崔久衡

當(dāng)前，如何加強(qiáng)對(duì)“一把手”的有效監(jiān)督仍然是反腐倡廉理論和實(shí)踐中的一個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)，也是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題和薄弱環(huán)節(jié)。黨中央對(duì)此高度重視，許多地區(qū)和單位進(jìn)行了探索實(shí)踐，但效果差強(qiáng)人意，問題仍然突出，“一把手”違紀(jì)違法現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。據(jù)公開資料顯示，在改革開放35年的“打虎”史上，共有超過150名省部級(jí)及其以上的“老虎”因違紀(jì)違法受到查處，其中，違紀(jì)違法的“一把手”占同級(jí)違紀(jì)違法干部的比例一般都在1/3以上。在廳局級(jí)以上干部中一把手的比例更高。這說明，對(duì)一把手權(quán)力的制約和監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

問題的主要表現(xiàn)及原因

從紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)查處的腐敗案件和信訪舉報(bào)分析，“一把手”違紀(jì)違法問題主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是違規(guī)選人用人，包括突擊提拔調(diào)整干部、帶病提拔重用干部、超職數(shù)配備干部等，借機(jī)收受財(cái)物、索賄受賄、買官賣官。二是違規(guī)用權(quán)，利用手中掌握的投資權(quán)、審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等以權(quán)謀私，收受賄賂。三是違規(guī)決策，在“三重一大”問題上獨(dú)斷專行，個(gè)人說了算，致使權(quán)力失控，決策失誤，行為失范。四是違規(guī)干預(yù)和插手工程建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組改制等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為親屬和特定關(guān)系人謀取利益。五是違規(guī)收送現(xiàn)金、紅包、有價(jià)證券、支付憑證等。

以近年落馬的中央企業(yè)“一把手”為例。1999—2007年，陳同海利用其擔(dān)任中石化總經(jīng)理的職務(wù)便利，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓土地、承攬工程等方面為他人牟利，收受他人錢財(cái)共計(jì)折合1.9億元，創(chuàng)下了央企“一把手”貪腐的一個(gè)紀(jì)錄。時(shí)任中央企業(yè)中唯一中央委員的康日新在2004—2009年期間，利用擔(dān)任中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理的職務(wù)便利，為他人在職務(wù)升遷、業(yè)務(wù)承攬、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、就業(yè)安排等事項(xiàng)上謀取利益，收受他人財(cái)物共計(jì)折合人民幣660多萬元。1994—2009年，張春江在擔(dān)任中國(guó)網(wǎng)通總經(jīng)理、中國(guó)移動(dòng)黨組書記期間，利用職務(wù)影響為他人在承攬業(yè)務(wù)、追要欠款等事項(xiàng)上謀取利益。2004年張春江為某廣告公司成為中國(guó)網(wǎng)通的品牌宣傳代理商提供幫助，該公司在其后三年內(nèi)從網(wǎng)通獲取了超過2億元的廣告費(fèi)。

“一把手”違紀(jì)違法現(xiàn)象個(gè)案雖各有不同，但其背后還是反映了一些普遍性的問題，比如，黨性修養(yǎng)不強(qiáng)，手中握有巨大的權(quán)力，體制機(jī)制不健全，權(quán)力運(yùn)行不透明，監(jiān)督不到位，教育管理不嚴(yán)格等。正是由于這些原因，導(dǎo)致了“一把手”們“前腐后繼”。陳同海案發(fā)后，中石化領(lǐng)導(dǎo)班子成員反映，陳同海獨(dú)斷專行，企業(yè)成了他個(gè)人的獨(dú)立王國(guó)，數(shù)千萬、上億元的項(xiàng)目，陳同海經(jīng)常一支筆批示決定，重大工程招投標(biāo)形同虛設(shè)，黨組成員談工作要排隊(duì)求見，這還有什么民主和監(jiān)督？國(guó)家審計(jì)署2013年6月向全國(guó)人大常委會(huì)提交的2012年度審計(jì)報(bào)告中指出，對(duì)53戶中央企業(yè)的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有1 784項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)決策不合規(guī)，形成損失及潛在損失45.57億元，其原因除了一些企業(yè)盲目投資、會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確外，就是相關(guān)制度和機(jī)制不健全，特別是法人治理結(jié)構(gòu)不健全——53戶中有21戶未按照公司法注冊(cè)，仍實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，45戶內(nèi)部層級(jí)超過4級(jí)，最多達(dá)11級(jí)，子公司違規(guī)決策時(shí)有發(fā)生，就連中石油這樣的“巨無霸”遲至2011年11月才按照國(guó)資委的要求建立了董事會(huì)。既然“一把手”擁有這么大的權(quán)力空間，再加上暗箱操作、體制機(jī)制和監(jiān)督等問題，貪腐現(xiàn)象發(fā)生的概率就增大了。鄧小平早在1980年就深刻指出：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！?013年9月初，國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委書記張毅到大慶、長(zhǎng)慶油田考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步深化對(duì)反腐倡廉建設(shè)的重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)，既要態(tài)度堅(jiān)決、旗幟鮮明地反腐敗，又要從體制、機(jī)制上下功夫，從源頭上防腐。

