李 慧

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

一、問題的提出

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的19.92%提高至2012年的52.57%。從全國行政區(qū)劃來看，地級市從1978年的98個增加到2012年的285個，建制鎮(zhèn)從1978年的2 176個發(fā)展為2012年的19 881個，城鎮(zhèn)人口則從1.70億劇增至7.10億。與此同時，城市建成區(qū)面積從1981年的7 483平方千米劇增到2012年的45 565.80平方千米，31年間增長了5倍多。

毫無疑問的是，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一樣，是我國經(jīng)濟能夠保持強勁增長的兩大引擎，在這個過程中，土地扮演了至關(guān)重要的角色，而地方政府則是“造城”運動的“操盤手”。憑借強大的土地資源配置權(quán)，地方政府采取“二元”土地出讓策略，即通過低價協(xié)議出讓土地進行招商引資，保障地區(qū)GDP的高增長;以“招拍掛”獲得巨額土地出讓收入和融資，造就了城市化的快速發(fā)展，最終形成獨特的土地財政模式。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，僅就土地出讓金收入而言，自2000年以來出現(xiàn)巨額增長。1987年，作為我國改革開放前沿和窗口的深圳市，率先開始土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的試點，當年全國土地出讓收入僅為0.35億元。2002年以后，“招拍掛”出讓制度在全國基本確立，土地出讓收入在2003年躍升至5 421.31億元。隨著土地供應規(guī)模的不斷擴大以及土地價格不斷上漲，全國土地出讓金收入規(guī)模不斷刷新紀錄，2007年突破萬億元，達到12 216.72億元，2011年，全國土地出讓金收入增至32 126.08億元，相當于同期地方財政收入的61.14%，成為名副其實的“第二財政”。

但是，受制于18億畝耕地紅線的約束以及宏觀經(jīng)濟政策的影響，這種透支未來的土地財政收入?yún)s是不穩(wěn)定且不可持續(xù)的。而且，在土地財政的發(fā)展過程中，始終伴隨著耕地的不斷減少和失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)，房價居高不下使得城市居民不堪重負，征地糾紛和暴力拆遷引發(fā)一系列嚴重的群體性事件以及政府官員的尋租腐敗頻發(fā)，成為構(gòu)建和諧社會的安全隱患。同時，引起了許多經(jīng)濟問題，如投資過熱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地方政府債務危機和金融風險等，引起上至中央決策層、下至尋常百姓的關(guān)注，也是媒體和學術(shù)界熱議的焦點。那么，經(jīng)濟社會影響如此巨大的土地財政問題是如何產(chǎn)生的?在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的迫切要求下，應如何破解土地財政難題成為本文的研究目的。

二、文獻綜述

關(guān)于土地財政形成的原因，學者大都將其歸咎于制度缺陷，其中分稅制財政體制不合理被廣泛認為是土地財政產(chǎn)生的首要原因。自1994年實行分稅制財政體制改革以來，中央政府上收財權(quán)，下放事權(quán)，導致地方政府的財權(quán)與其承擔的事權(quán)不相匹配，同時轉(zhuǎn)移支付制度不健全，造成地方財政收不抵支的問題日益嚴重，為了彌補財政缺口，增加可支配收入，地方政府自然會去尋求稅收之外的其他收入來源。在無權(quán)自主發(fā)行地方公債的情況下，憑借掌控的土地資源通過“低買高賣”獲取大量土地出讓收入的方式成為地方政府的首選。中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心指出，作為一個初級行動團體的地方政府為解決財權(quán)和事權(quán)不對稱而造成自身財政拮據(jù)問題，不得不采取一系列非規(guī)范化融資方式來籌集資金，對土地財政的過度依賴也就不難理解［1］。其他學者如黃小虎 (2007)、劉正山 (2007)、董再 平 (2008)、易 毅 (2009)、岳 桂 寧(2009)、陳志勇 (2010)、羅必良 (2010)、吳群 (2011)、安體富 (2011)和賈康 (2012)等也都支持此觀點。肖全章和郭歡通過構(gòu)建經(jīng)濟計量模型對分稅制財政體制與土地財政之間的關(guān)系進行實證分析，認為兩者之間存在著長期的、相互反饋的作用機制［2］。

