張繼濤，周曉東

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062）

新農村文化建設是新農村建設、城鄉(xiāng)一體化建設以及精神文明建設等眾多領域的重要組成部分。在系統(tǒng)推進新農村文化建設的進程中，政府始終占據(jù)主角地位。自20世紀末以來，中央政府就農村文化建設頒布了一系列政策性文件，一些地方政府也出臺了地方性配套政策。在大政方針已定的形勢下，進一步厘清地方政府在新農村文化建設中的角色并對其進行合理定位，是確保其功能正常發(fā)揮、確保新農村文化常建常新的前提條件之一。

一、新農村文化建設的多元主體及其功能

新農村文化建設作為新農村建設的重要組成部分，離不開政府、市場和社會的全程參與。地方政府是新農村文化建設的組織者和引導者，發(fā)揮著主導作用；市場是新農村文化建設的平臺和驅動力，農民是新農村文化建設的實踐主體。此外，隨著近年來非政府組織在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中正在發(fā)揮越來越重要的作用，當前新農村文化建設中存在各類問題的解決也需要非政府組織參與其中，發(fā)揮其積極作用。

（一）地方政府在新農村文化建設中起主導作用

新農村文化建設的本質和目的是以農民為根本出發(fā)點和立足點，不斷滿足農民日益增長的精神文化需求，因此尊重農民自身的意愿，發(fā)揮其積極性和主動權理應是新農村文化建設的基本原則。但是我們需要認識到，城鄉(xiāng)二元結構造成的農民弱勢地位，使不少農民在生產生活上還有不少困難，根本沒有精力也沒有能力去進行新農村文化建設。同時新農村文化建設也涉及到一些體制方面的改革和創(chuàng)新，這些任務單靠農民力量難以完成。因此“在新農村文化建設中，雖然農民是新農村文化的建設者、創(chuàng)造者和享受者，但搞好新農村建設僅依靠農民遠遠不夠，還必須發(fā)揮各級黨委、政府作為領導者、組織者和指揮者的主導作用”[1]。

（二）市場是新農村文化建設的驅動力

新農村文化建設的發(fā)展，必須有一個促進其發(fā)展的平臺。而市場正是農村文化交流和交換的場所，也是文化碰撞的平臺。文化交流是文化發(fā)展的重要途徑，不進入市場就不足以體現(xiàn)農村文化的特有價值。同時市場還是新農村文化建設的內在驅動力。在市場經(jīng)濟條件下，建立農村文化市場，發(fā)展農村文化產業(yè)，在市場這只“看不見的手”的調節(jié)下，實現(xiàn)農村文化行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，激發(fā)文化產業(yè)的競爭意識和創(chuàng)新活力，有利于促進農村文化建設和農村經(jīng)濟建設的協(xié)調發(fā)展。

但是，我國目前農村文化市場雖有一定發(fā)展，但仍然嚴重滯后于農村經(jīng)濟市場。在農村經(jīng)濟日漸市場化的形勢下，農村文化還沒完全從計劃經(jīng)濟體制中走出來。因此，發(fā)展農村文化市場也應成為新農村文化建設的一個重要突破口。

（三）非營利組織是新農村文化建設的新興力量

在計劃經(jīng)濟時代，社會結構呈“馬鞍型”，即家庭和政府力量強大，而社會中間組織發(fā)育遲緩；在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下，農民無可避免地陷入“原子化”狀態(tài)。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府職能逐漸轉變，非政府組織數(shù)量不斷增加，“2012年全國共有民辦非企業(yè)單位22.5萬個，比上年增長10.1%。其中：教育類117015個，文化類10590個，體育類8490個”[2]。他們的活動擴展到經(jīng)濟、教育、體育、文化、環(huán)保、社會服務等多個領域，在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中正發(fā)揮著越來越重要的作用。而當今新農村文化建設中存在的各類問題諸如新農村文化建設經(jīng)費不足、人才匱乏以及政府文化管理機制缺失的解決，也需要非政府組織參與其中，發(fā)揮其積極作用。其中我國著名的“希望工程”就是非政府組織參與農村文化建設的典型案例。

