陳 美 （武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，智能手機(jī)應(yīng)用程序、云計(jì)算及日益增長(zhǎng)的互聯(lián)網(wǎng)鏈接為公共部門的信息塑造了多個(gè)新型的分布渠道，促使信息社會(huì)更加網(wǎng)絡(luò)化。政府是各種人類活動(dòng)（如教育、運(yùn)輸、稅收、福利等）的主要組織者，并且這些活動(dòng)所留下的痕跡能夠被政府很好地收集、儲(chǔ)存并展現(xiàn)在紙質(zhì)或數(shù)字化材料當(dāng)中。對(duì)政府而言，要真正實(shí)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)對(duì)于社會(huì)的價(jià)值，重點(diǎn)不應(yīng)是強(qiáng)化封閉式管理，而是應(yīng)盡可能地推動(dòng)數(shù)據(jù)的開放共享。在英國(guó)，開放數(shù)據(jù)不僅為公共部門、個(gè)體、企業(yè)帶來社會(huì)利益及經(jīng)濟(jì)利益，也為英國(guó)走向國(guó)際舞臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。到目前為止，英國(guó)因其較為全面而又激進(jìn)的數(shù)據(jù)許可和再利用政策而被他國(guó)視為開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的先驅(qū)者[1]，故筆者對(duì)其開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行進(jìn)行分析與研究，以對(duì)我國(guó)政府的信息開放共享起到一定的借鑒作用。

1 開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行概述

盡管當(dāng)前各國(guó)紛紛開展開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)，力圖挖掘大數(shù)據(jù)的價(jià)值，但人們對(duì)開放數(shù)據(jù)尚未形成統(tǒng)一的定義。一方面，英國(guó)開放知識(shí)聯(lián)盟（Open Knowledge Foundation，簡(jiǎn)稱OKF）認(rèn)為“開放數(shù)據(jù)是能夠被任何人免費(fèi)使用、再利用和重新分配的數(shù)據(jù)，其使用方式的最大限制條件也只能是署名和相同方式的分享”[2]。維基百科（Wikipedia）指出，開放數(shù)據(jù)具有這樣一種思想：對(duì)任何人來說，他們都能如自己所愿免費(fèi)使用和再次發(fā)布某些數(shù)據(jù)，而不用受版權(quán)、專利或其他控制機(jī)制的限制[3]。可見，兩者都突出了開放的思想和理念，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)應(yīng)盡最大可能得到共享，但相對(duì)于后者而言，前者定義有所保留，即將授權(quán)許可作為開放數(shù)據(jù)的唯一限制條件。另一方面，開放數(shù)據(jù)最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代的科學(xué)政策領(lǐng)域，其強(qiáng)調(diào)對(duì)可利用數(shù)據(jù)的開放[4]。而“政策執(zhí)行”一詞最早源自于普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基合著的《政策執(zhí)行》一書，此書推動(dòng)了政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，其強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，因而比政策制定更加重要。所謂公共政策執(zhí)行，是指政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源（如解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等）將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程[5]。

筆者將“開放數(shù)據(jù)”和“政策執(zhí)行”兩個(gè)子概念結(jié)合起來，得出開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行的含義：政策執(zhí)行主體通過設(shè)立組織部門，并運(yùn)用各種政策工具和手段來宣傳開放數(shù)據(jù)政策、加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用實(shí)踐，從而使整個(gè)社會(huì)形成開放的理念并推動(dòng)數(shù)據(jù)共享。

2 相關(guān)研究狀況

盡管政策執(zhí)行是從國(guó)外引入的舶來品，但這一概念已被我國(guó)學(xué)者融入到相關(guān)公共政策問題的研究當(dāng)中。一方面，丁煌和周麗婷通過分析地方政府公共政策執(zhí)行力存在的問題，分別從培育多元政策執(zhí)行主體、創(chuàng)新政策執(zhí)行技術(shù)和手段、鼓勵(lì)公眾參與、建立政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、構(gòu)建政策執(zhí)行的利益博弈模型5個(gè)方面提出了完善途徑[6]。劉晶和陳寶勝認(rèn)為，為了構(gòu)建服務(wù)型政府，我國(guó)應(yīng)積極引入政策受眾等利益相關(guān)者參與政策執(zhí)行的過程，從而在對(duì)話中增進(jìn)對(duì)政策的理解和合作，增強(qiáng)政策執(zhí)行的合法性和正當(dāng)性[7]。姚學(xué)林和齊霜?jiǎng)t認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)和政策知識(shí)的學(xué)習(xí)，注重基層的實(shí)踐鍛煉，積極推進(jìn)人才選拔制度建設(shè)，提高公務(wù)員政策執(zhí)行能力[8]。另一方面，我國(guó)學(xué)者對(duì)于英國(guó)開放數(shù)據(jù)的研究則大多以概括式為主，探討了2011年以前開放數(shù)據(jù)在英國(guó)政府中的應(yīng)用[9-10]，但并未涉及開放數(shù)據(jù)政策的進(jìn)展和執(zhí)行問題。

