衢州市國(guó)土資源局征地辦公室 徐建剛

如何實(shí)現(xiàn)要我從拆到我要拆的轉(zhuǎn)變
——衢州市區(qū)城中村房屋拆遷政策解析

衢州市國(guó)土資源局征地辦公室 徐建剛

城中村是城鎮(zhèn)化過(guò)程中特定歷史階段的產(chǎn)物，是由農(nóng)村向城市化小區(qū)轉(zhuǎn)型中的過(guò)渡型小區(qū)，普遍存在建設(shè)無(wú)序、基礎(chǔ)設(shè)施不全、人居環(huán)境差、土地利用效率低下等問(wèn)題。當(dāng)前，全省上下“三改一拆”專項(xiàng)行動(dòng)正在如火如荼的開展，為保證城中村改造工作順利推進(jìn)，衢州市結(jié)合城中村的特點(diǎn)，制定了《市區(qū)城中村整體搬遷改造暫行辦法》，取得了良好的社會(huì)反響。

一、城中村的特殊性

城中村位于城市大區(qū)域內(nèi)，因其獨(dú)特的地域?qū)傩?，與其它農(nóng)村存在顯著差異，城中村改造房屋拆遷與其它房屋征收項(xiàng)目也存在較大區(qū)別。

（一）城中村規(guī)劃控制更嚴(yán)格

受城市規(guī)劃、用地空間限制，符合建房條件的村民建房需求被長(zhǎng)期壓制，如衢州市區(qū)個(gè)別村甚至十多年未新批宅基地建房，致使城中村與一般農(nóng)村相比，住房困難戶多，違章建筑多。

（二）城中村資源占有量更有限

通過(guò)逐年土地征收，城中村大多農(nóng)用地較少或已完全失地，為城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。農(nóng)民對(duì)手中僅剩的集體土地房屋這最后一點(diǎn)資源，存在“惜售”心理。

（三）城中村地理位置更優(yōu)越

城中村一般距城市建成區(qū)較近，有的甚至在城市之中，周邊多為已開發(fā)利用的國(guó)有土地，房屋價(jià)值和收益較高，出租房屋甚至成為部分農(nóng)民維持生計(jì)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置的心理預(yù)期遠(yuǎn)高于普通集體房屋。

（四）拆遷改造實(shí)施的決策更民主

普通集體土地房屋征收是為具體項(xiàng)目用地而實(shí)施，是政府在符合公共利益需要條件下作出的強(qiáng)制性行政行為，被征收單位和個(gè)人必須被動(dòng)的無(wú)條件服從。城中村改造土地房屋征收的出發(fā)點(diǎn)是為了改善村民居住環(huán)境，其前提是絕大多數(shù)村民自愿并主動(dòng)申請(qǐng)，而不是政府的強(qiáng)制行為，從而要求政府提供更優(yōu)惠的政策吸引農(nóng)民積極參與。

二、衢州市區(qū)城中村改造政策的特色

在廣泛的調(diào)查研究基礎(chǔ)上，衢州市從城中村特點(diǎn)出發(fā)，從改造過(guò)程中暴露出的矛盾和問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)圈定改造范圍，加大補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)力度，注重弱勢(shì)群體保障，最大限度地保證了政策的優(yōu)越性和可操作性。

（一）劃定改造范圍

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，農(nóng)用地基本被征收或規(guī)劃近期內(nèi)被征收的城中村（人均農(nóng)用地少于0.2畝）列入改造范圍。符合改造條件的城中村經(jīng)黨員、村民代表會(huì)議通過(guò)改造決議后，提出改造申請(qǐng)，制定改造計(jì)劃和方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)后，適用城中村改造政策。

（二）明確職責(zé)流程

明確了市、區(qū)、鄉(xiāng)、村及各相關(guān)部門的工作職責(zé)，確定區(qū)政府為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)改造工作的具體實(shí)施，實(shí)施程序?yàn)椋盒姓逄岢錾暾?qǐng)→區(qū)政府制定總體實(shí)施方案和分年度計(jì)劃→區(qū)政府編制項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃和具體項(xiàng)目實(shí)施方案→市政府審查批準(zhǔn)→區(qū)政府指定單位組織實(shí)施。