除了財政體制原因，學者們還普遍認為現(xiàn)行土地制度和管理體制缺陷也是土地財政形成的重要原因。我國實行城鄉(xiāng)二元土地制度，即城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有，兩種土地所有制并存。劉守英和蔣省三指出，城市化和工業(yè)化的過程也就是原來的農(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)建設(shè)用地的過程，這個過程的實質(zhì)就是土地價值的增值過程，地方政府在我國特殊的土地管理制度庇護下合法地成了新征農(nóng)地的所有者和土地級差收入的擁有者，而農(nóng)民則被完全排除在利益分享之外［3］。因此，我國地方政府之所以可以利用土地資源作為城市化進程中的工具，主要是由現(xiàn)行土地制度造成的。董再平認為，現(xiàn)有法律尚未對“公共利益”的內(nèi)涵和外延做出嚴格界定，導致集體土地非農(nóng)化過程中“公共利益”被泛化［4］。于是，地方政府同時享有征地決定權(quán)和補償決定權(quán)，在負責征地政策的制定時，又負責其執(zhí)行，發(fā)生征地糾紛時還充當裁判者。在此情況下，對于集體土地征用，地方政府處于強勢地位，而利益博弈的另一方——集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民卻處于弱勢地位。此外，土地出讓金收入完全留給地方以及農(nóng)民在土地收益中所占的份額非常低，都強化了地方政府擴大征地范圍的沖動。張青和胡凱指出，二元土地管理制度和城市政府對級差地租的絕對壟斷是造成地方政府對土地出讓收入日益依賴的重要原因［5］。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，出于公共利益需要并依照法定程序做出適當補償?shù)那闆r下，政府可以將集體土地征為國有，由此可見，符合“公共利益”是政府征地的唯一合法條件，而當前的法律法規(guī)中并沒有關(guān)于“公共利益”的明晰界定。

程瑤指出，政府績效考評和管理體系不完善，官員晉升機制及考核約束制度不健全，導致我國缺乏一個有效的責任機制使政府官員的權(quán)責利相一致。因此，行政管理體制中存在的激勵機制方向也就成為地方政府官員行動的準則和目標，這也就是地方政府追逐土地財政的內(nèi)在動因［6］。蔣震和邢軍認為，在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本路線下，中央政府對地方政府的政績考核以GDP為中心已是不爭的事實，而地方政府在明確了自身目標之后，便開始運用其手中掌握的各種資源來完成目標，因此，當前以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政績考核機制及其引發(fā)的地方政府競爭是產(chǎn)生土地財政的重要制度前提［7］。

此外，黃小虎指出，除了財政體制，土地財政的形成還與金融體制有關(guān)，地方政府通過抵押土地向銀行貸款，銀行放貸的依據(jù)就是政府信用和土地抵押［8］。陳國富和卿志瓊則從法律視角探討土地財政的根源，認為我國的土地財政是建立在農(nóng)民土地實體法失權(quán)和程序法失權(quán)基礎(chǔ)上的財政補貼制度。他們認為我國財產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)之間的平衡關(guān)系被打破，財產(chǎn)權(quán)失去了應有的法律保護，征地權(quán)失去了來自財產(chǎn)權(quán)力的制約［9］。

通過對城市化率與土地財政收入間的關(guān)系進行實證研究后，韓本毅得出結(jié)論，城市化率每提高1個百分點，土地出讓收入就增加1.1467億元。因此，土地財政與城市化進程密切相關(guān)［10］。

可見，目前學術(shù)界認為土地財政的成因主要集中在財政體制、金融體制、土地制度、政績考核制度、法律制度以及城市化進程的影響等幾個方面，其中最為廣大學者認可的成因是財政體制和土地制度的缺陷。已有文獻對這一問題的研究主要是“就成因談成因”，大多沒有考慮各個方面之間的有機聯(lián)系。

筆者認為，現(xiàn)行分稅制財政體制的缺陷給地方財政帶來較大壓力，但并不會直接導致土地財政的產(chǎn)生。如果地方政府沒有強大的土地資源配置權(quán)，就不可能憑借土地生財。因此當前土地所有權(quán)制度以及征地制度的缺陷為土地財政的形成創(chuàng)造了條件。同時，GDP增長導向的政績考核制度則促使地方政府進行激烈的地區(qū)競爭，土地資源恰好成為其可以掌控的規(guī)模最大、收益最直接的公共資源。因此，土地財政發(fā)展模式是在當前財政體制、土地制度以及GDP增長導向的政績考核制度綜合作用下，地方政府追求自身利益最大化的一種理性選擇，反映的是地方政府在我國經(jīng)濟社會發(fā)展特定時期特定利益分配格局中一種必然的角色選擇。綜上所述，這三個制度成因缺一不可。

三、土地財政制度成因與經(jīng)驗檢驗

1.指標選取、數(shù)據(jù)來源與模型選擇

(1)指標選取

對土地財政形成原因進行經(jīng)驗檢驗所需變量由被解釋變量 (因變量)和解釋變量構(gòu)成。其中被解釋變量為土地財政。本文所選擇的是小口徑的土地財政，即僅指土地出讓金收入。根據(jù)前文對土地財政形成因素的分析，本文選取的4個解釋變量依次為:地方一般預算收支缺口、土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積、年末外商投資總額以及地區(qū)人均GDP，分別用Def、Land、In和PcGDP表示。