綜上所述，有關(guān)英國(guó)開放數(shù)據(jù)的研究大多集中在2009—2011年之間的標(biāo)志性事件上，并且尚未從政策執(zhí)行角度來進(jìn)行梳理。本文將詳細(xì)分析英國(guó)政府開放數(shù)據(jù)的政策進(jìn)展，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)英國(guó)開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行方式，力圖為我國(guó)開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行提供借鑒。

3 英國(guó)開放數(shù)據(jù)政策總體實(shí)踐進(jìn)展

3.1 準(zhǔn)備階段

2009年2月，萬維網(wǎng)創(chuàng)始人Tim Berners-Lee在Technology， Entertainment， Design（科技、娛樂、設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)稱TED）大會(huì)上提出，數(shù)據(jù)持有者應(yīng)以可存取和開放的格式來發(fā)布信息，而不是將其封閉在內(nèi)部系統(tǒng)或報(bào)告總結(jié)中[11]。同月，英國(guó)信息權(quán)利工作小組發(fā)布最新版本的《信息權(quán)利工作小組報(bào)告》[12]，促使政府思考互聯(lián)網(wǎng)背景下信息的價(jià)值和作用，并讓政府、行業(yè)、第三部門共同圍繞公共部門信息的政策和原則來貢獻(xiàn)自身力量，推動(dòng)了政府去構(gòu)建開放數(shù)據(jù)門戶Data.gov.uk。2009年6月，英國(guó)總理宣布任命Tim Berners-Lee為公共信息供給的專家顧問，讓其率領(lǐng)一個(gè)專家組來指導(dǎo)政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的利用，從而加強(qiáng)政府對(duì)公共數(shù)據(jù)的開放和利用[13]。隨后，Tim Berners-Lee和南安普頓大學(xué)教授Nigel Shadbolt啟動(dòng)并負(fù)責(zé)開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目。2009年12月，英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《推向第一前線》（Putting the Frontline First）報(bào)告[14]，強(qiáng)調(diào)要提升公民權(quán)利和加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，把開放數(shù)據(jù)和加強(qiáng)政府透明度作為國(guó)家的首要戰(zhàn)略，并提議構(gòu)建地方數(shù)據(jù)小組來關(guān)注地方部門數(shù)據(jù)的發(fā)布。

3.2 實(shí)施階段

2010年1月，英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站（Data.gov.uk）正式對(duì)外開放，開放該網(wǎng)站是英國(guó)政府的透明度議程中的一部分，旨在以容易發(fā)現(xiàn)、許可和再利用的形式來發(fā)布數(shù)據(jù)。盡管該網(wǎng)站的創(chuàng)建時(shí)間滯后于美國(guó)數(shù)月，但其以后來居上之勢(shì)追趕上了美國(guó)的政府大數(shù)據(jù)網(wǎng)站（Data.gov）。其中原因在于，英國(guó)在開發(fā)門戶網(wǎng)站時(shí)所采取的策略是：初期盡可能在網(wǎng)站上發(fā)布更多數(shù)據(jù)，而不是等到所有數(shù)據(jù)得到初始化之后再進(jìn)行發(fā)布。2010年4月，英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》（The Guardian）連續(xù)4年推出的名為“使我們的數(shù)據(jù)自由”的運(yùn)動(dòng)，以及開發(fā)人員不斷提出對(duì)地理數(shù)據(jù)進(jìn)行存取的需求，促使英國(guó)地形測(cè)量局開始將一系列重要的地理數(shù)據(jù)作為開放數(shù)據(jù)進(jìn)行發(fā)布[15]。隨后，英國(guó)總理卡梅倫于2010年5月向所有部門發(fā)出一封信件，強(qiáng)調(diào)政府首先要確保在中央政府支出、地方政府支出、犯罪數(shù)據(jù)及高級(jí)公務(wù)員的姓名、職稱、薪水等方面信息的透明，并提議在內(nèi)閣辦公室設(shè)立一個(gè)公共部門（即透明度委員會(huì)）[16]。這封信件明確要求政府應(yīng)采取特別行動(dòng)來開放數(shù)據(jù)，以進(jìn)一步推動(dòng)英國(guó)聯(lián)合政府部門和地方政府開放數(shù)據(jù)的進(jìn)程。