二、地方政府在新農村文化建設中發(fā)揮主導作用的必要性

在新農村文化建設中，政府、市場和社會各自發(fā)揮著不可或缺但卻各不相同的作用。地方政府作為新農村文化建設的倡導者、組織者和領導者，必須在新農村文化建設中做好引導、統(tǒng)領和服務工作，發(fā)揮主導作用，這是由我國的國家性質和基本國情所決定的。

（一）構建社會主義核心價值體系的需要

我國農村文化建設的現(xiàn)狀不容樂觀。“因為文化建設的滯后，導致人的精神空虛，使許多農村已消失的封建迷信活動有所抬頭，社會不良風氣向農村轉移，傳統(tǒng)文化中優(yōu)秀文化成分被拋棄或丟失，低俗文化沉渣泛起，文化垃圾乘虛向農村蔓延”[3]。因此，地方政府必須在新農村文化建設中發(fā)揮主導作用。地方政府應該樹立正確的政績觀，在進行新農村經(jīng)濟建設的同時，積極開展農村精神文明建設。培養(yǎng)和諧文明的鄉(xiāng)風民俗，倡導農民樹立民主科學法治的生活觀念，提升農民的科學文化素養(yǎng)，使農民形成積極健康的思想觀念、堅定的社會主義信仰，最終提高精神生活的品質。要用以愛國主義為核心的民族精神和以創(chuàng)新精神為核心的時代精神激勵“引領”農民，抵制腐朽文化的入侵，讓主流文化在農村生根。

（二）促進文化事業(yè)快速發(fā)展的需要

針對我國文化建設的現(xiàn)狀，尤其是針對農村基層和中西部地區(qū)文化建設發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》對政府在新農村文化建設中的作用做了明確界定：“以農村基層和中西部地區(qū)為重點，繼續(xù)實施文化惠民工程，基本建成公共文化服務體系，在政府引導下發(fā)揮市場機制積極作用，培育骨干文化企業(yè)和戰(zhàn)略投資者，鼓勵和引導非公有制經(jīng)濟進入，發(fā)揮新型文化業(yè)態(tài)，增強多元化文化供給能力，滿足多樣化社會需求，繁榮社會主義文化市場，推動文化產業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產業(yè)?！盵4]

（三）提供公共文化產品與服務的需要

政府是新農村文化建設的倡導者、組織者和領導者，新農村文化建設的很多方面都是政府公共服務和公共財政支持的內容。

（表1） 2011年全國群眾文化機構基本情況[5]127單位：千元

由表1可見，在2011年全國縣文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的經(jīng)費收入情況中，財政補貼收入和上級補貼收入分別占總收入的95.3%和93.1%，由于文化館、文化站等一些基層文化事業(yè)單位所提供的文化產品和文化服務具有公益性質，因此其資金來源仍以政府財政撥款為主。隨著我國財政實力逐年增強，中央及地方財政對農村文化公共文化事業(yè)的投入也逐年增長。

（四）改變農村“空心化”的需要

“三農”問題的核心是農民問題，然而，隨著市場化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村日益呈現(xiàn)“空心化”局面。大量青壯年農民和農村精英流入城市，常年居住在農村的人口只剩下龐大的“386199部隊”，即農村留守婦女、留守兒童和留守老人，至2011年，農村“三留”人群的規(guī)模已超過1.5億人。

新農村文化建設成敗的關鍵在于農村文化人才隊伍的建設。在當前人才普遍流失且現(xiàn)有人才隊伍老化加劇的嚴峻形勢下，地方政府必須強力介入新農村文化建設并發(fā)揮主導作用，通過制定優(yōu)惠政策吸引農村精英回流，通過制定地方文化發(fā)展規(guī)劃引領農村文化的發(fā)展方向，通過與市場和社會的合作培育農村文化人才，通過文化下鄉(xiāng)繁榮日益凋敝的農村文化。總之，農村“空心化”趨勢的扭轉，不僅有賴于農村經(jīng)濟的發(fā)展，而且有賴于農村公共文化事業(yè)的繁榮。

三、新農村文化建設中地方政府角色的缺位及錯位

盡管地方政府在新農村文化建設中發(fā)揮主導作用，但是，在實踐中，地方政府對于自身在新農村文化建設中起主導作用的角色定位的理解存在一定偏差，在錯誤觀念的影響下，政府活動經(jīng)常錯位和失位，沒有在新農村文化建設中發(fā)揮應有的作用，反而出現(xiàn)政府失靈。

