陳曉芳（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海 201620）

我國(guó)土地法制變革的困難與策略之案例研究

陳曉芳（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海 201620）

本文通過(guò)個(gè)案研究，考察了我國(guó)西南某地區(qū)土地市場(chǎng)治理整頓及土地制度的變遷歷程，揭示了地方政府如何通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)籌措公共建設(shè)資金，以及如何調(diào)整“以地?fù)Q路”、“以地?fù)Q基礎(chǔ)設(shè)施”的模式，并逐步建立規(guī)范的土地交易制度的過(guò)程。案例從微觀角度充分展現(xiàn)了中國(guó)地方土地市場(chǎng)法制變遷中所面臨的經(jīng)濟(jì)、政治等局限條件，以及地方政府改革完善土地交易法制的努力。該案例對(duì)于我們理解中國(guó)土地市場(chǎng)的歷史變遷、理解中國(guó)的城市化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中所面臨的困難和矛盾，以及地方政府在其中所起的復(fù)雜作用具有重要的樣本意義。該案例也反映出，在法制變革的過(guò)程中，對(duì)各方主體的立場(chǎng)和訴求應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)和合理照顧，以利于改革的順利推進(jìn)。

土地法制；以地?fù)Q路；市場(chǎng)化改革；制度變遷

一、研究背景

最近二十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個(gè)持續(xù)的高速增長(zhǎng)期，其背后的原因也成為國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)研究的一個(gè)熱門課題。不少學(xué)者注意到中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中扮演著重要的角色。簡(jiǎn)言之，中國(guó)的政府和共產(chǎn)黨組織，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中起到了重要的組織、規(guī)劃、管理作用[1]。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)了地方政府間發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，并且指出了土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。[2]對(duì)于地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”所帶來(lái)的消極影響，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界給予了很多關(guān)注和批評(píng)[3][4][5]。例如，許多學(xué)者指出，以GDP為主要的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，使得地方官員不惜犧牲環(huán)境等長(zhǎng)期利益來(lái)?yè)Q取短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；或者，在激烈的地方招商引資競(jìng)爭(zhēng)下，地方政府盡量壓低土地出讓價(jià)格以吸引投資者，從而引起農(nóng)民不滿，產(chǎn)生社會(huì)矛盾和沖突。另外，由于地方政府壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，容易導(dǎo)致土地管理部門的腐敗，導(dǎo)致不公正問(wèn)題和土地利用的低效率問(wèn)題①，等等。上述看法固然有道理，但是，也有一些問(wèn)題尚待研究。例如，盡管因土地壟斷經(jīng)營(yíng)而引起了諸多腐敗案件，但許多地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、以及中國(guó)城市化建設(shè)的普遍成就也是有目共睹的。這意味著，現(xiàn)行的土地經(jīng)營(yíng)制度中，必然存在一些合理因素，這些因素在一定程度上保障了土地的有效利用。那么這些可能的因素是什么？另一方面，分稅制改革以后，地方政府的稅收收入往往不足以支撐事務(wù)支出，而我國(guó)的銀行體系和證券市場(chǎng)主要由中央政府控制，地方政府所能運(yùn)用的金融工具非常有限，因而客觀上必須依賴于經(jīng)營(yíng)土地來(lái)獲得公共建設(shè)資金，也必須用土地作為其最重要的招商引資籌碼。這兩項(xiàng)工作，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民生活都是意義重大的。所以，我們既應(yīng)對(duì)“土地財(cái)政”的弊病有所警惕和批判，也應(yīng)該對(duì)地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”的原因、面臨的種種問(wèn)題以及其解決問(wèn)題的努力給予中肯的評(píng)價(jià)。

本文通過(guò)對(duì)西南某市土地市場(chǎng)治理整頓過(guò)程的田野考察，展示了地方土地法制變革中的矛盾與困難、以及地方政府應(yīng)對(duì)這些矛盾的策略。這個(gè)案例所揭示出來(lái)的問(wèn)題或經(jīng)驗(yàn)，有助于我們理解中國(guó)土地市場(chǎng)制度變遷的背景與過(guò)程，也有助于理解地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過(guò)程中的角色和作用。在研究方法上，本文采用了法律社會(huì)學(xué)的個(gè)案研究方法，通過(guò)對(duì)一個(gè)案例的深度調(diào)查，將其中細(xì)微的信息加以發(fā)掘和展現(xiàn)，然后分析其一般性的理論及政策意義。[6]

二、“以地?fù)Q路”的融資策略及其后果

本文的故事發(fā)生在四川一個(gè)中等規(guī)模的城市（以下簡(jiǎn)稱Z市）。該城市位于成都平原，下轄六縣一區(qū)，其中大多數(shù)為農(nóng)業(yè)縣，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模在四川省21個(gè)地市居中游。Z市原為隸屬于毗鄰L市的一個(gè)縣，1997年撤縣建地區(qū)。根據(jù)國(guó)務(wù)院下發(fā)的文件，Z地區(qū)中心城區(qū)規(guī)劃面積為22.2平方公里（33300畝）。

該地區(qū)成立之后，其面臨的第一個(gè)大問(wèn)題，便是如何籌措巨額的新城市建設(shè)資金。由于新政府成立之初財(cái)力薄弱，根本無(wú)法籌集足夠的財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)。為解決這一難題，地區(qū)行署決定采取“以地?fù)Q路”、“以地?fù)Q基礎(chǔ)設(shè)施”的方式。具體而言，工程承包方提供資金修建新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過(guò)劃撥、協(xié)議出讓方式將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工程承包方，以抵扣工程款。具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的是“Z新區(qū)建設(shè)指揮部”（下稱“新區(qū)指揮部”）。其作為Z地委、行署的派出機(jī)構(gòu)，“全權(quán)負(fù)責(zé)新區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、重點(diǎn)工程實(shí)施和招商引資”②。