有效監(jiān)督“一把手”難在哪

“一家看主，千軍看帥”?！耙话咽帧蔽挥跈?quán)力運(yùn)行中樞，在領(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中處于核心地位，起著關(guān)鍵作用，其職位的特殊性、權(quán)力的集中性、責(zé)任的重大性，歷來受人矚目。這說明，監(jiān)督“一把手”必然有難度。從現(xiàn)實(shí)情況看，主要難在以下四個(gè)方面：

監(jiān)督主體缺位。目前，我國(guó)的監(jiān)督主體主要有7個(gè)：黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。這些監(jiān)督主體各有側(cè)重、各具特色，但又各自為戰(zhàn)，形不成合力，影響了監(jiān)督效果。“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”，這個(gè)流傳甚廣的順口溜，生動(dòng)形象地道出了對(duì)“一把手”監(jiān)督缺位、監(jiān)督乏力的現(xiàn)實(shí)困局。一位因貪污受賄被判入獄的前縣委書記在悔過書中坦言：在縣里，沒有人能夠監(jiān)督我這個(gè)書記，從名義上講對(duì)我有八種監(jiān)督，但是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督不了，就是上級(jí)監(jiān)督也存在不到位的情況，實(shí)際上到了我這兒，就只有一種監(jiān)督，就是自我監(jiān)督，而自我監(jiān)督往往是靠不住的。這個(gè)前縣委書記的痛徹表白從反面證明了現(xiàn)實(shí)中監(jiān)督的鈍化、虛化、弱化，有如“牛欄關(guān)貓”“紙籠關(guān)虎”。

權(quán)利過分集中。30多年前，鄧小平同志一針見血地指出，權(quán)力過分集中，是官僚主義等問題的總病根。而在今天，權(quán)力過于集中是“一把手”違紀(jì)違法現(xiàn)象的主要根源。有人用幾個(gè)“一”來形容“一把手”的權(quán)力特征：選人用人“一句話”，財(cái)務(wù)審批“一支筆”，決策拍板“一言堂”，大小事情“一把抓”，這就是所謂的“一把手”體制。這一描述雖不盡貼切，但的確道出了“一把手”權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)狀——既決策又執(zhí)行，權(quán)力“過載”，自由裁量權(quán)過大，權(quán)力的天平嚴(yán)重失衡，監(jiān)督者與被監(jiān)督者“實(shí)力”相差懸殊。時(shí)間一長(zhǎng)，少數(shù)“一把手”習(xí)慣凌駕于組織之上、凌駕于領(lǐng)導(dǎo)班子集體之上，獨(dú)斷專行，把手中的公權(quán)力化為個(gè)人私利工具，把一個(gè)地方、單位當(dāng)成了自己的專屬領(lǐng)地，最終演變成了“一霸手”，一般的監(jiān)督制約措施對(duì)他難以奏效。以中央企業(yè)為例，在董事會(huì)試點(diǎn)前，由于出資人虛位，重要決策都是黨組會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)作出，班子成員既是決策者又是執(zhí)行者，甚至是自我監(jiān)督者，角色沖突很多，所以，內(nèi)部人控制現(xiàn)象容易形成且比較普遍。同時(shí)，班子里面分正職、副職，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，表面上是民主決策、集體決策，說到底還是“一把手”個(gè)人意見占主導(dǎo)。另一方面，我們?cè)诤芏嗍虑樯蠌?qiáng)調(diào)“一把手”負(fù)總責(zé)，使“一把手”實(shí)際上權(quán)力過大，分量太重，正是由于集大權(quán)于一身，事事都要“一把手”拍板，權(quán)力沒有限制，沒有合理的配置，因此，也就無法進(jìn)行監(jiān)督，一旦不能正確對(duì)待手中的權(quán)力，搞以權(quán)謀私，跌入腐敗泥潭也就不足為奇。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，政治學(xué)中的這條鐵律，成為“一把手”腐敗現(xiàn)象的深刻總結(jié)。

