浙江省省長(zhǎng) 李 強(qiáng)

算好三本細(xì)賬 打好三場(chǎng)硬仗
——在全省推進(jìn)空間換地加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上的講話要點(diǎn)

浙江省省長(zhǎng) 李 強(qiáng)

加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑，就是以畝產(chǎn)論英雄、以集約促轉(zhuǎn)型，深入實(shí)施畝產(chǎn)倍增行動(dòng)計(jì)劃，全面推進(jìn)空間換地，加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，切實(shí)提升我省土地資源節(jié)約集約利用水平，努力以更小的資源消耗支撐我省更大規(guī)模、更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

一、算一算國(guó)土資源“三本細(xì)賬”，下定決心推進(jìn)空間換地

第一本賬，是“糧食安全賬”，我們已經(jīng)逼近紅線。我省每年消費(fèi)糧食360－380億斤，自給率不到40%。要把飯碗牢牢端在自己手里，必須確保“三條紅線”：1950萬畝的糧食播種面積，300億斤的糧食生產(chǎn)能力，160億斤的糧食總產(chǎn)量。令人擔(dān)憂的是，一方面，老百姓種糧的積極性不高，我省播種面積和糧食產(chǎn)量都已經(jīng)逼近紅線。另一方面，我省優(yōu)質(zhì)耕地在不斷減少，占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地、占平地補(bǔ)坡地、占高產(chǎn)田補(bǔ)“望天田”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，耕地質(zhì)量下降，糧食安全的警鐘已經(jīng)在我省敲響。

第二本賬，是“發(fā)展空間賬”，我們已經(jīng)在透支未來。我報(bào)三組數(shù)據(jù)：一是土地資源的數(shù)據(jù)。我省的人均土地面積為全國(guó)的1/3，可用的土地資源分別為江蘇省的1/3、廣東省的1/4。大量的外來人口進(jìn)一步加劇了人地矛盾。二是利用效率的數(shù)據(jù)。抽樣分析顯示，全省工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地平均容積率僅為0.83和0.54，城市建設(shè)用地近23%處于低效利用，5%處于閑置。三是建設(shè)用地規(guī)模的數(shù)據(jù)。1996年以來，我省年均凈增建設(shè)用地約40萬畝，其中2006年以來我省累計(jì)批準(zhǔn)建設(shè)用地總規(guī)模超過江蘇、山東。新一輪土地總體利用規(guī)劃實(shí)施才兩年多，全省建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已出現(xiàn)倒掛?？梢?，我們正在透支未來的發(fā)展空間。

第三本賬，是“國(guó)土承載賬”，我們已經(jīng)接近臨界值。目前，全省土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到11.68%，已接近2020年13%的控制性臨界值。地貌相似的日本、韓國(guó)人口密度與我省差不多，但開發(fā)強(qiáng)度分別只有4.95%和7.84%。他們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步比我省早，為什么開發(fā)強(qiáng)度比我省小很多？關(guān)鍵是每平方公里的經(jīng)濟(jì)密度，我省不到日本、韓國(guó)一半。我省可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的國(guó)土空間本身就不寬裕，且與優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地高度重疊，隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)的快速擴(kuò)張，城市與農(nóng)村爭(zhēng)地，工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地，住房與莊稼爭(zhēng)地，農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間不斷被擠占，土地后備資源開發(fā)潛力越來越小，不少地方和城市的開發(fā)強(qiáng)度已接近臨界值。

毫無疑問，過度消耗土地資源支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的模式，已經(jīng)觸到了資源供給的邊界和生態(tài)維系的底線。再不抓空間換地、抓低效用地再開發(fā)、抓節(jié)約集約用地，給不堪重負(fù)的土地減負(fù)，很快就會(huì)走到山窮水盡的地步。希望大家對(duì)當(dāng)前發(fā)展負(fù)責(zé)、對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)，用改革的思路和辦法，下定決心推進(jìn)空間換地，千方百計(jì)對(duì)低效用地進(jìn)行再開發(fā)，以畝產(chǎn)論英雄，以集約促轉(zhuǎn)型，為浙江新一輪發(fā)展打開新空間。

二、打好空間換地“三場(chǎng)硬仗”，努力實(shí)現(xiàn)畝產(chǎn)倍增目標(biāo)