3.3 完善階段

為了響應(yīng)總理卡梅倫的“透明度”的號(hào)召，英國(guó)財(cái)政部于2010年6月發(fā)布了關(guān)聯(lián)在線信息系統(tǒng)（Combined Online Information System，簡(jiǎn)稱COINS），該系統(tǒng)是針對(duì)英國(guó)政府開支的原始數(shù)據(jù)，包括政府機(jī)構(gòu)授權(quán)的預(yù)算、實(shí)際開支及未來可能的開支等方面的信息。2011年11月，卡梅倫發(fā)布了《秋季報(bào)告中關(guān)于開放數(shù)據(jù)的更多細(xì)節(jié)》[17]，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府要開放交通、鐵路、航空服務(wù)、醫(yī)療保健等方面數(shù)據(jù)，并指出政府將在未來5年提供總計(jì)1 000萬英鎊的資金，在英國(guó)建立世界上第一個(gè)開放數(shù)據(jù)研究院。2011 年12 月，英國(guó)政府發(fā)布了第一份《英國(guó)公共部門信息原則》（Information Principles for the UK Public Sector）[18]，旨在為整個(gè)政府建立一個(gè)連貫的信息使用方式和信息管理方法。該原則的重點(diǎn)是要求各個(gè)部門來確保自身活動(dòng)與這些信息在原則上相一致。為此，所有部門被要求在2012年5月之前依照這個(gè)原則制定相應(yīng)的開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。到目前為止，英國(guó)衛(wèi)生部、財(cái)政部、司法部等數(shù)十個(gè)機(jī)構(gòu)都已發(fā)布了開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略[19]。2012 年 6 月，英國(guó)政府發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》，首次明確其“數(shù)據(jù)權(quán)”任務(wù)，并要求公共部門應(yīng)盡可能地將公共部門信息轉(zhuǎn)化為機(jī)器可讀的開放數(shù)據(jù)，該白皮書還提出了一個(gè)雙軌式數(shù)據(jù)存取策略，強(qiáng)調(diào)開放數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)之間的平衡，即一方面強(qiáng)調(diào)公共部門必須開放那些應(yīng)該公開的數(shù)據(jù)，另一方面也必須防止這些數(shù)據(jù)被濫用以保護(hù)公民的隱私[20]。

4 英國(guó)開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行策略

4.1 構(gòu)建政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制

整體看來，在整個(gè)歐洲范圍，英國(guó)在推進(jìn)公共部門信息開放存取的行動(dòng)上處在歐洲聯(lián)盟（下文簡(jiǎn)稱歐盟）成員國(guó)的前列，這得益于英國(guó)對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)的及時(shí)跟進(jìn)。對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)的修正為政府開放數(shù)據(jù)提供了監(jiān)督和強(qiáng)制性的限制，從而給數(shù)據(jù)再利用帶來了強(qiáng)有力的法律保障。

