●何仁洋 吉建立

美國(guó)油氣管道安全管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

●何仁洋 吉建立

美國(guó)擁有全世界最多的油氣管道，根據(jù)美國(guó)中央情報(bào)局《世界各國(guó)紀(jì)實(shí)年鑒》的統(tǒng)計(jì)，2013年全球在用油氣管道共3559186公里，美國(guó)達(dá)2225032公里，占世界總長(zhǎng)度的62.5%，可繞地球赤道55圈。

由于內(nèi)部和外部因素作用，管道在運(yùn)行過(guò)程中時(shí)常會(huì)發(fā)生泄漏事故。美國(guó)歷史上也發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的管道事故，比如2000年8月19日，美國(guó)新墨西哥州一條天然氣管道泄漏爆炸，導(dǎo)致12人死亡。根據(jù)美國(guó)管道辦公室（OPS）公布數(shù)據(jù)，從1993年到2012年的20年間，美國(guó)共發(fā)生管道泄漏事故10443起，導(dǎo)致死亡377人、受傷1489人，經(jīng)濟(jì)損失59.76億美元，油品泄漏總量達(dá)230萬(wàn)桶。2003年至2012年比上個(gè)10年的管道事故數(shù)量增長(zhǎng)了55%，但是事故導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失卻呈明顯下降趨勢(shì)，這主要得益于管道管理和技術(shù)水平的提高。

在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)方面，美國(guó)對(duì)油氣管道建設(shè)和運(yùn)行的全過(guò)程都有系統(tǒng)的安全法規(guī)進(jìn)行管理和監(jiān)督。這些法律主要包括《管道安全法》、《2002年管道安全改進(jìn)法令》、《2006年管道檢測(cè)、保護(hù)、執(zhí)法安全法令》；《聯(lián)邦規(guī)章典》中的194至198章，其內(nèi)容涉及管線設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)行、維護(hù)、人員資格、公眾教育、應(yīng)急反應(yīng)、泄漏反應(yīng)等內(nèi)容。在標(biāo)準(zhǔn)方面，美國(guó)建立了一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

在管理體制方面，美國(guó)聯(lián)邦政府有7個(gè)部門負(fù)責(zé)油氣管道安全監(jiān)管事務(wù)，彼此分工明確，形成了較健全的監(jiān)管體系。交通部（DOT）是美國(guó)聯(lián)邦政府管理油氣管道安全的主要機(jī)構(gòu)，其下所設(shè)油氣管道安全辦公室（簡(jiǎn)稱OPS）負(fù)責(zé)油氣管道安全監(jiān)管。OPS對(duì)運(yùn)營(yíng)商按每公里管道收取費(fèi)用。能源部下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（簡(jiǎn)稱FERC）是獨(dú)立于政府主管油氣工業(yè)部門之外的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管州際天然氣管道項(xiàng)目。國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)（NTSB）主要負(fù)責(zé)事故調(diào)查，提出預(yù)防同類事故的建議。國(guó)土安全部下設(shè)重要基礎(chǔ)設(shè)施保障辦公室和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心，主要負(fù)責(zé)預(yù)防恐怖破壞等惡意破壞行為。美國(guó)內(nèi)務(wù)部礦物管理部負(fù)責(zé)管理海底的油氣管道安全。環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)管理油氣泄漏的環(huán)境污染介質(zhì)處理。司法部負(fù)責(zé)對(duì)違反管道安全法的刑事和民事責(zé)任案件進(jìn)行起訴。大部分州政府也設(shè)立了能源管理部門和油氣管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