1998年至2001年期間，新區(qū)指揮部作為合同一方，先后與多家公司（承包方）簽訂了“新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目合同”,在新區(qū)范圍內(nèi)先期開(kāi)發(fā)6平方公里，規(guī)劃市政道路20條，工程項(xiàng)目款采用“切塊劃片包干”或“局部建路配套開(kāi)發(fā)”等形式“以地?fù)Q路”，由此抵扣的土地面積達(dá)數(shù)千畝。合同中約定，新區(qū)主干道等基礎(chǔ)設(shè)施，以土地抵扣工程款的方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，所需建設(shè)資金由承包方自籌。承包方在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中涉及到的規(guī)劃、征地、拆遷工作由指揮部解決。作為投資回報(bào)，新區(qū)指揮部向承包方提供規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)。每畝土地使用權(quán)計(jì)價(jià)14.5萬(wàn)元。其中，6.5萬(wàn)元作為指揮部抵扣承包方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程投資款，剩余的8萬(wàn)元作為承包方在土地轉(zhuǎn)讓時(shí)需向新區(qū)指揮部繳納的征地費(fèi)用。承包方在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，地區(qū)有關(guān)部門不再征收轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)，土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格由承包方自行確定，地區(qū)政府無(wú)權(quán)干預(yù)。承包方需要用地時(shí)，應(yīng)到地區(qū)國(guó)土資源局辦理二級(jí)市場(chǎng)用地相關(guān)手續(xù)，由地區(qū)國(guó)土資源局與承包方簽署土地出讓合同，承包方繳納8萬(wàn)元／畝的征地費(fèi)用后，由地區(qū)國(guó)土資源局派員劃地。

2000年，Z地區(qū)撤地建市，成立Z市，Z新區(qū)建設(shè)指揮部也更名為“Z中心城區(qū)建設(shè)指揮部”，經(jīng)Z市委、市政府授權(quán)，負(fù)責(zé)中心城區(qū)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)及組織實(shí)施，以及中心城區(qū)建設(shè)用地申報(bào)，市政工程建設(shè)招投標(biāo)等工作。

Z市“以地?fù)Q路”、“以地?fù)Q基礎(chǔ)設(shè)施”的操作模式如火如荼進(jìn)行了四年多（1998—2002年）。這種土地運(yùn)作方式對(duì)Z新城區(qū)的快速發(fā)展起到了積極作用：新區(qū)主干道快速成形，有效地解決了城市建設(shè)資金瓶頸，搭建和拓展了Z城市建設(shè)項(xiàng)目的招商渠道。但是，這種運(yùn)作模式也給Z市今后的發(fā)展埋下了隱患和風(fēng)險(xiǎn)：

第一，“以土地置換工程”的操作方式與國(guó)家土地管理法律法規(guī)嚴(yán)重背離。根據(jù)1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)法》的規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，出讓主體是擁有批準(zhǔn)權(quán)的地方政府，相應(yīng)的市、縣人民政府土地管理部門為具體實(shí)施單位；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，必須經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，其使用權(quán)方可有償出讓。而Z市的“以地?fù)Q路”方式，出讓主體是“Z市新區(qū)建設(shè)指揮部”，國(guó)土資源局只是扮演“橡皮圖章”的角色。即，當(dāng)工程承包方需要使用抵扣工程款的土地時(shí)，由國(guó)土局資源局出面與承包方簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，并“派員劃地”③。

第二，也正是由于轉(zhuǎn)讓過(guò)程沒(méi)有遵循法定的程序，導(dǎo)致出讓后的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系很不明晰。用于抵扣工程款的土地，雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但很大部分土地尚未完成征地拆遷補(bǔ)償工作，性質(zhì)仍為農(nóng)村集體所有，并未轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)土地。農(nóng)民照常在土地上耕種，甚至都不知道自己腳下的土地已被政府抵扣給了工程建設(shè)承包公司?！罢缘?fù)Q路時(shí)，在城市規(guī)劃圖上用筆圈一下，這塊就劃給開(kāi)發(fā)商抵扣工程款了?！雹芤虼耍?dāng)承包商開(kāi)始使用或轉(zhuǎn)讓該土地時(shí)，就造成了很多征地拆遷糾紛。

第三，截至2003年2月，Z中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，除政府以外，供地主體達(dá)19個(gè)之多，通過(guò)抵扣工程款得到土地的開(kāi)發(fā)商手中擁有的土地占尚未開(kāi)發(fā)使用土地面積的43%，從而在Z土地市場(chǎng)上擁有了極大的“話語(yǔ)權(quán)”。而政府手中控制的土地扣除基礎(chǔ)設(shè)施用地、農(nóng)民安置用地和抵扣給開(kāi)發(fā)商、劃撥給各開(kāi)發(fā)區(qū)的土地外，實(shí)際可供開(kāi)發(fā)使用的土地僅占未開(kāi)發(fā)使用土地的16%⑤，而且這部分土地仍在農(nóng)民手中（即尚未完成土地征收補(bǔ)償程序）。在這一背景下，開(kāi)發(fā)商限于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，無(wú)力開(kāi)發(fā)如此大量的土地。并且由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)展起來(lái)，這些土地轉(zhuǎn)讓或抵押的價(jià)格也較低，從而使開(kāi)發(fā)商傾向于“囤地”，導(dǎo)致城區(qū)建設(shè)停滯不前。另一方面，由于政府手中“無(wú)地可供”，Z市土地供應(yīng)陷入了“兩難”的尷尬局面，城市建設(shè)缺乏后續(xù)資金來(lái)源。