（一）地方政府農村文化建設意識不強

地方政府在新農村建設中，由于受到傳統(tǒng)行政理念和“唯GDP論”的影響，對新農村文化建設容易產生兩種認識誤區(qū)。一是物質主義誤區(qū)。一些地方政府將經(jīng)濟發(fā)展和文化建設對立起來，片面追求經(jīng)濟硬實力，漠視文化軟實力；二是工具主義誤區(qū)。一些地方政府官員認為，“文化是個大籮筐，什么都可以往里裝”，將文化視為生活點綴品，以至于各種名目的“文化節(jié)”泛濫成災，在文化虛假繁榮的背后是普遍的精神空虛和價值觀扭曲。

此外，還有幾種錯誤認識嚴重影響著農村的文化建設，如“附屬論”、“靠后論”、“代價論”等等[6]5。這些錯誤認識沒有深刻認識到文化和經(jīng)濟的辯證關系，導致農村文化建設要么嚴重滯后，要么偏離主旨，影響了經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。

（二）地方政府對農村文化建設投入不足

資金問題是新農村文化建設的關鍵和難點。由于農村集體經(jīng)濟實力薄弱，農村社區(qū)非營利組織發(fā)展遲滯，在未來很長一段時間內，新農村文化建設都離不開政府財力的支持。其中特別是文化設施和文化活動場所等硬件設施的建設必須依靠國家財政支持才能有效地解決。但是國家財政和地方財政對農村文化建設的投入?yún)s嚴重不足。根據(jù)文化部計劃財務司的統(tǒng)計顯示：國家財政對城市文化建設的投入一直居高不下，但是對農村文化建設的投入?yún)s始終不足?！?005年財政對農村文化共投入35.7億元，占全國財政對文化總投入比重為26.7%，而財政對城市文化投入占總財政投入的比重卻高達73.3%，超過對農村文化投入比重46.6個百分點。若扣除對縣級文化單位的投入，2005年全國直接為7.45億農民提供文化服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，其經(jīng)費只有9.4億元，全國每個農民一年只能享受國家財政1.27元的文化投入，經(jīng)費的嚴重不足，使農村文化建設困難重重，農村文化生活貧乏”[7]。

（三）地方政府忽視農村文化人才隊伍建設

由于農村文化建設一直沒有受到地方政府的重視，文化建設隊伍也存在著諸多問題，素質不高并且青黃不接。具體表現(xiàn)為以下幾點：首先，農村文化干部素質不高。其次，農村文化隊伍流失嚴重。一方面，由于農村地區(qū)文化部門待遇不高，導致一些有能力的文化骨干紛紛跳槽轉投其他行業(yè)。另一方面，在農村地區(qū)文化干部專干不專職情況也比較普遍。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，文化專干常年工作與文化建設沒有太大關系，被抽調處理地方其他行政事務，很少從事自身的文化本職工作；再次，農村文化隊伍老齡化嚴重，青黃不接?，F(xiàn)在農村地區(qū)文化干部存在老齡化，缺乏新鮮血液的注入。但是由于待遇問題難以得到滿意的解決，“文化專業(yè)人才招不進、留不住，音樂、舞蹈、美術、文博等專業(yè)人員奇缺，嚴重影響了文化活動的開展和質量水平的提高”[8]。

（四）基層文化管理條塊分割

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制，不利于其公共文化服務職能的發(fā)揮。大多數(shù)文化站都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接領導，上級文化主管部門對文化站只存在業(yè)務上的指導關系，不擁有文化站的人事權、財權和考核監(jiān)督權，實際上難以管理和指導。很多文化站干部經(jīng)常參加與文化建設無關的其他行政事務，導致其本職工作被邊緣化。

其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的民辦非企業(yè)的性質降低了其在新農村文化建設中的權威性。以湖北省農村公共文化服務“以錢養(yǎng)事”機制為例，2006年以來，湖北省開始對農村文化站納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，實行“以錢養(yǎng)事”新機制，即工作轉變機制（實行財權事權分離的“以錢養(yǎng)事）、單位轉變性質（由事業(yè)單位轉變?yōu)椤胺瞧髽I(yè)單位”）以及工作人員轉變身份（由文化干部轉為“社會人”）。盡管該機制創(chuàng)新在短期內取得了一定的成效，但也受到了許多挑戰(zhàn)，尤其是對基層文化人才隊伍建設造成了很大沖擊。