（三）動(dòng)態(tài)管理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)建筑市場(chǎng)價(jià)格水平，按重置價(jià)結(jié)合成新對(duì)被征收房屋予以補(bǔ)償，重置價(jià)按市政府公布的一般民用建筑基本造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定。同時(shí)，根據(jù)“據(jù)實(shí)補(bǔ)償”的原則，對(duì)重置價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，隨著一般民用建筑基本造價(jià)變動(dòng)進(jìn)行不定期調(diào)整，有效解決了建筑成本上漲、政策調(diào)整滯后導(dǎo)致的拆后難以還建問(wèn)題。

（四）嚴(yán)格監(jiān)管違章行為

根據(jù)職責(zé)分工，分別由建設(shè)行政主管部門、土地行政主管部門核定被征收人的房屋建筑面積和土地使用權(quán)面積。確認(rèn)為違法、違章建筑的，根據(jù)“先拆違后拆遷”要求，加大監(jiān)管處罰力度，由被征收人在規(guī)定的期限內(nèi)自行拆除，一律不予補(bǔ)償安置，切實(shí)降低城中村改造成本。

（五）利益引導(dǎo)安置方式選擇

加大產(chǎn)權(quán)調(diào)換的政策傾斜力度，通過(guò)比較效應(yīng)，鼓勵(lì)農(nóng)戶選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換，限制遷建安置。對(duì)選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置的，在“拆一還一補(bǔ)差價(jià)”基礎(chǔ)上，采取對(duì)低層房屋（不足三層）增加一定比例面積補(bǔ)助，對(duì)住房困難戶進(jìn)行兜底保障，安置房選址按照“就地、就近、就便”原則安排在較好地段，安置房土地以出讓方式取得，安置房可以上市交易并給予一定的稅費(fèi)減免等鼓勵(lì)措施，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換對(duì)被征收農(nóng)戶的吸引力。對(duì)選擇遷建方式安置的，采取遷建安置小區(qū)安排在城市建成區(qū)以外較偏遠(yuǎn)的地方，對(duì)遷建地塊面積超過(guò)原住房占地面積部分收取土地成本費(fèi)用，土地以行政劃撥方式供應(yīng)，遷建房屋不得上市交易等限制措施，讓農(nóng)戶放棄遷建安置。

（六）合理設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)辦法

一是面向被征收戶，全面提高臨時(shí)安置費(fèi)、搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失、簽約騰空獎(jiǎng)等獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。按“早簽約多拿獎(jiǎng)”指導(dǎo)思想設(shè)計(jì)簽約騰空獎(jiǎng)，根據(jù)簽約、騰空進(jìn)度分提前簽約、按期簽約、按期騰空和整村騰空四期兌現(xiàn)。二是面向各責(zé)任主體，明確改造地塊供地后，土地收益全額補(bǔ)助給各區(qū)政府，專項(xiàng)用于本轄區(qū)的城中村改造工作，對(duì)改造資金不能自求平衡，根據(jù)項(xiàng)目收支情況，市政府對(duì)缺口給予一定比例的補(bǔ)助。

（七）注重弱勢(shì)群體保障

一是住房困難戶安置面積兜底，對(duì)人均不足50平方米的農(nóng)戶，按50平方米安置。二是低層房屋增加面積補(bǔ)助，被征收房屋只有一層的，按建筑面積1∶1.5比例進(jìn)行安置；二層的，按建筑面積1∶1.2的比例進(jìn)行安置；三層及三層以上的，按建筑面積1∶1比例進(jìn)行安置。

三、取得的主要成效

城中村改造政策的實(shí)施，讓農(nóng)民確實(shí)感受到了城中村改造給自身帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，迅速形成了人人參與，爭(zhēng)唱主角的氛圍，征收工作實(shí)現(xiàn)了從“要我拆”到“我要拆”的明顯轉(zhuǎn)變。如集聚區(qū)僅用40天就完成了上草鋪村187戶房屋的拆遷改造，協(xié)議簽訂率100%，按時(shí)騰空交付率100%。

（一）提高了補(bǔ)償水平，維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益

通過(guò)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加大獎(jiǎng)勵(lì)力度以及房屋附屬物參照國(guó)有土地房屋補(bǔ)償，城中村房屋與國(guó)有土地上房屋基本達(dá)到了“同房同價(jià)”，實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展對(duì)失地農(nóng)民反哺的目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)安置面積兜底保障，低層房屋增加面積補(bǔ)助，違章建筑不予補(bǔ)償?shù)却胧?，有效遏制了擅自加層、亂搭亂建等違章建房行為，彌補(bǔ)了因規(guī)劃控制等原因形成的住房困難戶的損失，最大限度地保證了“居者有其屋”。