第四，抵扣工程款的每畝6.5萬(wàn)元的土地價(jià)格亦由新區(qū)指揮部決定⑥，該價(jià)格如何確定得出，現(xiàn)有存檔資料中沒(méi)有記錄可查，容易引起“國(guó)有資產(chǎn)流失”的嫌疑，對(duì)地方政府官員而言，這一可能的指控將帶來(lái)較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)審計(jì)，在按6.5萬(wàn)／畝土地抵扣市政工程建設(shè)款的情況下，政府已向承包商出讓6000多畝土地，尚欠承包商750畝土地。在2002年財(cái)務(wù)大檢查中，因?yàn)檫@一點(diǎn)，Z市政府多次“寫(xiě)檢查”、“作檢討”⑦。

此外，到了2001年,“以地?fù)Q路”這一做法給Z市政府帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)也迅速加大：這一年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，通知要求各地政府堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。隨后，四川省政府出臺(tái)了相應(yīng)的配套文件，明確指出“國(guó)有土地使用權(quán)的協(xié)議、招標(biāo)、拍賣出讓，依法一律由土地行政主管部門組織實(shí)施，嚴(yán)禁非土地行政主管部門實(shí)施出讓。各類開(kāi)發(fā)區(qū)、干道指揮部、統(tǒng)建辦等非土地行政主管部門或鎮(zhèn)、鄉(xiāng)實(shí)施協(xié)議、招標(biāo)、拍賣出讓的國(guó)有土地，或土地行政主管部門低價(jià)出讓的國(guó)有土地，出讓行為一律無(wú)效”⑧。

三、整頓措施與效果

“以地?fù)Q路”帶來(lái)的巨大法律、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促使Z市政府開(kāi)始醞釀改變土地市場(chǎng)現(xiàn)狀的方案。與此同時(shí)，2003年，全國(guó)展開(kāi)了治理整頓土地市場(chǎng)秩序行動(dòng)，四川省政府決定從2003年3月至7月，在全省深入開(kāi)展整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序工作⑨。

在這一大背景下，Z市委提出“把土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作作為當(dāng)前經(jīng)營(yíng)城市、經(jīng)營(yíng)土地的重點(diǎn)和突破口”⑩。2003年2月，Z市政府召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，中心城區(qū)土地清理清查工作全面展開(kāi)，重點(diǎn)清查中心城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，城市新區(qū)7家土地開(kāi)發(fā)商和老城區(qū)11個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)土地的審批、開(kāi)發(fā)利用及閑置情況，土地清查工作依次分為全面清理階段、依法處理階段、建章建制階段，旨在理順管理體制和供應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府“全面高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，規(guī)范管理二級(jí)市場(chǎng)”；時(shí)任Z市市長(zhǎng)表示，“多頭供地必須取締。堅(jiān)決依法收回除政府以外的其他各類主體的土地供應(yīng)權(quán)，堅(jiān)決堵住政府土地收益流失的口子。這是市委、市政府的‘底牌’”⑾。

全面清理階段，即“摸清家底”，是最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)工作。市政府組織人員對(duì)中心城區(qū)土地分組分片進(jìn)行逐宗清理，查清土地使用的基本情況；查驗(yàn)土地使用權(quán)證，核實(shí)土地權(quán)屬來(lái)源和用地資料，并對(duì)清理的情況分類造冊(cè)。

經(jīng)過(guò)清理，除了多渠道、多主體供地這一問(wèn)題外，還發(fā)現(xiàn)了以下問(wèn)題：第一，土地大面積閑置。中心城區(qū)市直管區(qū)范圍內(nèi)已供地面積中，閑置、荒蕪?fù)恋卣?0.94%。⑿第二，土地私下轉(zhuǎn)讓交易現(xiàn)象嚴(yán)重。新城區(qū)開(kāi)發(fā)商土地轉(zhuǎn)讓沒(méi)有全部納入新區(qū)土地交易市場(chǎng)統(tǒng)一管理。在開(kāi)發(fā)商未開(kāi)發(fā)但又與用地使用者簽訂轉(zhuǎn)讓合同的土地中，未經(jīng)國(guó)土部門簽章的土地占簽訂轉(zhuǎn)讓合同總量的71%。⒀從轉(zhuǎn)讓合同的內(nèi)容看，開(kāi)發(fā)商各自設(shè)定合同樣本，內(nèi)容、條款不規(guī)范，有的甚至重復(fù)轉(zhuǎn)讓、抵押，出現(xiàn)了已征地、轉(zhuǎn)讓土地、抵押土地總量超過(guò)了其抵劃土地總量的情況。第三，土地開(kāi)發(fā)、動(dòng)工面積較少。開(kāi)發(fā)商在新區(qū)開(kāi)發(fā)近五年，已開(kāi)發(fā)的和實(shí)際動(dòng)工的土地，分別只占抵劃土地總面積的11%和4%。⒀

在依法處理階段，針對(duì)Z市新區(qū)“以地?fù)Q路”抵扣給開(kāi)發(fā)商的土地處置問(wèn)題，Z市國(guó)土資源局在向市政府提交的對(duì)策建議報(bào)告中，提出了兩種方案。