（1）修訂《自由保護(hù)法》 2011年2月，英國(guó)眾議院發(fā)布《自由保護(hù)法》（2012）（Protection of Freedoms Act 2012），旨在捍衛(wèi)公民自由并減少政府侵犯?jìng)€(gè)人隱私的可能性。盡管該法律在一定程度上能促進(jìn)信息自由，但當(dāng)時(shí)公共部門所發(fā)布的數(shù)據(jù)大多是原始的，并且不具有正規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化格式。為此，2012年5月，英國(guó)眾議院進(jìn)一步修訂《自由保護(hù)法》（2012），要求各部門必須以機(jī)器可讀的形式來發(fā)布數(shù)據(jù)，并對(duì)開放數(shù)據(jù)的版權(quán)許可、收費(fèi)等方面進(jìn)行了規(guī)定。例如，該法第6部分第102條“公共機(jī)構(gòu)所持有數(shù)據(jù)的開放”要求：當(dāng)公眾向公共部門提出信息請(qǐng)求時(shí)，公共部門應(yīng)以能夠再利用的電子形式來發(fā)布信息；只要所開放的數(shù)據(jù)的版權(quán)屬于公共機(jī)構(gòu)，那么這些數(shù)據(jù)必須得到地方部門的許可授權(quán)；機(jī)構(gòu)可以依照相關(guān)條例來對(duì)再利用的信息進(jìn)行收費(fèi)；機(jī)構(gòu)在對(duì)信息進(jìn)行收費(fèi)前，必須向申請(qǐng)人發(fā)出收費(fèi)通知；倘若用戶未對(duì)再利用的信息支付費(fèi)用，那么就不得對(duì)這些信息進(jìn)行再利用[21]。

（2）跟進(jìn)《公共部門信息再利用指令》（Re-use of Public Sector Information Directive） 2003年11月，歐盟發(fā)布《公共部門的信息再利用指令》，該指令認(rèn)為公共部門的信息是數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)品和服務(wù)的重要原始材料，因此有必要為公共部門信息再利用構(gòu)建一個(gè)總體框架，從而形成公平、均衡和非歧視性的環(huán)境[22]。隨后，英國(guó)政府率先在2005年7月頒布《公共部門信息再利用管理?xiàng)l例》（2005）（The Re-use of Public Sector Information Regulations 2005）[23]，并把該指令上升至英國(guó)法律的高度，建立了一個(gè)有效的配套行政制度，如設(shè)立公共部門信息辦公室（The Office of Public Sector Information，簡(jiǎn)稱OPSI）。該辦公室在2006年與國(guó)家檔案館合并成為國(guó)家檔案館的一個(gè)組成部分，其職責(zé)在于為信息政策執(zhí)行設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)政府信息的存取和再利用以及發(fā)布版權(quán)指導(dǎo)方針。隨著2013年6月歐盟發(fā)布修訂版《公共部門信息再利用指令》[24]，英國(guó)政府亦表示在2014—2015年度立法中會(huì)將其轉(zhuǎn)變?yōu)楸緡?guó)法律，屆時(shí)會(huì)為大多數(shù)公共部門數(shù)據(jù)賦予一項(xiàng)絕對(duì)的權(quán)力，讓這些數(shù)據(jù)能得到充分的再利用，而其中可能存在的例外情況就是一些限制性條件，如隱私、法律或收費(fèi)問題[25]。

4.2 培育開放數(shù)據(jù)政策的多元執(zhí)行主體

為了從制度上確保開放數(shù)據(jù)政策能夠順利執(zhí)行，近年來英國(guó)建立了一系列組織來細(xì)化開放數(shù)據(jù)職責(zé)：公共數(shù)據(jù)集團(tuán)是開放數(shù)據(jù)的核心參考數(shù)據(jù)源；開放數(shù)據(jù)用戶小組將數(shù)據(jù)需求方和供給方連接起來；數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員扮演的是開放數(shù)據(jù)市場(chǎng)的中間者角色；開放數(shù)據(jù)研究院推動(dòng)開放數(shù)據(jù)商業(yè)化。

（1）公共數(shù)據(jù)集團(tuán) 2011 年 1 月，英國(guó)政府宣布計(jì)劃建立公共數(shù)據(jù)集團(tuán)（Public Data Group，簡(jiǎn)稱PDC），其主要職責(zé)是將政府機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)聚合在一個(gè)組織內(nèi)，并通過協(xié)調(diào)一致的方式來促進(jìn)公共部門的信息存取，從而確保公眾能在免費(fèi)使用數(shù)據(jù)的同時(shí)，通過適當(dāng)?shù)耐緩絹硖岣吖膊块T信息投資效益并吸引私營(yíng)機(jī)構(gòu)投資[26-27]。從組成來看，PDC的成員包括英國(guó)工商局、地震局、氣象局和地形測(cè)量局，這些成員都各自擁有龐大數(shù)量和較高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，而且大多數(shù)數(shù)據(jù)已作為開放數(shù)據(jù)進(jìn)行了發(fā)布。