1999年，美國(guó)柏林翰姆鎮(zhèn)一條汽油管道發(fā)生破裂并燃燒，事故直接導(dǎo)致2人死亡，8人受傷。此次事故之后，美國(guó)制定了《2002年管道安全改進(jìn)法令》，該法案是對(duì)《管道安全法》的補(bǔ)充和完整，主要包括以下幾個(gè)舉措：一是首次明確要求管道業(yè)主對(duì)天然氣輸送管線進(jìn)行完整性管理；識(shí)別高危險(xiǎn)后果區(qū)，并對(duì)該區(qū)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，執(zhí)行基本完整性評(píng)價(jià)。二是制定了詳細(xì)的檢驗(yàn)計(jì)劃，要求所有輸送天然氣和有害液體的管道應(yīng)在10年內(nèi)全部通過(guò)必要的檢測(cè)，以防止事故發(fā)生；問(wèn)題較多的管道應(yīng)優(yōu)先在5年內(nèi)完成檢測(cè)，在此以后所有管道都必須定期進(jìn)行檢測(cè)；大型城市及其周邊管線應(yīng)重點(diǎn)檢驗(yàn)。三是授權(quán)OPS對(duì)有潛在安全問(wèn)題管道進(jìn)行查處的權(quán)利；加大事故的處罰力度，最高處罰額度從10萬(wàn)美元提高到100萬(wàn)美元。四是組建跨部門的委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)管道應(yīng)急過(guò)程中的各方關(guān)系；構(gòu)建全國(guó)管線地理信息系統(tǒng)，結(jié)合全國(guó)統(tǒng)一電話報(bào)警系統(tǒng)，進(jìn)一步提高管道事故應(yīng)急反應(yīng)能力。五是該法案為管道安全研究提供了1億美元的資金。

在后來(lái)的《2006年管道檢測(cè)、保護(hù)、執(zhí)法安全法令》中，聯(lián)邦對(duì)各州的研究資助由原來(lái)的最高額度50%提高到80%，同時(shí)首次授權(quán)OPS處理防止挖掘損壞管道的問(wèn)題，將防止第三方破壞管道程序提升到聯(lián)邦一級(jí)水平。

□啟示

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的管道安全管理有著重要的啟示。一是建立統(tǒng)一的監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，OPS在管道安全中發(fā)揮了重要的監(jiān)察和協(xié)調(diào)作用。雖然我國(guó)已基本建立了油氣管道的監(jiān)管機(jī)制，但是還不夠完善，存在政府部門監(jiān)管職能交叉、央企與地方政府利益沖突、企業(yè)責(zé)任主體不落實(shí)、應(yīng)急響應(yīng)水平低、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問(wèn)題。二是完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。美國(guó)完善的管道安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，為管道安全工作提供了強(qiáng)有力的法律和技術(shù)支持。而我國(guó)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，不能滿足管道完整性管理的需要，因此，應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)管道安全的標(biāo)準(zhǔn)制定工作。三是制定系統(tǒng)的檢驗(yàn)和修復(fù)計(jì)劃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)服役超過(guò)30年的管道大約有11萬(wàn)公里，現(xiàn)役的油氣管道有約60%服役時(shí)間超過(guò)20年，處于管道事故多發(fā)期。因此，應(yīng)針對(duì)這些長(zhǎng)周期服役的管道制定全面的檢驗(yàn)計(jì)劃，通過(guò)檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)分析和修復(fù)等完整性管理手段來(lái)確保管道安全運(yùn)行。四是加大管道安全投入。在美國(guó)，從聯(lián)邦到企業(yè)都有專項(xiàng)預(yù)算用于管道安全。而我國(guó)對(duì)管道監(jiān)管、檢驗(yàn)的費(fèi)用來(lái)源無(wú)明確規(guī)定，多數(shù)企業(yè)尚未將管道檢驗(yàn)費(fèi)納入生產(chǎn)成本，資金不足、缺口大，嚴(yán)重制約我國(guó)管道安全工作的開(kāi)展。五是開(kāi)展油氣管道安全基礎(chǔ)研究。美國(guó)政府和企業(yè)投入大量資金用于管道安全方面的研究。而我國(guó)在管道安全技術(shù)方面起步晚、基礎(chǔ)薄弱，創(chuàng)新能力不足，關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備主要依靠國(guó)外。因此，應(yīng)加強(qiáng)管道安全技術(shù)研究，建立管道基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)國(guó)產(chǎn)化。

（作者單位：中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院）