方案一：1、對(duì)抵劃給開(kāi)發(fā)商的土地5492畝，除已開(kāi)發(fā)使用的637畝外，剩余土地4855畝由市政府全部實(shí)行集中統(tǒng)一管理。對(duì)開(kāi)發(fā)商投入的工程資金算賬審計(jì)，由市政府承諾償還，即“橋歸橋，路歸路”；2、市政府按抵劃剩余土地的開(kāi)發(fā)進(jìn)度向開(kāi)發(fā)商分期支付工程資金，對(duì)未支付的款額部分按銀行同期利率計(jì)息。3、開(kāi)發(fā)商用抵劃土地抵押的銀行貸款，由開(kāi)發(fā)商在政府支付的工程款中優(yōu)先償還；4、開(kāi)發(fā)商已轉(zhuǎn)讓但未交付使用的土地，由開(kāi)發(fā)商自行償還買地者預(yù)交的土地定金；5、實(shí)行收支兩條線，即抵劃剩余土地的出讓收入，由市國(guó)土資源局代表市政府出讓土地后，按規(guī)定繳入財(cái)政專戶；需支付開(kāi)發(fā)商的工程款由市級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)利用土地收益償還。

對(duì)當(dāng)?shù)卣畞?lái)說(shuō)，該方案的“利”在于，有利于市政府高度壟斷中心城區(qū)土地一級(jí)市場(chǎng)，強(qiáng)化政府對(duì)土地的調(diào)控能力，有利于籌措城市建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)“第二財(cái)政”；而“弊”則在于，全部集中統(tǒng)一管理開(kāi)發(fā)商土地，市政府需支付3億元的工程費(fèi)用，初始兩年存在較大的資金壓力；由于需要終止新區(qū)指揮部與開(kāi)發(fā)商簽訂的土地抵扣工程款合同，可能會(huì)對(duì)政府信譽(yù)產(chǎn)生一定影響；開(kāi)發(fā)商與銀行、土地購(gòu)買者之間也可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛。

方案二：分三步實(shí)施對(duì)開(kāi)發(fā)商抵劃土地的集中統(tǒng)一管理。1、經(jīng)過(guò)清理，在城市新區(qū)6.35平方公里內(nèi)，政府尚欠開(kāi)發(fā)商750畝抵扣土地。對(duì)這部分土地，市政府不再補(bǔ)劃，而是按照6.5萬(wàn)元／畝的價(jià)格支付開(kāi)發(fā)商工程款；2、對(duì)開(kāi)發(fā)商剩余土地制定開(kāi)發(fā)進(jìn)度計(jì)劃，實(shí)行限期開(kāi)發(fā)。限期內(nèi)不能開(kāi)發(fā)的土地，由市政府強(qiáng)制性集中統(tǒng)一管理，按6.5萬(wàn)元／畝的價(jià)格支付開(kāi)發(fā)商工程款，不計(jì)利息。3、對(duì)開(kāi)發(fā)商在建設(shè)過(guò)程中的工程增減量進(jìn)行算賬。如有增加，不再以土地抵扣，而是由政府在土地收益中償還增量工程款。對(duì)政府而言，該方案的“利”在于，市政府近期內(nèi)的資金壓力相對(duì)較小，可能引發(fā)的各方矛盾與方案一相比也較??；有利于督促、刺激開(kāi)發(fā)商加快土地開(kāi)發(fā)進(jìn)度。但此方案不利于市政府完全壟斷中心城區(qū)土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)施集中統(tǒng)一管理；政府的土地調(diào)控能力也較方案一弱。

Z市政府最后采用了國(guó)土資源局提供的第一套方案，除已經(jīng)土地行政主管部門辦理土地使用權(quán)證、征地手續(xù)和簽章轉(zhuǎn)讓手續(xù)的土地外，市政府全部收回各開(kāi)發(fā)商、開(kāi)發(fā)區(qū)和科工園的土地出讓權(quán)，由市政府土地行政主管部門統(tǒng)一集中管理。對(duì)因收回開(kāi)發(fā)商的土地而涉及的市政工程，由市政府有關(guān)部門對(duì)其建設(shè)投入情況進(jìn)行審核，確認(rèn)已投入建設(shè)工程的造價(jià)和應(yīng)支付的工程款，由市土地行政主管部門在土地出讓金中分期償還，并從土地收回之日起按銀行一年期貸款利率承擔(dān)未支付工程款利息。隨后，市政府召集市國(guó)土資源局、市規(guī)劃建設(shè)局、市審計(jì)局、市財(cái)政局等相關(guān)部門對(duì)涉及各開(kāi)發(fā)商的工程投入量進(jìn)行全面、徹底的清算和審計(jì)，召集各開(kāi)發(fā)商開(kāi)會(huì)，公布算賬結(jié)果，終止原新區(qū)建設(shè)指揮部與各發(fā)商簽訂的合同。對(duì)因收回開(kāi)發(fā)商的土地而涉及的市政工程建設(shè)余款，Z市國(guó)資委授權(quán)Z市土地儲(chǔ)備中心履行出資人職責(zé)，設(shè)立Z市詩(shī)書(shū)城經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司（下稱詩(shī)書(shū)城公司），注冊(cè)資金1500萬(wàn)元，其中30%為財(cái)政撥款，70%由土地使用權(quán)作價(jià)入股。該公司成立的主要目的，是“作為政府的負(fù)債平臺(tái)”，承擔(dān)政府在“以地?fù)Q路”工程建設(shè)中對(duì)各開(kāi)發(fā)商的金錢債務(wù)。至2010年9月，詩(shī)書(shū)城公司尚欠各開(kāi)發(fā)商工程款1.1億余元⒂。