空間換地和低效用地再開發(fā)，從外在變化看，是全省域生產(chǎn)力空間布局的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)浙江大地山河重整、面貌一新；從內(nèi)在變化看，是集約高效的增長(zhǎng)替代傳統(tǒng)粗放的增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、涅槃新生。這是事關(guān)浙江長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的硬功夫，也是一場(chǎng)系統(tǒng)性的戰(zhàn)役。決勝關(guān)鍵在于，瞄準(zhǔn)畝產(chǎn)倍增目標(biāo)，打好空間換地“三場(chǎng)硬仗”，即耕地保護(hù)戰(zhàn)、集約突圍戰(zhàn)、改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。

第一場(chǎng)硬仗，就是要打好耕地保護(hù)戰(zhàn)，守住浙江人民的“飯碗”。

要確保300億斤糧食生產(chǎn)能力，確保基本農(nóng)田和耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，保護(hù)好祖宗留下的“太公田”，守住浙江人民的“飯碗”。

一要始終緊盯永久性基本農(nóng)田劃定和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)不放松。從嚴(yán)從緊控制占用耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田。按照“耕地質(zhì)量等級(jí)從高到低、優(yōu)質(zhì)耕地農(nóng)用為先”要求，從城市周邊開始由大到小、由近及遠(yuǎn)，將優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久性基本農(nóng)田，用兩年時(shí)間上圖入庫(kù)，落地到戶，利用衛(wèi)星遙感全天候監(jiān)測(cè)。即便是城市，不是非得大草坪大廣場(chǎng)，留一片“太公田”，油菜花飄香，稻浪翻滾，蛙聲蟲鳴，魚游水田，就是非常生動(dòng)的田園景觀，也是很好的城市濕地。我省要建立耕地保護(hù)基金，將全省基本農(nóng)田納入保護(hù)補(bǔ)償范圍。

二要始終緊盯占補(bǔ)平衡和耕地質(zhì)量不放松。政府主要領(lǐng)導(dǎo)必須對(duì)耕地占補(bǔ)平衡負(fù)總責(zé)。今后，占補(bǔ)平衡要把耕地質(zhì)量放在突出位置，嚴(yán)格執(zhí)行以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)等規(guī)定，力爭(zhēng)不占耕地或少占耕地搞建設(shè)。為了解決矛盾比較突出的全省重大建設(shè)項(xiàng)目落地問題，省里正在加強(qiáng)統(tǒng)籌力度，建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)統(tǒng)一交易平臺(tái)。希望各地整合資金，嚴(yán)把補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)，切實(shí)完成本屆政府墾造耕地80萬畝、建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1000多萬畝、綜合整治農(nóng)村建設(shè)用地20萬畝的任務(wù)，盡量多造地、造好地。

三要始終緊盯農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)不放松。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本載體，是守住耕地紅線、確保糧食安全的重要抓手，不僅可以保障“米袋子”、豐富“菜籃子”，而且可以讓農(nóng)民鼓起“錢袋子”，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收致富的好路子。要把“兩區(qū)”作為永久性基本農(nóng)田劃定、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升的重中之重，按照“集中連片、設(shè)施完善、道路暢通、灌溉方便、用電便捷”的要求，抓好高水平“兩區(qū)”建設(shè)。

第二場(chǎng)硬仗，就是要打好集約突圍戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)畝產(chǎn)倍增目標(biāo)。

空間換地和低效用地再開發(fā)，就是通過提高畝產(chǎn)效益，對(duì)資源要素瓶頸進(jìn)行突圍，對(duì)產(chǎn)業(yè)低端困境進(jìn)行突圍。全省單位建設(shè)用地GDP，以2012年為基數(shù)，到2017年要提高38%，到2020年實(shí)現(xiàn)倍增。

一要加強(qiáng)多規(guī)融合，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)拓展空間。把浙江寶貴的空間資源科學(xué)合理布局好，這是最大的空間換地，也是最重要的節(jié)約集約用地。要把土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和交通、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)的規(guī)劃疊加在一起，用“一張圖”來管控全省國(guó)土空間。各地要著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、人口集聚轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、資源要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化規(guī)劃硬約束，避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)土地。