四、對地方政府角色定位與功能發(fā)揮的建議

（一）當好設計師：理順體制，豐富內容與形式

1.理順農村文化管理體制。

國務院在《關于進一步加強文化建設的指導意見》中強調：“加強基層文化建設的主要責任在縣（市）區(qū)人民政府?！爆F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理文化站的體制導致權責不明、管理混亂，不適應新農村文化建設的需要。縣（市）區(qū)文體局是政府的文化行政主管部門，文化站則是基層全民事業(yè)單位。因此，地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的運行機制和隸屬關系需要進行必要的調整?！皩F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管為縣文化局主管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管，實行定編、定崗、定員，縣文化局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的人員、陣地、經(jīng)費進行統(tǒng)一管理”[9]，進而構建條塊結合的統(tǒng)一協(xié)調的文化管理模式。

2.豐富農村文化活動的內容與形式。

新農村文化建設的內涵博大精深，農村文化的形態(tài)多姿多彩，農民的文化需求多種多樣。由于農村文化在本質上屬于地方性文化，因此，地方政府應當因地制宜地開展文化活動。在農村文化建設方面，歷史可資借鑒。20世紀二三十年代由著名社會學家宴陽初先生等人發(fā)起的平民教育運動以“除文盲、作新民”為口號，以祛除農民及農村的“愚、窮、弱、私”為目標，以知識下鄉(xiāng)為手段，開展了內容豐富多彩、形式靈活多樣的文化、教育活動，并取得了實效。鑒往知來，地方政府應設定明確的目標和手段，為農民提供受歡迎的、多樣化的公共文化產品和服務。

（二）當好后勤部長：增加財政投入，強化陣地建設

資金不足是束縛新農村文化建設的重要問題。資金不足直接導致農村文化人才匱乏、文化設施落后以及文化產業(yè)發(fā)展滯后等問題，解決新農村文化建設經(jīng)費問題需要在地方政府的主導下社會各界一道努力。首先地方各級政府需要在財政預算中設立新農村文化建設專項資金，并加強資金的監(jiān)管，做到?？顚Ｓ?，確保農村重點文化建設的資金需求；其次地方政府也應倡議行政村從集體收入中擠出一部分資金用于文化建設；此外，地方政府還應在更大范圍擴展融資渠道，在堅持政府主導的同時，充分調動社會資金參與新農村文化建設的積極性，實現(xiàn)新農村文化建設的投入資金的多元化。

農村文化陣地建設落后是在新農村文化建設資金投入不足的基礎上衍生出來的問題。在加大對農村文化建設經(jīng)費支持的前提下，地方政府要完善文化設施，加強農村文化陣地建設。文化館、文化站、文化活動室等是開展農村文化活動的主要載體，要推進新農村文化建設，離不開這些文化陣地。大力建設農村的文化設施與陣地，“應堅持以政府為主導，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托，以行政村為重點，建設和完善農村相關文化陣地”[10]。對于“一鄉(xiāng)一站，一村一室”的既定目標，要盡快創(chuàng)造條件實現(xiàn)。并且要注重文化設施的規(guī)劃設計，使其具備圖書閱讀、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科技推廣、科普培訓等多種功能，滿足不同需要。農村文化陣地設施不僅要建設好，而且要管理好、使用好，要配備專職人員做好管理工作，也要建立健全崗位責任制和目標管理責任制，加強對各種設備器材的維護、保養(yǎng)和使用。

（三）當好總教練：建設文化隊伍，培育新型農民

1.加強農村文化人才隊伍建設。

要開展好新農村文化建設，必須要造就一批有熱情、懂文化、有專長的農村文化骨干隊伍，依靠這批骨干，活躍農村文化生活，繁榮農村文化事業(yè)。但是我國農村文化隊伍建設薄弱，由于地方政府對文化建設重視不夠，加之待遇微薄、培訓機制不完善等原因，造成文化隊伍素質普遍偏低、知識陳舊、人才流失嚴重、年齡結構老化等問題。因此一定要采取措施穩(wěn)定發(fā)展專職的農村文化建設隊伍。一方面要通過教育培訓提高他們的專業(yè)素養(yǎng)和文化水平，一方面要提高他們的工資待遇，并且還要切實關心農村文化干部工作生活中的實際困難，解除他們的后顧之憂，使他們全身心投入新農村文化建設。

