林遠(yuǎn)

日前，多位專家在接受采訪時(shí)表示，2014年農(nóng)村土地制度改革將進(jìn)入深層次領(lǐng)域。農(nóng)地入市、土地承包制度、征地改革、宅基地管理等四方面將成為主線。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英認(rèn)為，由于現(xiàn)行土地管理制度不夠完善，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張，非市場配置、價(jià)格扭曲造成土地粗放利用，土地利益分配不公積累了社會問題。對此必須積極有為，以改革解決土地領(lǐng)域的深層次問題。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。接受記者采訪的專家均建議在2014年積極有序的推進(jìn)該項(xiàng)改革工作。

據(jù)介紹，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作由中央統(tǒng)一布置。目前相關(guān)部門正在討論制定《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，預(yù)計(jì)2014年上半年有望出臺。該意見有望對經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面作出具體規(guī)定。

按照“試點(diǎn)先行”原則，2013年，深圳（樓盤）、安徽、重慶（樓盤）、浙江等省市政府都已相繼出臺指導(dǎo)性文件，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)多方突圍，可謂“各摸各的石頭，各過各的河”。但是，此間發(fā)生的個(gè)別地區(qū)因“資本入村”帶來的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，農(nóng)民失地“出局”現(xiàn)象也愈發(fā)突出。

對此，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，農(nóng)地入市有三個(gè)限定詞，一是只有集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能入市，并不是集體所有的建設(shè)用地；二是要符合規(guī)劃，即使取得土地使用權(quán)，建設(shè)也要符合規(guī)劃；三是用途管制必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以出讓、租賃、入股。另外，集體的經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先也要確權(quán)、確地，不能無證轉(zhuǎn)讓。

2013年12月底，韓長賦在全國農(nóng)業(yè)工作會議上明確表示，農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善是下一步我國農(nóng)業(yè)工作的重點(diǎn)。據(jù)介紹，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證在2014年要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，爭取在2015年全面推開，力爭五年基本完成。

對此，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻表示，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利最基本的保護(hù)，只有在完善土地承包政策的前提下，土地流轉(zhuǎn)工作才能穩(wěn)步推進(jìn)。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田表示，此前在安徽省開展的土地信托試點(diǎn)就是很好的例子。該試點(diǎn)能夠順利開展的基礎(chǔ)就是土地承包權(quán)仍在農(nóng)民手中，擁有承包權(quán)的農(nóng)民隨時(shí)可以把土地收回來。從這個(gè)角度來看，各種經(jīng)營形式的變化并不會動(dòng)搖基本的農(nóng)村土地制度。

另外，專家們一致認(rèn)為，征地制度的改革和加強(qiáng)宅基地管理也是土地制度改革的重要方面。

十八屆三中全會《決定》提出，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這既明確提出了改革完善農(nóng)村宅基地制度的任務(wù)，又明確提出了改革完善農(nóng)村宅基地制度的內(nèi)容和要求。

按現(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，這一標(biāo)準(zhǔn)并未得到有效執(zhí)行，農(nóng)村宅基地存在不少問題。例如，超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象十分突出，造成了宅基地對耕地資源的大量擠占；閑置宅基地現(xiàn)象大量存在，造成土地資源極大浪費(fèi)；宅基地使用權(quán)權(quán)能單一，限制了宅基地對于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)屬性和功能。

專家提出，改革完善農(nóng)村宅基地制度，基本方向和途徑將是：第一，加強(qiáng)宅基地管理，嚴(yán)格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策，真正杜絕“一戶多宅”、“一宅超限”等多占宅基地現(xiàn)象。第二，加強(qiáng)宅基地復(fù)墾，嚴(yán)格杜絕宅基地閑置，把閑置宅基地全部復(fù)墾為耕地。第三，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，向農(nóng)戶頒發(fā)具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書，建立完善的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記體系。第四，擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能，通過選擇若干地區(qū)試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能。

征地制度改革方面，據(jù)記者采訪的業(yè)內(nèi)人士稱，我國現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。據(jù)國土資源部有關(guān)專家表示，2014年將在全面總結(jié)各地征地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善現(xiàn)行征地制度，縮小征地范圍，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，著力于建立完善多元保障機(jī)制。

專家們表示，希望土地制度改革在2014年中央一號文件中能有具體的部署。劉守英表示，當(dāng)前土地問題十分復(fù)雜，牽涉利益相關(guān)方太多，而目前的土地管理制度改革理論準(zhǔn)備不夠充分，需要考慮現(xiàn)實(shí)政策與法律的平衡。所以只能由中央統(tǒng)一部署，進(jìn)行周密的政策設(shè)計(jì)。