我們可以推斷，收回各開(kāi)發(fā)商因工程款抵扣而取得的土地，無(wú)疑是一場(chǎng)“硬仗”。畢竟，政府與開(kāi)發(fā)商“以地?fù)Q路”的協(xié)議在先，而且土地使用權(quán)利益巨大，開(kāi)發(fā)商豈能輕易放棄。在治理整頓過(guò)程中，國(guó)土資源局承受了巨大的壓力。不乏開(kāi)發(fā)商到Z市國(guó)土資源局局長(zhǎng)辦公室里大吵吵鬧，甚至以跳樓自殺威脅。也有開(kāi)發(fā)商暗示，收回土地?fù)p害的不僅是開(kāi)發(fā)商自身的利益，還有若干在任政府官員的利益。

但奇怪的是，整個(gè)過(guò)程中，沒(méi)有一家開(kāi)發(fā)商以政府違約為由，起訴到法院。我們分析，開(kāi)發(fā)商之所以最后平靜接受了土地被收回的結(jié)果，原因有三：第一，Z市政府、市國(guó)土資源局在治理整頓土地市場(chǎng)過(guò)程中，遵循“尊重歷史，妥善處置”的方針，避免“一刀切”：對(duì)開(kāi)發(fā)商已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的土地，不予追回；對(duì)已經(jīng)征收但開(kāi)發(fā)商尚未辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的土地，不予收回，而是由開(kāi)發(fā)商在接到市國(guó)土資源局通知書(shū)30日內(nèi)辦理手續(xù)。其余土地方由政府收回，這種方式有助于緩和開(kāi)發(fā)商的激烈對(duì)抗情緒；第二，市政府根據(jù)工程審計(jì)結(jié)果，承諾分期歸還對(duì)開(kāi)發(fā)商的工程欠款。而工程款本身就包含了開(kāi)發(fā)商的建設(shè)利潤(rùn)，即使部分土地被收回，開(kāi)發(fā)商也不致遭受巨大的利益損失；第三，最重要的一點(diǎn)，開(kāi)發(fā)商也清楚，當(dāng)初政府與之簽訂的工程建設(shè)協(xié)議中的“以地?fù)Q路”條款，本身即屬違法。政府為抵扣工程款而劃給開(kāi)發(fā)商的土地，雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但嚴(yán)重違背了Z市土地利用年度計(jì)劃，而且被抵扣的土地尚未完成征地轉(zhuǎn)用手續(xù)，土地性質(zhì)仍為農(nóng)村集體所有，政府無(wú)權(quán)以其抵扣工程款；此外，新區(qū)建設(shè)指揮部作為合同一方供應(yīng)土地，也違背了相關(guān)的法律法規(guī)。據(jù)國(guó)土資源局法制科科長(zhǎng)C回憶，當(dāng)時(shí)確實(shí)有開(kāi)發(fā)商從成都聘請(qǐng)了律師，打算與Z市政府打官司。但律師看完相關(guān)材料后，勸說(shuō)這家開(kāi)發(fā)商放棄訴訟的念頭，接受市政府的處理決定⒃。

清理整頓過(guò)程中，Z市國(guó)土資源局先后處理了200多宗土地閑置案件，其中有25宗屬于土地使用權(quán)人自身原因。由于“當(dāng)時(shí)多數(shù)土地閑置原因在政府方面”，Z市國(guó)土局在處理土地閑置問(wèn)題上比較慎重，一共舉行了25次聽(tīng)證會(huì)，最后以Z市人民政府的名義無(wú)償收回了7宗土地。其中1宗申請(qǐng)行政復(fù)議被駁回，1宗向Z市中級(jí)人民法院起訴后又撤訴⒄。

在處理整改中，市國(guó)土資源局按照“先收權(quán)，后處罰，再規(guī)范”的工作思路，對(duì)每一宗土地的處理都建立完備的宗地檔案，一宗地一卷檔案?jìng)洳椤?/p>

在建章建制階段，Z市政府批準(zhǔn)成立了四個(gè)土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)作機(jī)構(gòu)，即Z市土地統(tǒng)一征收中心、Z市土地儲(chǔ)備中心、Z市國(guó)土資源執(zhí)法支隊(duì)和Z市地籍地政事務(wù)所，均為自收自支的事業(yè)單位，并向土地儲(chǔ)備中心注入了500萬(wàn)元的啟動(dòng)資金。對(duì)四個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人面向全市公開(kāi)選拔。

Z市治理整頓土地市場(chǎng)秩序工作從2003年2月20日正式開(kāi)始，同年10月底基本結(jié)束。通過(guò)治理，Z市確保了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的“高度全面壟斷”，取消了除國(guó)土資源部門外的其他18個(gè)非法定供地主體，收回土地6611畝⒅，實(shí)現(xiàn)了土地管理由多頭分散向集中統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變；對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地全面實(shí)行了招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓，政府土地收益大幅度增加：2003年1月—11月，Z市土地出讓合同總價(jià)款4.5億元，政府獲得土地總收益2.2億元，是2002年土地收益的5倍；中心城區(qū)土地出讓合同總價(jià)款1.8億元，市政府獲土地收益近億元，是2002年土地收益的10倍。

