以降低地方政府債務(wù)規(guī)模和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。”財政部財政科學(xué)研究所研究員賈康在最近公開發(fā)表的論文中指出。

“基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域里，運營效率和工程質(zhì)量都存在一些問題，都需要通過改革來解決，這是更本質(zhì)的意義?！睆堉腥A介紹說，社會資本過去進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是通過購買政府債券，然后把錢存入銀行，銀行再放貸給政府投融資平臺，或是通過委托貸款、擔(dān)保貸款等方式，但這些方式主要是債務(wù)資金?，F(xiàn)在私人作為合作伙伴進(jìn)來，改變的是投資者，這一變化可優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，還可以避免民間資本進(jìn)入非生產(chǎn)性領(lǐng)域，盤活存量。