地方一般預算收支缺口 (Def)。地方財政收支缺口，表明現(xiàn)行分稅制財政體制缺陷導致的地方財政收支不均衡的問題，使得地方政府尋求稅收之外的財源，從而產(chǎn)生對土地財政的依賴。從理論上分析，財政缺口越小的地區(qū)，對土地財政依賴的程度越小，因此，地方一般預算收支缺口對土地財政具有正向影響。

土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積(Land)。該指標可以在一定程度上反映現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、征用制度和補償制度的不完善。由于地方政府是所轄區(qū)域內(nèi)的土地資源的實際控制者，因此為了獲得巨額的土地出讓收入不斷擴大土地征用面積，甚至不惜觸犯法律。近些年來，由于征地和拆遷引起的群體性事件不斷上升，土地違法腐敗案件頻頻發(fā)生，帶來了嚴重的社會問題。因此，筆者認為，上述違法行為越多，表明地方政府征地和拆遷的動機越強烈，相應的土地財政收入規(guī)模越大。

年末外商投資總額 (In)以及地區(qū)人均GDP(PcGDP)。在GDP增長導向政績考核制度下，為了實現(xiàn)政績彰顯的目的，地方政府之間紛紛展開各種形式的招商引資競爭，競爭的本質(zhì)是對投資的爭奪，通過投資帶動當?shù)亟?jīng)濟增長，這其中自然包括土地財政收入的增加。因此，本文選用年末外商投資總額以及地區(qū)人均GDP反映地方競爭，對土地財政收入具有正向的影響。這兩個指標越大說明該地方吸引投資的能力越強，相應的土地財政收入規(guī)模越大。

(2)數(shù)據(jù)來源

鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性和連續(xù)性，本文選取2001—2010年全國內(nèi)地除西藏①因為西藏地區(qū)的數(shù)據(jù)不完整，故此處不包括該地區(qū)。外的30個省(市、自治區(qū))10年的面板數(shù)據(jù)，考察樣本點共300個，原始數(shù)據(jù)來源于中宏數(shù)據(jù)庫、2001—2011年的《中國統(tǒng)計年鑒》、 《中國財政年鑒》、《中國稅務年鑒》及《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。對各個變量進行的描述性統(tǒng)計分析如表1所示。

表1 數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計分析 (N=300)

(3)模型選擇

本文首先建立包括全國內(nèi)地30個省 (市、自治區(qū))在內(nèi)的面板數(shù)據(jù)模型，然后再將30個省(市、自治區(qū))進行分組，按東、中、西部地區(qū)分別建立三個面板數(shù)據(jù)模型，一般形式為:

xit中有K個解釋變量，不包括常數(shù)項。異質(zhì)性或個體影響由ziα表示，其中，zi包含一個常數(shù)項和一組體現(xiàn)橫截面?zhèn)€體影響但不隨時間變化的變量，所有這些變量都只體現(xiàn)橫截面?zhèn)€體特征，而不隨時間變化。根據(jù)Hausman檢驗結(jié)果，本文采用固定效應模型 (此處略去具體分析過程)，確定面板數(shù)據(jù)模型為:

其中，yit表示第i個省份第t年的土地財政收入，Defit、Landit、Init和 PcGDPit分別表示第 i個省份第t年的一般預算收支缺口、土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積、年末外商投資總額以及人均GDP，ui表示不可預測的地區(qū)效應，υt表示不可觀測的時間效應，εit表示隨機擾動項。為了緩解異方差，對筆者選取的上述4個變量取對數(shù)。

2.模型估計結(jié)果分析

本文運用Eviews軟件，采用廣義最小二乘法通過逐步回歸擬合，對包括全國內(nèi)地30個省(市、自治區(qū))在內(nèi)的面板數(shù)據(jù)進行運算后得到的結(jié)果如表2所示。從模型的回歸結(jié)果可以看出，ˉR2=0.9463，表明模型擬合度很高，筆者選取的變量大部分都通過了顯著性檢驗，只有年末外商投資總額 (lnIn)沒有通過顯著性檢驗。因此可以基本判斷，本文選取指標大部分與土地財政關(guān)系顯著，模型設(shè)計相對合理，有效驗證了前文對土地財政制度成因的分析。

表2 面板數(shù)據(jù)模型回歸結(jié)果 (N=300)