因Z市清理整頓土地市場(chǎng)的成績(jī)突出，在2003年7月四川省經(jīng)營(yíng)土地暨國(guó)土資源管理工作會(huì)上，Z市作了專題經(jīng)驗(yàn)交流報(bào)告。2003年10月，時(shí)任省委書(shū)記張學(xué)忠在《反腐敗專報(bào)信息》上批示；“Z市整頓土地市場(chǎng)決心和工作力度大，成效顯著，應(yīng)專門總結(jié)，發(fā)一期剪報(bào)”，隨即省紀(jì)委、省政府辦公廳均印發(fā)了《工作通報(bào)》。

四、本案例的啟示

Z市整頓土地市場(chǎng)的案例對(duì)于我們理解中國(guó)土地市場(chǎng)變遷、以及中國(guó)城市化進(jìn)程具有什么一般性意義呢？

第一，Z市建市之初所面臨的任務(wù)和困難，是各地地方政府在同時(shí)期（上世紀(jì)90年代中期）都普遍面對(duì)的：一方面，政府面臨著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、招商引資、改善民生的迫切任務(wù)，這就需要首先進(jìn)行城市化建設(shè)，在短期內(nèi)迅速推進(jìn)市政建設(shè)，改善本地的基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，在改革開(kāi)放早期，地方政府財(cái)政收入不高，特別是1994年分稅制改革后，財(cái)政收入分配進(jìn)一步向中央政府傾斜，地方政府財(cái)政更加緊張，很難籌措資金進(jìn)行大規(guī)模的市政建設(shè)。

第二，Z市所采取的“以地?fù)Q路”融資策略，也是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)各地政府普遍采用的做法?！耙缘?fù)Q路”這種方式并非Z市首創(chuàng)。在決定采取“以地?fù)Q路”之前，Z市的主要領(lǐng)導(dǎo)曾多次率領(lǐng)眾官員到數(shù)個(gè)城市考察取經(jīng)，從而將這種方式引入Z市。實(shí)際上，從上世紀(jì)九十年代到本世紀(jì)初期，全國(guó)許多城市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，都面臨著財(cái)政資金窘迫的難題，而同時(shí)期隨著國(guó)有土地使用制度改革的推進(jìn)，土地資源在市場(chǎng)化過(guò)程中的價(jià)值日益顯化，以地生財(cái)就不約而同地成為了各地方政府的共同選擇。不少地方政府以土地作為融資的手段，通過(guò)出賣土地或以土地作抵押借款的方式，來(lái)籌措公共建設(shè)資金。例如，在天津河海區(qū)，“政府將大批尚未開(kāi)發(fā)的土地預(yù)先抵押給銀行，融資后再拆遷修路、建房回款。對(duì)這種‘不花政府一分錢，萬(wàn)丈高樓平地起’，不少城市領(lǐng)導(dǎo)引以為豪?！盵7]

第三，Z市因?yàn)椴捎谩耙缘負(fù)Q路”的融資策略所導(dǎo)致的種種不良后果或風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)時(shí)也具有普遍性，只是這種不良后果在Z市顯得特別突出。由于在早期并未建立規(guī)范的土地出讓制度，中國(guó)地方政府進(jìn)行土地出讓多采用協(xié)議出讓或劃撥土地的方式，而不是按照嚴(yán)格、透明的程序進(jìn)行招投標(biāo)或拍賣，這導(dǎo)致兩方面問(wèn)題：一是，土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格由于缺乏公開(kāi)競(jìng)價(jià)機(jī)制，使土地不能配置到最有價(jià)值的用途上，政府所獲得的土地出讓收益也較低；二是，協(xié)議和劃撥出讓不夠公開(kāi)、透明，容易導(dǎo)致政府主管官員的腐敗行為，如私下收受土地受讓方的賄賂以低價(jià)出讓土地（如Z市原國(guó)土資源局局長(zhǎng)X就因在1997年—2002年Z市以地?fù)Q路期間收受開(kāi)發(fā)商巨額賄賂，在2006年被判處受賄罪和巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪）。這兩種因素都會(huì)導(dǎo)致土地利用的無(wú)效率，例如開(kāi)發(fā)商在買通政府官員后低價(jià)拿地，囤積大量土地而遲遲不開(kāi)發(fā)，造成土地的閑置，耕地拋荒。這種情況，曾經(jīng)是國(guó)內(nèi)的普遍現(xiàn)象，因此，才導(dǎo)致了2003年中央在全國(guó)范圍展開(kāi)治理整頓土地市場(chǎng)秩序的行動(dòng)。