（2）數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)（Data Strategy Board）與開放數(shù)據(jù)用戶小組 2012年3月，英國(guó)政府發(fā)布《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)職權(quán)范圍》報(bào)告，力圖創(chuàng)建數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)并讓其負(fù)責(zé)為中央和地方機(jī)構(gòu)提供資金資助，同時(shí)為這些機(jī)構(gòu)消除開放數(shù)據(jù)中的技術(shù)屏障[28]。該機(jī)構(gòu)下屬的開放數(shù)據(jù)用戶小組（Open Data User Group，簡(jiǎn)稱ODUG）是由政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界、市民等多方代表構(gòu)成的組合，不僅能提高政府對(duì)開放數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)，還能促使用戶對(duì)于數(shù)據(jù)發(fā)布擁有更多的發(fā)言權(quán)。具體而言，潛在數(shù)據(jù)用戶（社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域）通過ODUG提出信息訴求，而ODUG會(huì)將這些訴求向數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)，從而確定優(yōu)先開放的數(shù)據(jù)。為了及時(shí)獲取數(shù)據(jù)請(qǐng)求狀態(tài)的信息，最近ODUG在data.gov.uk上推出了新界面，使用戶能通過點(diǎn)擊data.gov.uk上的“數(shù)據(jù)請(qǐng)求”鏈接就可以直接進(jìn)入ODUG來提出信息需求，這一進(jìn)展使得ODUG能通過data.gov.uk對(duì)不同用戶信息需求進(jìn)行可視化跟蹤。隨著數(shù)據(jù)請(qǐng)求數(shù)量的增加，這種大數(shù)據(jù)分析將促進(jìn)公共部門對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更深入的研究并優(yōu)化開放數(shù)據(jù)策略。然而，隨著英國(guó)政府宣布計(jì)劃構(gòu)建一個(gè)新部門來替代數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)于2013年6月28被關(guān)閉[29]，但ODUG及其在data.gov.uk上的鏈接并未被移除。

（3）開放數(shù)據(jù)研究院（Open Data Institute，簡(jiǎn)稱ODI）2012年12月，英國(guó)開始正式建立世界上第一個(gè)開放數(shù)據(jù)研究院，該研究院由Tim Berners-Lee和Nigel Shadbolt共同創(chuàng)立，其資金來源主體是政府和企業(yè)。ODI主要關(guān)注業(yè)務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)化及為政府提供的專家意見，它通過與公共部門、私營(yíng)部門及學(xué)術(shù)界的合作來協(xié)同開放公共部門的信息，從而實(shí)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值?？梢?，ODI主要負(fù)責(zé)組織和構(gòu)建開放數(shù)據(jù)市場(chǎng)。例如，ODI能促進(jìn)公共部門利用公共部門信息，也能指導(dǎo)企業(yè)更好地對(duì)所發(fā)布的數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。

4.3 引入開放政府許可協(xié)議

2010年，英國(guó)政府發(fā)布了《政府許可框架》（The UK Government Licensing Framework ，簡(jiǎn)稱UKGLF），該框架提出了3種許可方式：開放政府許可協(xié)議（Open Government License，簡(jiǎn)稱OGL）、非商業(yè)性使用政府許可協(xié)議（Non-Commercial Government License）、收費(fèi)許可協(xié)議（Charged License），其中OGL被廣泛應(yīng)用于英國(guó)開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域。OGL是國(guó)家檔案館在經(jīng)過一系列的征詢建議后于2010年10月發(fā)布的，旨在鼓勵(lì)用戶對(duì)信息進(jìn)行開發(fā)、利用。然而，這種許可方式仍然包括限制條件，即不在許可范圍的信息包括：個(gè)人數(shù)據(jù)；信息存取法律（針對(duì)英國(guó)和蘇格蘭的《信息自由法》）中規(guī)定不能發(fā)布或公開的信息；公共部門徽標(biāo)、皇冠等標(biāo)志；軍事徽章；要遵守其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)定（專利、商標(biāo)和設(shè)計(jì)的權(quán)利）的信息；諸如英國(guó)護(hù)照之類的身份證明文件，并且倘若信息提供者所授予的第三方權(quán)利未得到許可，那么這些權(quán)利也不生效[30]。截至2011年1月，英國(guó)有超過60個(gè)地方公共部門采納了OGL，并且這一數(shù)量仍在不斷上升[31]。