（二）統(tǒng)一了市區(qū)政策，保證了面上平衡

改造政策規(guī)定，各責(zé)任主體可以在政策框架內(nèi)制定具體操作辦法，但是對(duì)合法面積認(rèn)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、分戶辦法、人口核定、安置房?jī)r(jià)格等必須嚴(yán)格按照文件執(zhí)行，不得隨意突破，做到市政府一個(gè)口子出去，徹底改變了多主體征收造成政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一、互相攀比的現(xiàn)狀，市區(qū)統(tǒng)一征遷工作得以有序推進(jìn)。

（三）節(jié)約了土地資源，盤活了改造資金

通過(guò)鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換、嚴(yán)格遷建安置的政策引導(dǎo)，促使大多數(shù)農(nóng)戶選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置，實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用。同時(shí)，通過(guò)對(duì)安置后多余地塊重新規(guī)劃并公開出讓，出讓收入專項(xiàng)用于城中村改造，緩解了改造資金壓力。

（四）完善了工作機(jī)制，兼顧了各方利益

改造政策構(gòu)建了市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)政府具體實(shí)施、各部門協(xié)同配合的工作模式，明確了各級(jí)各部門的相關(guān)職責(zé)，保證了改造工作的順利推進(jìn)。同時(shí)，通過(guò)改造，市政府改善了城市面貌；區(qū)政府實(shí)現(xiàn)了資金平衡甚至略有盈余；村集體和農(nóng)戶提高了財(cái)產(chǎn)性收入，充分調(diào)動(dòng)了工作積極性。

四、幾點(diǎn)體會(huì)

城中村改造是一項(xiàng)涉及面廣，關(guān)注度高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合效應(yīng)顯著的大事，為把好事做好，實(shí)事做實(shí)，筆者認(rèn)為在政策制定和實(shí)施過(guò)程中應(yīng)注意以下四點(diǎn)。

拆遷現(xiàn)場(chǎng)

（一）改造政策要符合群眾利益

城中村改造工作情況復(fù)雜，關(guān)乎群眾切身利益。如何保證城中村改造工作順利實(shí)施，最關(guān)鍵的就是政策措施是否符合群眾利益。為此，必須把“以人為本”貫穿到政策制定過(guò)程中，建立健全利益導(dǎo)向機(jī)制，在不違反原則的前提下，政策盡可能地向城中村群眾傾斜，尤其要注重對(duì)弱勢(shì)群體的保障。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要平穩(wěn)過(guò)渡

為避免優(yōu)惠幅度提高過(guò)大引起已拆遷項(xiàng)目問(wèn)題反彈或優(yōu)惠力度不足沒(méi)有吸引力，保證政策的剛性和可操作性，要做好三個(gè)結(jié)合，一是與現(xiàn)行集體土地房屋拆遷政策（城中村范圍外）做好結(jié)合，保持政策的相對(duì)延續(xù)性。二是與國(guó)有土地上房屋征收政策做好結(jié)合，保持同區(qū)域政策間的相對(duì)平衡性。三是與城中村改造工作中暴露出的矛盾和問(wèn)題做好結(jié)合，盡可能保證政策有針對(duì)性。

（三）安置房建設(shè)要及早實(shí)施

實(shí)施城中村改造，征地拆遷是重點(diǎn)，安置是關(guān)鍵。因此，必須首先考慮改造范圍內(nèi)群眾的安置，按照先安置后改造的思路開展工作，及早謀劃實(shí)施城中村改造拆遷安置房的規(guī)劃和建設(shè)，確保被征收房屋的群眾能夠及時(shí)遷得出、安得住，讓群眾吃下“定心丸”。

（四）操作過(guò)程要陽(yáng)光公開

一是嚴(yán)格控制適用范圍，履行城中村審批程序，不得隨意擴(kuò)大、更改適用范圍，避免改造項(xiàng)目全面開花，改造政策失去先進(jìn)性。二是要嚴(yán)格執(zhí)行政策標(biāo)準(zhǔn)，做到一把尺子量到底，維護(hù)政策的嚴(yán)肅性。三是嚴(yán)格履行改造程序，堅(jiān)持先批準(zhǔn)后實(shí)施，實(shí)施過(guò)程中主動(dòng)公開政策程序，公開被拆房屋情況，公開補(bǔ)償安置結(jié)果，保證全程透明，接受群眾監(jiān)督，消除群眾“怕吃虧”“患不均”的顧慮。