然而，問(wèn)題一旦形成，要解決并不是那么簡(jiǎn)單。首先，因制度漏洞而導(dǎo)致的違法違規(guī)問(wèn)題，雖然一些已經(jīng)暴露出來(lái)、并通過(guò)司法程序進(jìn)行了處理，但是，全面整頓土地市場(chǎng)，將所有交易從頭攤開(kāi)清理，可能將導(dǎo)致更多、難以預(yù)測(cè)和把握的違規(guī)違法問(wèn)題暴露出來(lái)，此時(shí)，當(dāng)政者所面臨的，就不僅僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是某種政治難題。在Z市的案例中，問(wèn)題就更加突出。因?yàn)閆市政府當(dāng)初沒(méi)有選擇以土地向銀行抵押貸款，而是選擇了直接將土地作價(jià)轉(zhuǎn)讓給施工企業(yè)以抵扣工程款。盡管沒(méi)有確切的證據(jù)，但是從調(diào)查中我們意識(shí)到，這種模式所導(dǎo)致的問(wèn)題不可小視，Z市在當(dāng)年正是因?yàn)槠渫恋厥袌?chǎng)的極度不規(guī)范、而成為全國(guó)范圍內(nèi)土地治理整頓行動(dòng)的典型，受到中央政府的高度關(guān)注。其表現(xiàn)在于：土地出讓價(jià)格顯著低于同時(shí)期（或隨后一段時(shí)期所反映出）的市場(chǎng)價(jià)格；Z市內(nèi)可開(kāi)發(fā)的土地中，大部分都轉(zhuǎn)讓給了開(kāi)發(fā)商，而且所轉(zhuǎn)讓的土地絕大部分都在數(shù)年間處于閑置狀態(tài)，而政府手中已無(wú)多少可利用的土地。當(dāng)時(shí)這種狀況在全國(guó)也是少見(jiàn)的。面臨著如此復(fù)雜的利益格局，在這種情況下，要將違規(guī)出讓的土地收回，并重新理順土地出讓機(jī)制，對(duì)當(dāng)時(shí)的主政者來(lái)說(shuō)，僅僅按照土地法的規(guī)定、或者中央的政策規(guī)定辦事是不夠的。

其次，這些違規(guī)出讓的土地上形成了復(fù)雜的權(quán)益關(guān)系，多方利益糾葛其中，清理起來(lái)很困難。由于土地協(xié)議出讓制度的明顯漏洞，導(dǎo)致大量土地已經(jīng)以低價(jià)流失到市場(chǎng)中，其中一部分土地再經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)手，已經(jīng)形成更加復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，要重新收回來(lái)，將引起許多權(quán)屬糾紛。比如，對(duì)于已經(jīng)再次轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)益，如果政府要將其收回，則善意受讓土地的第三人利益如何保護(hù)？再如，一些開(kāi)發(fā)商已經(jīng)將土地向銀行做了抵押貸款，相關(guān)的資金也已經(jīng)使用，如果簡(jiǎn)單地將違規(guī)出讓的土地收回、將從前的以地?fù)Q路協(xié)議作廢，也將引發(fā)銀行方面的金融風(fēng)險(xiǎn)。再如，這些被多次轉(zhuǎn)讓、抵押的土地，大多并未完成征地拆遷程序，事實(shí)上，許多還是農(nóng)民正在照常使用的耕地，因此，如何協(xié)調(diào)農(nóng)民、銀行、其他受讓土地的第三人的利益，也是個(gè)困難的問(wèn)題。特別是，當(dāng)土地轉(zhuǎn)讓后數(shù)年間，國(guó)內(nèi)土地價(jià)格上漲非常迅速，Z市也是如此，這使得要糾正以前的違規(guī)行為、重新理順土地權(quán)屬關(guān)系，遭遇到了來(lái)自開(kāi)發(fā)商、土地受讓人和其他各種潛在利益相關(guān)者的巨大阻力。

總之，Z市當(dāng)時(shí)面臨的問(wèn)題并非其地方所特有，而是國(guó)內(nèi)各地普遍面臨的問(wèn)題。在這個(gè)意義上，Z市最后基本圓滿地解決了違法供地的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上建立起較為規(guī)范、透明的土地競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓制度，其中的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是值得關(guān)注的：

首先，Z市堅(jiān)持將低價(jià)出讓的土地收回的做法，是有其合理性的。由于大部分城區(qū)土地已經(jīng)被分散的開(kāi)發(fā)商所占有，雖然從經(jīng)濟(jì)理論上講，如果允許土地自由轉(zhuǎn)讓，這些土地最終會(huì)落到最有價(jià)值的用途上，但是，對(duì)Z這個(gè)建市未久、百業(yè)待興的新興城市來(lái)說(shuō)，沒(méi)有了土地收入，后續(xù)的大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就很難開(kāi)展下去；另外，由于土地為眾多分散的主體占有，基礎(chǔ)設(shè)施、道路、市政規(guī)劃這些整體性的工作就難以進(jìn)行，而整體開(kāi)發(fā)和規(guī)劃，對(duì)于提高一個(gè)城市的土地價(jià)值具有重要的作用。

其次，Z市在清理土地市場(chǎng)的過(guò)程中，策略地利用了法律和政策的規(guī)則，在堅(jiān)持收回的時(shí)候，策略性地強(qiáng)調(diào)了最初的出讓協(xié)議違反現(xiàn)行的有關(guān)土地法律和政策這個(gè)事實(shí)，否則，開(kāi)發(fā)商不會(huì)輕易地接受解除合同、退還土地這個(gè)安排。畢竟，如果堅(jiān)持訴訟的話，開(kāi)發(fā)商并非毫無(wú)法律依據(jù)：盡管當(dāng)初供地的決策者不是土地管理部門，而是市政府或所謂的“中心城區(qū)指揮部”，但簽約的名義主體仍然是國(guó)土部門，而且，即使依據(jù)民法中的表見(jiàn)代理規(guī)則，無(wú)論國(guó)土部門還是其他政府主體，畢竟都是政府的職能部門，其出讓土地的行為，應(yīng)該視為政府的行為。但是，政府在與開(kāi)發(fā)商博弈的過(guò)程中，只強(qiáng)調(diào)了土地管理法等行政法的規(guī)定和供地主體違法等事實(shí)，而淡化或回避了合同法和民法的相關(guān)規(guī)定，這種出于某種公共目標(biāo)而“選擇性執(zhí)法”的行為，事實(shí)上是更具有政治色彩的，其合理性和正當(dāng)性的評(píng)析是較為復(fù)雜的。這種復(fù)雜局勢(shì)下的權(quán)宜之計(jì)，不宜一概否定，也不能簡(jiǎn)單地從法律理論的角度評(píng)析。