監(jiān)督制度不完善。改革開放以后，我們黨在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的監(jiān)督上做了大量工作，先后頒布了黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨紀(jì)處分條例、廉政準(zhǔn)則等黨內(nèi)法規(guī)，逐步建立起了較為完備的監(jiān)督制度體系。但是，明確指向?qū)Α耙话咽帧北O(jiān)督的立法明顯滯后，目前，中央和中央紀(jì)委都沒有出臺(tái)針對(duì)“一把手”監(jiān)督的制度規(guī)定，相關(guān)規(guī)定散落于多個(gè)文件中。目前，涉及“一把手”的監(jiān)督制度大致有兩類：一類是具有一定針對(duì)性，或者是把“一把手”作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象的制度，比如，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制度、民主集中制制度、“三重一大”集體決策制度、巡視制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度等；另一類是把“一把手”作為一般監(jiān)督對(duì)象涵蓋在內(nèi)的制度，比如，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、誡勉談話制度、民主生活會(huì)制度、組織部門的干部監(jiān)督制度等。總體來說，現(xiàn)有的制度體系中覆蓋了“一把手”的監(jiān)督制度雖然不少，但制度過于原則、過于籠統(tǒng)，制度的針對(duì)性、科學(xué)性、配套性、可操作性、有效性還不夠強(qiáng)，按照管得住、管得好的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，還有較大差距。

制度執(zhí)行不力。制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行力是決定制度實(shí)效的核心因素，執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到反腐倡廉制度建設(shè)水平和質(zhì)量的高低。當(dāng)前，制度建設(shè)中存在的最大問題是執(zhí)行力不足，甚至有的沒有執(zhí)行力。而制度之所以執(zhí)行力不足，是因?yàn)橹贫葲]有被尊重，受到了漠視。法律面前人人平等，制度面前沒有特權(quán)，制度約束沒有例外的意識(shí)還未成為一種自覺。制度執(zhí)行不力主要表現(xiàn)在：秉承實(shí)用主義原則，于己有利的，有限執(zhí)行制度；借口制度不完備，選擇性執(zhí)行制度；弄虛作假，口頭執(zhí)行制度；極端主義時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，繞著制度走，或是對(duì)抗執(zhí)行制度，等等。

總之，鑒于歷史和現(xiàn)實(shí)、主觀和客觀的復(fù)雜原因以及對(duì)“一把手”有效監(jiān)督的政治和社會(huì)氛圍還沒有真正形成，這些都導(dǎo)致了對(duì)“一把手”的監(jiān)督成為了反腐敗斗爭(zhēng)中的難點(diǎn)。

加強(qiáng)對(duì)“一把手”的有效監(jiān)督

對(duì)“一把手”的有效監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程，并非一個(gè)法令、一個(gè)制度、一個(gè)政策就能立竿見影。黨的十八大報(bào)告指出：“嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督?！秉h的十八大通過的新《黨章》第一次把監(jiān)督“一把手”寫入黨章，明確寫到：“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。”習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，反腐倡廉建設(shè)必須從領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓起，“要加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督”“保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督?！边@些透徹深刻精辟論述的重要啟示是：第一，必須堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針。第二，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。第三，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。

遵循以上啟示，綜合歸納一些地區(qū)和單位近年來的探索實(shí)踐，在以下幾點(diǎn)用實(shí)功、出實(shí)招，因而可見實(shí)效。

加強(qiáng)上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督，這是最重要、最有效的監(jiān)督。一是實(shí)行“一把手”在上級(jí)紀(jì)委全會(huì)上述職述廉；二是“一把手”要嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度；三是上級(jí)組織要定期與下級(jí)“一把手”談話；四是對(duì)下級(jí)“一把手”進(jìn)行廉潔考核測(cè)評(píng)，要引進(jìn)第三方評(píng)估，擴(kuò)大群眾參與度。