二要采用差別化政策，以推動(dòng)轉(zhuǎn)型騰出空間?？朔暗托∩ⅰ保苤匾氖羌郯l(fā)展、“抓大活小”。用地政策、產(chǎn)業(yè)政策要對(duì)應(yīng)起來，用差別化來強(qiáng)化引導(dǎo)和倒逼。今后，原則上不得在國(guó)家、省級(jí)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)外安排新增工業(yè)用地，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、用地集約，努力把這些平臺(tái)建成集約高效、產(chǎn)城融合的示范區(qū)。為鼓勵(lì)“抓大”，省里對(duì)50億元以上重大制造業(yè)項(xiàng)目單列指標(biāo)予以獎(jiǎng)勵(lì)，各地也要有相應(yīng)的激勵(lì)政策。為倒逼“活小”，除改造提升外，今后一般性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，原則上不再安排新增建設(shè)用地計(jì)劃；對(duì)建設(shè)用地規(guī)模超過轄區(qū)土地面積30%以上的市縣，要嚴(yán)控新增工業(yè)用地規(guī)模。一方面把低效的“龍頭”擰緊，倒逼產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，倒逼企業(yè)只能從自我改造提升中要發(fā)展空間；另一方面，又把高效的“龍頭”打開，對(duì)大項(xiàng)目、好項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障，真正把“大”的抓上去，讓“小”的活起來。

三要再開發(fā)低效用地，以提升效率釋放空間。全省低效建設(shè)用地理論值約400-500萬畝，近期可再開發(fā)的約130萬畝，潛力很大。據(jù)研究，10平方公里內(nèi)可供合理開發(fā)的地下空間資源約1.2億立方米，按3-4米層高估計(jì)，約3000萬平方米，空間也是巨大的。加拿大的蒙特利爾，有一座全球最大的地下城，總面積400萬平方米，建設(shè)歷時(shí)半個(gè)世紀(jì)。地鐵、商店、飯店、銀行、影院、郵局、超市設(shè)施一應(yīng)俱全，是世界上最繁華的的地下大都會(huì)。如果我省的城市核心區(qū)能這樣開發(fā)地下空間，則潛力無限。今后4年，全省要累計(jì)開發(fā)低效用地20萬畝、城市地下空間8000萬平方米、新建改擴(kuò)建多層廠房2500萬平方米。各地各有關(guān)部門要切實(shí)把再開發(fā)的新空間配置到好項(xiàng)目、大項(xiàng)目上去，防止出現(xiàn)新的低效利用、閑置浪費(fèi)。同時(shí)，要把政府和市場(chǎng)兩個(gè)作用結(jié)合好，既要用市場(chǎng)杠桿調(diào)動(dòng)各方面的積極性，又要把握好政策界限，防止國(guó)有、集體資產(chǎn)流失，維護(hù)好權(quán)利人特別是農(nóng)民的合法權(quán)益，分享城市化的紅利。

第三場(chǎng)硬仗，就是要打好改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，充分釋放制度紅利。

土地管理制度改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是利益格局的深刻調(diào)整，更是發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變。這些年我省國(guó)土資源領(lǐng)域的改革不斷深化，許多探索已經(jīng)走在了全國(guó)前列，仍需要不斷改革攻堅(jiān)。

一要深化自然資源資產(chǎn)管理體制改革，研究編制全域國(guó)土空間規(guī)劃。對(duì)浙江這樣一個(gè)自然資源稟賦不足的省份來講，尤為必要、尤為緊迫。改革的突破點(diǎn)是編制好全域國(guó)土空間規(guī)劃，構(gòu)建“資源集約、人地和諧、生態(tài)良好、永續(xù)利用”的國(guó)土空間開發(fā)新格局。當(dāng)前，要把工作方案和協(xié)調(diào)機(jī)制建立起來，有人抓總，有人牽頭，有人對(duì)接，有人集成。總的有四點(diǎn)要求：第一，把全省域作為一個(gè)整體進(jìn)行資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施安排，在有限的空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。第二，要陸海聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合，讓要素流動(dòng)更暢順。尤其要注重山海陸的統(tǒng)籌開發(fā)，探索完善“臺(tái)地工業(yè)、坡地村鎮(zhèn)”利用模式，鼓勵(lì)工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)向未利用地、劣質(zhì)農(nóng)用地等區(qū)域集聚，減少對(duì)平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用。第三，要落實(shí)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，切實(shí)控制開發(fā)強(qiáng)度。第四，要改革規(guī)劃管理體制，建立多規(guī)深度融合機(jī)制，特別要在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地規(guī)模、空間布局、建設(shè)時(shí)序、實(shí)施措施等方面無縫對(duì)接，保證能夠?qū)嵤?/p>