盡管許多國(guó)家廣泛采用《知識(shí)共享許可協(xié)議》（Creative Commons，簡(jiǎn)稱CC），而且OGL與CC在技術(shù)和法律上都非常類似，但英國(guó)仍然堅(jiān)持開發(fā)一種全新的OGL進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，其主要原因不僅在于CC未在英國(guó)全面覆蓋，更重要地在于這種方式能授予數(shù)據(jù)權(quán)利。正如歐盟所言，“有必要加強(qiáng)數(shù)據(jù)權(quán)利保障，因?yàn)檫@對(duì)歐盟尤為重要”[32]。作為英國(guó)政府許可框架內(nèi)的一部分，OGL提供了一個(gè)法律解決方案，能讓公共部門信息在一套標(biāo)準(zhǔn)的條款和條件下得到發(fā)布和利用，從而確保許可方和被許可方能夠受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。這種機(jī)制與歐盟提出的目標(biāo)相契合，正如開放數(shù)據(jù)用戶小組所指出的，“如果公共部門在平常工作中并不能以O(shè)GL方式來開放數(shù)據(jù)，那么數(shù)據(jù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)仍然只是一個(gè)愿望”[33]。從功能上講，OGL還有助于英國(guó)克服當(dāng)前不利于充分實(shí)現(xiàn)公共部門信息價(jià)值的許多障礙，如收費(fèi)、版權(quán)爭(zhēng)議、再利用條件等。

4.4 加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)政策的認(rèn)同

由于開放數(shù)據(jù)涉及政府、企業(yè)、公民等多個(gè)主體，因而政府力圖通過咨詢這些利益主體的意見，從而達(dá)到宣傳開放數(shù)據(jù)政策并加強(qiáng)政策認(rèn)可度的目的。從參與觀察的角度來看，這種咨詢有助于政府與公眾進(jìn)行公共對(duì)話，從而針對(duì)公眾所提的意見來對(duì)當(dāng)前開放數(shù)據(jù)政策和實(shí)踐進(jìn)行優(yōu)化。所謂參與觀察法，是指研究者將研究對(duì)象放在一個(gè)互相討論的背景當(dāng)中，而不是分別對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)采訪，這種方法非常適合應(yīng)用于那些主題不斷變化并且常常產(chǎn)生新思想的領(lǐng)域[34]。

（1）公共咨詢 為了突出公眾參與的重要性，英國(guó)內(nèi)閣辦公室（Cabinet Office）在2011年8月4日至2011年10月27日期間發(fā)出兩份咨詢書，其中一份名為《促使開放數(shù)據(jù)成為現(xiàn)實(shí)：公共咨詢》[35]，另一份名為《針對(duì)公共數(shù)據(jù)集團(tuán)的數(shù)據(jù)政策進(jìn)行咨詢》[36]。前者是政府針對(duì)透明度和開放數(shù)據(jù)來向包括企業(yè)、公民、公務(wù)員在內(nèi)的主體進(jìn)行咨詢，旨在征集這些主體對(duì)于公共服務(wù)中如何塑造開放和透明的文化發(fā)表的意見，所咨詢的問題主要包括數(shù)據(jù)權(quán)的提升、透明度的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、開放數(shù)據(jù)的職責(zé)分配、數(shù)據(jù)的收集和公開方式、加強(qiáng)公共部門的開放性、促進(jìn)開放數(shù)據(jù)的利用6個(gè)方面。后者則是政府為了更好地完善公共數(shù)據(jù)集團(tuán)而針對(duì)數(shù)據(jù)政策問題向公眾進(jìn)行的咨詢，其所咨詢的問題主要包括收費(fèi)、許可、公共部門信息管理制度3個(gè)方面。