讓巡視制度發(fā)揮更大作用。黨的十八大以后，中央在改進(jìn)巡視方式方法上提出了許多新舉措，包括到領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任過一把手的地方“下沉一級(jí)”了解情況，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)情況等，發(fā)現(xiàn)了存在的突出問題、特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題的線索，其中有價(jià)值的線索比過去增加了5倍。對(duì)此，社會(huì)反響強(qiáng)烈，潛在的違紀(jì)違法人員受到很大震懾。這些舉措有力證明，巡視制度能較好地實(shí)現(xiàn)自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，在對(duì)中高級(jí)干部特別是“一把手”的監(jiān)督中可以發(fā)揮獨(dú)特作用。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，即進(jìn)一步強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督，重點(diǎn)是貫徹落實(shí)民主集中制。一是推行“一把手”不直接分管制度，規(guī)定“一把手”不直接管理干部人事、財(cái)務(wù)、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、物資采購(gòu)、行政審批等具體工作，這些權(quán)力必須分解給副職，建立“副職分管、正職監(jiān)督、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制約機(jī)制。比如，湖南省試行了“三個(gè)不直接分管”制度，吉林省普遍實(shí)行了“一把手不直接管”制度，《云南省權(quán)力公開透明運(yùn)行規(guī)定》規(guī)定黨政“一把手”不直接管人財(cái)物，青海省西寧市制定了《“三重一大”集體決策和主要負(fù)責(zé)人“四個(gè)不直接分管”制度》，浙江金華市推行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“五不直接分管”等。二是推行“一把手”末位表態(tài)制度。領(lǐng)導(dǎo)班子在討論決定“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，“一把手”不能事先定調(diào)，必須在聽取班子其他成員和參會(huì)人員的意見后再歸納表態(tài)；對(duì)意見分歧較大的，應(yīng)暫緩決策。為便于事后監(jiān)督檢查，會(huì)議上要詳細(xì)記錄班子成員特別是“一把手”的表態(tài)意見，并將記錄永久保存。三是推行“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度。就是凡屬重大事項(xiàng)、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用的“三重一大”事項(xiàng)，必須依照程序、按照規(guī)定由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。凡涉及民生的重大決策都要依法舉行聽證會(huì)，對(duì)于未充分聽取意見和未經(jīng)論證的，或受公眾和社會(huì)輿論廣泛質(zhì)疑的，要尊重民意，暫緩決定。四是實(shí)施廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控制度。針對(duì)“一把手”的崗位實(shí)際、權(quán)力特點(diǎn)，廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控一要將“一把手”與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效隔離，比如推行不直接分管制度。二要在程序上有限制性規(guī)定，比如，在研究“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，“一把手”要末位表態(tài)。再比如，有人提出在收集、確定領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議議題環(huán)節(jié)，應(yīng)建立班子成員議題建議答復(fù)制度，即對(duì)班子成員提出的建議議定事項(xiàng)，“一把手”應(yīng)在會(huì)前一定期限內(nèi)予以答復(fù)；對(duì)于被否決的議題建議，“一把手”應(yīng)在會(huì)議上作專門說明。三要對(duì)容易發(fā)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)，在環(huán)節(jié)和步驟上進(jìn)行細(xì)化分解，比如，在干部選拔任用上，從選拔、任用、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)出臺(tái)具體可行的規(guī)定。四要嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究，體現(xiàn)責(zé)任終身、追究從嚴(yán)的要求。

切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度。一是推動(dòng)紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化。做到“兩個(gè)為主”，即查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；二是強(qiáng)化派駐監(jiān)督；三是實(shí)施責(zé)任追究制度。最終達(dá)到增強(qiáng)監(jiān)督系統(tǒng)獨(dú)立性和實(shí)效性的目的。

強(qiáng)化下級(jí)監(jiān)督。一是推行黨務(wù)公開等制度，讓權(quán)力運(yùn)行走出“暗室”進(jìn)入“玻璃房”，不斷提高權(quán)力運(yùn)行過程的公開與透明度，使腐敗一覽無余，這是反腐敗的“特效藥”。二是重視信訪舉報(bào)、輿論和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

進(jìn)一步整合監(jiān)督資源。有的省在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立了由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭，組織人事、宣傳、巡視、檢察、審計(jì)、財(cái)政、司法等19個(gè)單位組成的監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議，明確分工、落實(shí)責(zé)任，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，定期召開會(huì)議，互通情況，研究問題，落實(shí)對(duì)策，全方位加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督。有的中央企業(yè)構(gòu)建了紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、監(jiān)事會(huì)“三位一體”大監(jiān)督格局，監(jiān)督資源由紀(jì)委書記統(tǒng)一分管，監(jiān)督信息不橫向傳遞等。通過整合，建立“一把手”監(jiān)督資源信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)最佳監(jiān)督效果。

（責(zé)任編輯：郝幸田）