二要總結(jié)提煉市縣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面推行土地等要素市場(chǎng)化配置改革。省發(fā)改委要牽頭總結(jié)海寧市、安吉縣等前期改革經(jīng)驗(yàn)，加快在全省推開。全省推進(jìn)這項(xiàng)改革，關(guān)鍵要抓住三條：第一條，建立科學(xué)的畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)體系。每個(gè)企業(yè)有張“成績(jī)單”，根據(jù)“成績(jī)單”確定要素配置優(yōu)先次序，實(shí)施差別化要素價(jià)格，獎(jiǎng)優(yōu)汰劣，給企業(yè)帶上轉(zhuǎn)型升級(jí)的“緊箍咒”。第二條，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。今后核準(zhǔn)目錄外的企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批了，但并不是放任不管，要有能耗地耗、污染排放、技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)等方面的門檻，把外部性管住，把選擇權(quán)交給市場(chǎng)。第三條，建立區(qū)域性要素市場(chǎng)。主要是土地、能源、環(huán)境容量等要素差別化定價(jià)機(jī)制和交易機(jī)制，體現(xiàn)要素價(jià)值，補(bǔ)償節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。各地都要結(jié)合實(shí)際學(xué)習(xí)借鑒，加快推動(dòng)，用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，把落后產(chǎn)能、低效用地倒逼出局。

三要穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。破解二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，核心是解決農(nóng)村“三塊地”與農(nóng)民“三權(quán)”的問題。承包地對(duì)應(yīng)的是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地對(duì)應(yīng)的是農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地是主要的農(nóng)村集體資產(chǎn)，依法保障農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的相關(guān)權(quán)益，自然包括了集體建設(shè)用地?！叭龣?quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”改革，就是要依法保障農(nóng)民對(duì)這“三塊地”的權(quán)益，不僅要盤活農(nóng)民資產(chǎn)，增加財(cái)產(chǎn)性收入，更重要的是打破土地束縛，讓愿意進(jìn)城、有能力進(jìn)城的農(nóng)民能夠進(jìn)城，讓愿意留在農(nóng)村的農(nóng)民更好地發(fā)展。農(nóng)村“三權(quán)”是絕大多數(shù)農(nóng)民的身家性命，這項(xiàng)改革利益關(guān)系復(fù)雜、利益調(diào)整深刻，務(wù)必穩(wěn)妥推進(jìn)，先把確權(quán)登記搞好，把相關(guān)法律法規(guī)理清，把具體操作方案做細(xì)，尤其要發(fā)揚(yáng)基層民主，公開征求村民意見，取得絕大部分村民的支持，防止簡(jiǎn)單化或“一刀切”?？傊还茉趺锤?，絕不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，絕不能把耕地改少了，絕不能把糧食產(chǎn)量改下去，絕不能把農(nóng)民利益損害了，這些“底線”必須牢牢守住。

三、落實(shí)責(zé)任，多措并舉，切實(shí)抓好土地節(jié)約集約利用工作

（一）強(qiáng)化全局意識(shí)，落實(shí)共同責(zé)任

空間換地和低效用地再開發(fā)，是全省國(guó)土空間的重整，必須全省一盤棋，自覺服從統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)共同參與的工作格局。國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門要加強(qiáng)服務(wù)和指導(dǎo)，通過深化行政審批制度改革，提速增效，促進(jìn)再開發(fā)早實(shí)施、好項(xiàng)目早落地。各地要嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，科學(xué)安排新空間，做到寧缺毋濫。

（二）注重多措結(jié)合，放大政策效應(yīng)

各地要把這項(xiàng)工作與“五水共治”、“三改一拆”、美麗浙江建設(shè)等工作結(jié)合起來，強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)，把政策效應(yīng)疊加放大，以土地利用方式的創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（三）完善評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格督查考核

省里已將區(qū)域建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核，省國(guó)土資源廳要完善評(píng)價(jià)體系，定期做好評(píng)價(jià)工作。各地各部門要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促檢查，確保任務(wù)落實(shí)到位、實(shí)施到位、進(jìn)度到位。

（四）做好宣傳工作，形成社會(huì)共識(shí)

要以形成“畝產(chǎn)論英雄、集約促轉(zhuǎn)型”的社會(huì)共識(shí)為目標(biāo)，加大全方位、多媒體宣傳力度，及時(shí)宣傳報(bào)道改革舉措、工作成效，及時(shí)總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)典型，強(qiáng)化對(duì)兩個(gè)最嚴(yán)格土地管理制度的認(rèn)識(shí)，營(yíng)造良好的輿論氛圍。