（2）開放數(shù)據(jù)對(duì)話 為了弄清公眾對(duì)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的態(tài)度，英國(guó)研究理事會(huì)和聯(lián)合信息系統(tǒng)委員會(huì)（Joint Information Systems Committee，簡(jiǎn)稱JISC）于2012年6月發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)對(duì)話》報(bào)告[37]，該報(bào)告陳述了公眾對(duì)于開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)再利用和數(shù)據(jù)管理政策的態(tài)度。該報(bào)告主要分3個(gè)步驟：第一步，對(duì)當(dāng)前開放數(shù)據(jù)的原則和政策進(jìn)行了回顧；第二步，同公眾進(jìn)行對(duì)話，即將選取的40名公眾分在兩個(gè)地方進(jìn)行兩次對(duì)話；第三步，這些對(duì)話將被數(shù)字化記錄并被分析。這一公共對(duì)話的目標(biāo)包括：確立開放數(shù)據(jù)的優(yōu)先事項(xiàng)，從而制定更廣泛的政策框架；確保公民能有意義地圍繞這一領(lǐng)域進(jìn)行討論，并對(duì)所制定的開放原則進(jìn)行檢驗(yàn)；針對(duì)數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)再利用、數(shù)據(jù)管理策略等事宜獲取公眾的反饋；同開放數(shù)據(jù)的利益相關(guān)方共同研究未來的政策走向。正是在此基礎(chǔ)上，英國(guó)確立了有助于提升實(shí)施效果的開放數(shù)據(jù)政策的8項(xiàng)原則[37]。

（3）YouGov調(diào)查 受政府委托，英國(guó)YouGov在線市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)在2013年2月22日至2013年3月15日期間對(duì)公眾進(jìn)行在線調(diào)查，這項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容包括定量和定性問題，其調(diào)查對(duì)象是一般公眾及那些對(duì)開放數(shù)據(jù)有興趣的人們。這項(xiàng)調(diào)查的結(jié)果顯示：公眾可能支持開放某些數(shù)據(jù)，但也會(huì)擔(dān)心這些數(shù)據(jù)的安全性，并且也害怕因誤用而被罰款；公共部門信息能帶來很多新型機(jī)遇，但為了使其最大化，政府有必要同企業(yè)建立伙伴關(guān)系并加大對(duì)信息技能的投資；公眾認(rèn)為企業(yè)是因?yàn)楸黄榷膊块T分享更多的數(shù)據(jù)[38]。通過這一項(xiàng)調(diào)查，英國(guó)政府開始考慮同行業(yè)共同完善信息基礎(chǔ)設(shè)施并提高信息安全性。

4.5 提高政策執(zhí)行人員的技能

為了生存，許多企業(yè)將不得不“融入”大數(shù)據(jù)中，這導(dǎo)致在數(shù)據(jù)市場(chǎng)中其與公共部門進(jìn)行激烈的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于公共部門而言，除非公務(wù)員的信息技能得到改善，否則將喪失進(jìn)行創(chuàng)新的能力，自然也就不能形成與大數(shù)據(jù)相匹配的數(shù)據(jù)分析方法。為此，ODI不僅培養(yǎng)開放數(shù)據(jù)的技術(shù)專家和企業(yè)家，還在培養(yǎng)開放數(shù)據(jù)的研究生[39]，力圖在2014年培養(yǎng)出首批開放數(shù)據(jù)的學(xué)位獲得者，該學(xué)位證書能在開放數(shù)據(jù)、Web 技術(shù)和實(shí)際應(yīng)用程序開發(fā)領(lǐng)域?yàn)楣珓?wù)人員提供獨(dú)特的機(jī)會(huì)和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。就實(shí)力而言，ODI在開放數(shù)據(jù)技術(shù)領(lǐng)域能為學(xué)員提供世界級(jí)認(rèn)證資格，并讓得到國(guó)際學(xué)術(shù)水平認(rèn)可的南安普敦大學(xué)的老師來傳授課程。這些課程主要內(nèi)容是講解與開放數(shù)據(jù)問題相關(guān)的較前沿的解決方案，該課程將有助于學(xué)員掌握開放數(shù)據(jù)政策、經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，從而明確一個(gè)組織內(nèi)部人員需要何種業(yè)務(wù)技能才能發(fā)展和提高開放數(shù)據(jù)能力。

此外，英國(guó)內(nèi)閣辦公室亦明確指出提高公務(wù)員能力的重要性，其于2013年4月發(fā)布了《迎接變革的挑戰(zhàn)：公務(wù)員能力計(jì)劃》報(bào)告[40]，強(qiáng)調(diào)了政府會(huì)采取強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)能力的行動(dòng)，如設(shè)立新的公務(wù)員行業(yè)理事會(huì)。該理事會(huì)能幫助公共部門領(lǐng)導(dǎo)者來提高組織和個(gè)人的專業(yè)性能力。從性質(zhì)上講，該機(jī)構(gòu)是一個(gè)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，能利用相關(guān)專家的整體性力量，讓他們能在公共部門能力建設(shè)中貢獻(xiàn)一份力量。此外，英國(guó)內(nèi)閣辦公室亦在加強(qiáng)政府對(duì)于開放數(shù)據(jù)的理解，并向所有公務(wù)員提供課程學(xué)習(xí)，如針對(duì)開放數(shù)據(jù)的電子學(xué)習(xí)模式。