2.培育新型農民。

農民是農村的主人，也是新農村文化建設的實踐主體。要開展好新農村文化建設，就必須培育造就新型農民，提升農民整體素質。首先要落實鞏固普及九年義務教育的基礎上，通過成人教育和職業(yè)教育等方式提高農民的科學文化素質和實踐生產技能；其次要開展群眾性的精神文明創(chuàng)建活動，引導農民樹立健康的生活態(tài)度和價值取向；再次，要加強文化設施建設，增設鄉(xiāng)村圖書館、文化室以及其他娛樂健身設施，為豐富農民業(yè)余生活和拓寬自身眼界創(chuàng)造有利條件；最后，要堅持“三下鄉(xiāng)”活動，并力求取得惠民便民育民的實際成效。

（四）當好督導員：建立切實可行的激勵機制

考察韓國新村運動的成功經(jīng)驗，筆者發(fā)現(xiàn)韓國政府采取的激勵機制——經(jīng)濟支援的差別化原則——起到了很好的效果。在新村運動中，韓國政府的經(jīng)濟援助是有差別的。以行政村為單位，在第一年韓國政府給予他們等額的經(jīng)濟援助，由村民自由支配使用。等到第二年，韓國政府對各村對經(jīng)濟援助的利用情況進行核查。對經(jīng)濟援助利用的好的村會給予更多的經(jīng)濟援助以作為獎勵，對于那些利用情況不好的村，將減少經(jīng)濟援助或不再提供援助。“對于凸顯卓越能力的村落，政府往往不吝惜特殊的支援。支援差別化原則的施行，引導出各村間的競爭關系。對于在新村運動中積極活動的村，政府的支援賦予了它們競爭的和自發(fā)參與的動機”[11]。這種良性的激勵機制激發(fā)了各村開展建設的積極性，使他們相互競爭，共同進步，促進了新村運動的開展。

基于我國的具體情況，我們不一定要照搬韓國政府的做法，但是建立一些切實可行的激勵機制對于促進新農村文化建設的發(fā)展還是很有必要的。“一是用提高物質待遇等手段調動農民群眾參與文化建設的積極性；二是設立鄉(xiāng)村文化建設各類成果獎勵制度。對文化先進縣、鄉(xiāng)‘文明村鎮(zhèn)’、‘文明戶’、‘明星示范村’等進行精神鼓勵的同時，給予物質獎勵；三是重獎文化建設先進個人，以肯定他們的成績，激勵他們更進一步的搞好新農村建設工作”[12]。在建立了切實可行的激勵機制之后，政府只要能夠當好督導員，對各新農村文化建設的單位和個人進行公正的考核評價獎勵，就能夠充分發(fā)揮激勵機制的作用，提高廣大人民群眾投身新農村文化建設的積極性，促進新農村文化建設的順利開展。

[1]朱正剛.新農村文化建設中政府的主導作用和農民的“話語權”[J].理論月刊，2008，（7）.

[2]民政部.2012年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報[OL].http：//cws.mca.gov.cn.2013－06－19.

[3]張燮.農村文化在社會主義新農村文化建設中的支撐作用[J].知識經(jīng)濟，2010，（12）.

[4]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議[OL].http：//news.qq.com/a/20101027/001797.htm.[5]中華人民共和國文化部.中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2012）[M].北京：國家圖書館出版社，2012.

[6]陳立旭，潘捷軍.鄉(xiāng)風文明：新農村文化建設——基于浙江實踐的研究[M].北京：科學出版社，2009.

[7]中華人民共和國文化部文化統(tǒng)計[OL].http：//www.ccnt.gov.cn.[2006－06－05].

[8]江慶鶯.扎實推進新農村文化建設的對策思考[J].大眾文藝，2010，（11）.

[9]胡振亞，胡波波.新農村文化建設的困境及對策[J].當代經(jīng)濟，2009，（6）.

[10]陳光軍.新農村文化建設要正確處理四個關系[J].湖北宣傳，2006，（6）.

[11]李雪強.服務行政理念與地方政府在新農村文化建設中的角色分析[J].求實，2008，（11）.

[12]金榮枰.韓國的新村運動及其政府角度[J].徐海港，譯.學海，2007，（4）.