再次，在收回土地的同時(shí)，對(duì)開(kāi)發(fā)商、銀行和其他第三人的利益也給予了合理的考慮和照顧，而不是簡(jiǎn)單地將土地一收了事。在重新審計(jì)的基礎(chǔ)上，政府對(duì)開(kāi)發(fā)商的建設(shè)成本和利潤(rùn)進(jìn)行了合理的計(jì)算和補(bǔ)償；對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給第三人并且履行了法律手續(xù)的土地則不予收回；對(duì)于銀行的貸款，則承諾從政府給予開(kāi)發(fā)商的工程費(fèi)用中償還，并以未來(lái)的政府經(jīng)營(yíng)土地收益作為擔(dān)保，這也避免了來(lái)自銀行的可能的阻力。沒(méi)有對(duì)各方利益的合理考慮和平衡，Z市錯(cuò)綜復(fù)雜的土地權(quán)利狀態(tài)就無(wú)法順利地理順，后期更加規(guī)范、合理的土地轉(zhuǎn)讓制度自然也無(wú)從建立。這也說(shuō)明，在制度變遷的過(guò)程中，能夠充分地照顧相關(guān)利益主體的制度安排，才會(huì)是比較穩(wěn)定的制度安排。聯(lián)系到當(dāng)下我國(guó)解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題面臨的困境，這一經(jīng)驗(yàn)或許值得我們思考。

總之，Z市整頓土地市場(chǎng)、建立和完善土地出讓制度的案例，生動(dòng)地體現(xiàn)了近年來(lái)地方土地制度變遷中所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)等約束條件,以及部分地方政府在這些約束條件下設(shè)法化解矛盾、改進(jìn)制度、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的努力。這對(duì)于我們理解中國(guó)土地法制的變遷過(guò)程、以及城市化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中地方政府的角色與作用提供了有益的樣本資料。

[注釋]

①這種無(wú)效率的土地利用可能表現(xiàn)在各方面，例如，將土地低價(jià)出讓給利益相關(guān)人，謀取私人利益；圈占土地搞政績(jī)或面子工程；為迎合上級(jí)政府GDP考核的需要，通過(guò)過(guò)度壓低土地補(bǔ)償價(jià)格來(lái)招商引資，以換取政治資本而非經(jīng)濟(jì)回報(bào)。這些行為的相同點(diǎn)，都是官員將個(gè)人利益納入土地經(jīng)營(yíng)的成本收益衡量中，因此，可能導(dǎo)致土地使用的社會(huì)收益和社會(huì)成本在邊際上的不一致.

②Z地區(qū)委員會(huì)（1998）16號(hào)文件.

③筆者對(duì)時(shí)任Z市國(guó)土資源局局長(zhǎng)C的訪談。2010年8月30日及2013年8月10日.

④⑦筆者對(duì)Z市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)L的訪談。2010年9月5日及2013年8月11日.

⑤Z市國(guó)土資源局“關(guān)于Z中心城區(qū)土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的對(duì)策建議”，2003年3月.

⑥《Z地區(qū)新區(qū)建設(shè)指揮部會(huì)議紀(jì)要第10期》，1998年9月22日.

⑧川府發(fā)（2001）23號(hào)文件，存檔于Z市國(guó)土資源局檔案室。

⑨《四川省人民政府關(guān)于堅(jiān)決治理整頓土地市場(chǎng)秩序，加快建立統(tǒng)一規(guī)范有序土地市場(chǎng)的通知》，川府發(fā)（2003）1號(hào)。

⑩Z市市長(zhǎng)Y于2003年5月12日向四川省整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序督導(dǎo)組所作的《Z市治理整頓土地市場(chǎng)秩序工作情況匯報(bào)》。存檔于Z市國(guó)土資源局檔案室。

⑾⑿⒀⒀Z市市長(zhǎng)Y于2003年4月3日在Z市中心城區(qū)土地清查工作會(huì)上的講話。講話稿存檔于Z市國(guó)土資源局檔案室。

⒂《Z市詩(shī)書(shū)城經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司承接債務(wù)明細(xì)表》。

⒃⒄筆者對(duì)Z市國(guó)土資源局法制科科長(zhǎng)L的訪談，2010年9月4日及2013年8月11日。

⒅中共Z市委、Z市人民政府于2003年12月25日向四川省國(guó)土資源廳所作的《Z市治理整頓土地市場(chǎng)秩序工作情況匯報(bào)》。存檔于Z市國(guó)土資源局檔案室。

[1]Ronald H.Coase、王寧.變革中國(guó)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路[M].北京：中信出版社，2013.12。

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[6]盧暉臨、李雪.如何走出個(gè)案——從個(gè)案研究到擴(kuò)展個(gè)案研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007，（1）.

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責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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1003—8744（2014）05—0020—09

*本文系上海高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃《農(nóng)地入市的法律改革研究》（項(xiàng)目編號(hào)：ZZHDZF12022）；華東政法大學(xué)科研項(xiàng)目《規(guī)劃管制下建設(shè)用地指標(biāo)交易法制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13HZK010）的階段成果。

2014—8—5

陳曉芳(1981—)，女，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院助理研究員，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法、金融法。