5 總結(jié)與展望

從國(guó)際上來看，英國(guó)是一個(gè)具有前瞻性的開放數(shù)據(jù)國(guó)家，這得益于其完善的政策執(zhí)行方式。首先，注重公民參與。加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行中的公民參與，不僅有利于宣傳開放數(shù)據(jù)的價(jià)值，還有利于提高政策執(zhí)行力。為此，英國(guó)政府通過各種研討會(huì)來讓公眾就開放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行討論，這種政策執(zhí)行參與方式有助于英國(guó)公眾的廣泛認(rèn)可。其次，以“自下而上”范式為主的政策執(zhí)行方式。與一些國(guó)家的自上而下的頂層推動(dòng)方式不同的是，英國(guó)政府要求各種公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和利益團(tuán)體來共同推動(dòng)開放數(shù)據(jù)。這表現(xiàn)在，一方面，英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》不斷進(jìn)行“使我們的數(shù)據(jù)自由”的運(yùn)動(dòng)，讓公眾針對(duì)開放數(shù)據(jù)向政府施加壓力；另一方面，英國(guó)設(shè)立開放數(shù)據(jù)用戶小組，讓基層的用戶能直接提出信息需求，這種需求再自下而上傳遞至政府，從而讓政府制定相應(yīng)的開放數(shù)據(jù)方針。再次，加強(qiáng)制度化水平。盡管Tim Berners-Lee 和Tom Steinberg都是英國(guó)開放數(shù)據(jù)方面的專家，但為了減少開放數(shù)據(jù)中的非制度因素，英國(guó)不僅修訂了法律、法規(guī)，還新建了許多專業(yè)組織機(jī)構(gòu)，力圖通過外部約束力來固化開放數(shù)據(jù)這一職責(zé)。最后，提高主觀接受能力。盡管各種新型技術(shù)為開放數(shù)據(jù)消除了技術(shù)壁壘，但開放數(shù)據(jù)的效果較難量化，而且其在一定程度上依賴于執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力，使得開放文化顯得尤為重要。為此，英國(guó)通過各種新型素養(yǎng)教育來提高公務(wù)員的素質(zhì)能力，力圖從過去被動(dòng)、消極地接受信息請(qǐng)求轉(zhuǎn)向積極、主動(dòng)地開放數(shù)據(jù)。

然而，英國(guó)開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行也面臨許多挑戰(zhàn)。一方面，雖然英國(guó)建立了許多有關(guān)開放數(shù)據(jù)的委員會(huì)、理事會(huì)（如公共數(shù)據(jù)集團(tuán)），但開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行渠道的多元化會(huì)導(dǎo)致各個(gè)組織之間的職責(zé)重疊，而且亦會(huì)產(chǎn)生彼此之間的利益沖突。另一方面，英國(guó)近年來發(fā)布了諸如《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》、《信息權(quán)利工作小組報(bào)告》、《推向第一前線》等政策報(bào)告以及諸如《公共部門信息再利用管理?xiàng)l例》等法規(guī)，這些法規(guī)促使開放數(shù)據(jù)的相關(guān)內(nèi)容被大大分散，甚至彼此之間存在相互沖突的地方，這會(huì)極大地削弱政策的執(zhí)行力。

為此，在對(duì)英國(guó)開放數(shù)據(jù)政策演進(jìn)、執(zhí)行方式等方面進(jìn)行梳理的同時(shí)，我國(guó)應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)來推動(dòng)政府信息開放共享，進(jìn)一步突出公民導(dǎo)向，及時(shí)修訂《政府信息公開條例》、《保密法》中不利于數(shù)據(jù)開放的條款，并適當(dāng)考慮將“積極開放信息”作為條文而固定下來。更為重要的是，我國(guó)應(yīng)將中央及地方各個(gè)領(lǐng)域的信息公開政策整合在一個(gè)統(tǒng)一的政府信息公開政策體系當(dāng)中。如此，我國(guó)才能真正釋放公共部門信息的價(jià)值，不至于在大數(shù)據(jù)的浪潮中落伍。

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