接下來，依據(jù)相同原理和方法，按照傳統(tǒng)經(jīng)濟區(qū)域劃分方法，將30個省 (市、自治區(qū))分為東、中、西部三個區(qū)域，①東部為經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，包括京津冀魯、遼、滬蘇浙和粵閩瓊等11個沿海省 (市);中部是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，包括黑吉、晉豫和湘鄂贛皖等8個省;西部是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，包括內(nèi)蒙古、陜甘寧、滇黔桂、川渝和新青等11個省 (市、自治區(qū))。分別對東部11個省份、中部8個省份和西部11個省份構(gòu)建固定效應面板數(shù)據(jù)模型，模型估計結(jié)果如表3所示。

表3 分區(qū)域面板數(shù)據(jù)模型回歸結(jié)果

從表3可以看出，在分稅制財政體制方面，地方一般預算收支缺口 (Def)與土地財政規(guī)模正相關(guān)，說明一般預算收支缺口越大，對應的土地財政規(guī)模越大，這一點在中部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。一般預算收支缺口對土地財政影響的彈性系數(shù)為3.6489，即一般預算收支缺口每增加1個百分點，土地財政將增加3.6489個百分點。中部地區(qū)經(jīng)濟較為落后，沒有形成可以依靠的支柱產(chǎn)業(yè)，地方一般預算收支缺口較大，對土地財政的依賴較強。

在土地制度方面，土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積 (Land)與土地財政規(guī)模正相關(guān)，說明土地制度越不完善，地方政府越有擴大征地面積從而獲得巨額土地出讓收入的沖動。

在GDP增長導向的政績考核制度方面，年末外商投資總額 (In)沒有通過顯著性檢驗，這說明地方政府間的招商引資競爭對土地財政收入規(guī)模的影響程度不明顯。筆者認為，這主要是因為地方政府在實行“二元”土地出讓策略時，為了在地方政府間競爭勝出，通過低價協(xié)議出讓工業(yè)用地進行招商引資，從而促進地區(qū)GDP增長，然后進一步提高地價，這個過程比較漫長，并且結(jié)果充滿不確定性。因為只有投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營真正發(fā)展起來，才可以為當?shù)卣腉DP和稅收收入的增長帶來實質(zhì)性影響，但這種效應并非立竿見影。另外，還有一部分企業(yè)是因為受到某項特殊政策的吸引才選擇到當?shù)剡M行投資，難以真正促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，從而也無法帶動土地財政收入大規(guī)模增長，因此年末外商投資總額對土地財政收入規(guī)模的影響不顯著。

四、結(jié)論和建議

本文從財政制度、土地制度和政績考核制度三個方面出發(fā)，選取4個典型指標通過面板數(shù)據(jù)的固定效應模型對我國土地財政形成的制度成因進行了經(jīng)驗檢驗，可以證實分稅制財政體制所導致的地方政府財政收支不平衡是其熱衷于土地財政的制度誘因，土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收和補償制度的不完善為地方政府主導的土地財政打開方便之門，GDP增長導向的政績考核制度則是地方政府熱衷于土地財政的內(nèi)在動因。但是，在18億畝耕地紅線的硬約束下，土地財政收入是不可持續(xù)的，而且容易受到宏觀政策和經(jīng)濟環(huán)境的影響，具有不穩(wěn)定性，隱藏著較大的社會和經(jīng)濟風險。因此，對現(xiàn)行“土地財政”發(fā)展模式進行改革迫在眉睫。

首先，要繼續(xù)深化分稅制財政體制改革。進一步明確政府間事權(quán)與支出責任的劃分，積極培育地方主體稅種——財產(chǎn)稅，調(diào)整中央—地方稅收分享框架以及建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，并適當賦予地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)債權(quán)，從而有效緩解地方政府的財政收支壓力。

其次，完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度和改革征地制度。明確農(nóng)村土地集體所有者主體并賦予其法律地位，將土地的其他權(quán)利整合為農(nóng)民所有，并允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)直接上市流轉(zhuǎn)，徹底阻斷地方政府“以地生財”的途徑;嚴格界定征地范圍，實行完全補償以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，改進征地程序使其更加公平、公正、透明，以此制約地方政府的征地沖動。

最后，轉(zhuǎn)變政績考核機制。進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變，弱化GDP考核標準，建立全面、完善、科學的多指標體系政績考核制度，引導地方政府真正執(zhí)政為民，從制度根源上切斷地方政府與土地的經(jīng)濟利益關(guān)系，避免地方政府間的惡性競爭，加快實現(xiàn)從“管制型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變、從“經(jīng)濟建設(shè)主導型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)變，使土地財政平穩(wěn)回歸到稅收財政的軌道上。

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［4］董再平．地方政府土地財政的現(xiàn)狀、成因和治理［J］．理論導刊，2008，(12):13 －15．

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(責任編輯:巴紅靜)