蓋琳

3500起案件，335人入獄，總共服刑900年，平均每年追繳1億歐元贓款……這是歐盟反欺詐辦公室1999年至2012年法辦公職人員腐敗的一組數(shù)據(jù)。今年2月3日，歐委會出臺的報告更是讓人觸目驚心，歐盟每年因腐敗造成的約1200億歐元損失相當(dāng)于歐盟一年的財政預(yù)算。在貪欲的誘惑下，歐盟同樣滋生出與腐敗有關(guān)的現(xiàn)象，如議員和官員冒領(lǐng)工資、權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等。為抵制腐敗，歐盟這些年可以說打出了很重的組合拳。筆者2000年到比利時留學(xué)，2005年到歐洲議會正式擔(dān)任議員助理工作，10多年來親身經(jīng)歷數(shù)次歐洲議會應(yīng)對反腐的體制改革，無論是公職人員根據(jù)要求申報財產(chǎn)，還是所有歐洲議員同工同酬、議員助理強制公務(wù)員化等，很多措施都體現(xiàn)著歐盟嚴打腐敗的決心。行為準(zhǔn)則不足以杜絕腐敗筆者到歐洲的前一年，歐盟為反腐在制度上有過一次大動作。1999年，歐盟在歐洲理事會的框架下，與歐洲非歐盟國家成立反腐敗國家聯(lián)合會。2001年，該組織出臺相關(guān)《公職人員行為準(zhǔn)則》，其中包括申報個人利益等一系列廣泛的要求。近年來，歐盟將公職人員申報財產(chǎn)和收入以及配偶和子女的收入越來越多地納入反腐敗規(guī)定中。10多年來，歐盟施行所有公職人員（包括退休不久的公職人員）工資透明化。歐盟官方網(wǎng)站上公布所有工資等級。等級通過考核決定。每位公職人員按照各自的等級每月領(lǐng)取固定數(shù)目的工資。級別較高的官員每年還要申報財產(chǎn)，其中包括配偶和所受撫養(yǎng)子女擁有的資產(chǎn)。歐洲《公職人員行為準(zhǔn)則》的出臺，并沒有讓腐敗現(xiàn)象徹底杜絕。歐洲議會在2007年前后出現(xiàn)過極為突出的腐敗問題。2004年，立陶宛、波蘭、捷克、匈牙利等10國加入歐盟；2007年保加利亞和羅馬尼亞加入歐盟。隨著這兩次歐盟擴容，一些經(jīng)濟較為不發(fā)達的國家獲得歐洲議會的席位。然而按照當(dāng)時的規(guī)定，歐洲議員的工資待遇與各成員國國會議員水平一致。這就客觀造成歐洲議員同工不同酬的局面。在(2004-2009年）第六屆歐洲議會中，月薪最高的是來自意大利的議員，工資大概1.1萬歐元左右；而工資最少的，像來自斯洛伐克、立陶宛這樣國家的議員，每月工資僅有七八百歐元。因此，一些議員為爭取更高收入，有的騙取會議補貼，在會議簽到簿上簽上大名就揚長而去；有的騙取出差補貼，謊稱周末出差或坐飛機經(jīng)濟艙而按公務(wù)艙價格報銷。另一個客觀存在的問題是當(dāng)時歐洲議會沒有把議員助理強制公務(wù)員化，所以一些議員為騙取助手經(jīng)費，制造假身份證，雇不存在的人，有的申報自己的妻子、孩子甚至祖父做助手。為打擊這種腐敗現(xiàn)象，歐盟決定從2009年第七屆歐洲議會開始，所有議員同工同酬，月薪在9000歐元左右。所有議員助理公務(wù)員化，錄用要經(jīng)過嚴格審查，不允許議員雇親屬。這些制度出臺后，筆者發(fā)現(xiàn)身邊的一些熟面孔很快就見不到了。歐盟在2012年1月1日出臺的行為守則要求每位歐洲議員有義務(wù)向公眾提交其財務(wù)狀況的詳細聲明。聲明還要求細致到他們到哪里旅行、住宿、生活費用、報銷費用等。如果以公務(wù)身份與人就餐，還要記錄有哪些人，吃了什么，談?wù)摿四男┰掝}。聲明要告知參加了哪些活動。在代表歐洲議會官方身份收到禮物時，禮物也必須申報。細則聲明刊登在歐洲議會官方網(wǎng)站上。任何違反行為守則的議員都會受到處罰，處罰由議長在全會上宣布，并刊登在議會網(wǎng)站上。在筆者看來，此舉會影響受處罰議員的政治前途。在體制上，歐洲議員有監(jiān)督歐盟機構(gòu)和歐盟官員的權(quán)力，監(jiān)督歐盟開支也是一項重要的責(zé)任。歐洲委員會曾因歐盟資金管理不善，項目?？畋粸E用、欺詐、貪污等問題遭歐洲議會彈劾。1999年1月14日，歐洲議會在對歐洲委員會的不信任動議被否決后，即決定成立由5人組成的“獨立專家委員會”，15日下午提出的關(guān)于歐洲委員會舞弊、徇私和財務(wù)管理不當(dāng)?shù)膱蟾骈L達146頁，措辭嚴肅地列舉了委員會舞弊嚴重、任人唯親、管理混亂的現(xiàn)象。3月15日夜間，歐洲委員會20名委員經(jīng)過3個小時的討論后宣布集體辭職，這是自1958年1月《羅馬條約》生效以來，歐洲委員會首次集體辭職。反欺詐辦公室13年辦案3500起正是因為1999年3月的這次丑聞，歐盟當(dāng)年成立反欺詐辦公室，它是打擊欺詐的核心組成部分。雖然它是歐洲委員會的一部分，但是它有特殊獨立的屬性，目前由435位公職人員組成。來自意大利的喬瓦尼·凱斯勒是現(xiàn)任最高領(lǐng)導(dǎo)，擁有很深厚的法務(wù)背景，當(dāng)選過意大利國會議員，多年一直致力于反腐工作。反欺詐辦公室可進入所有歐盟成員國或歐洲機構(gòu)內(nèi)部進行欺詐調(diào)查，也可以在非歐盟國家的配合下進行外部調(diào)查，重點調(diào)查打擊欺詐、腐敗和其它非法活動。關(guān)于在歐盟的內(nèi)部調(diào)查，反欺詐辦公室能直接和突擊進入任何歐盟機構(gòu)、組織、辦事處等部門，有獲取任何信息的權(quán)力。在調(diào)查完畢后，反欺詐辦公室擬定一份報告，包括所應(yīng)采取的行動建議。反欺詐辦公室直接由歐洲議會內(nèi)部的一個專門委員會監(jiān)督。據(jù)官方數(shù)據(jù)，從1999年至2012年，反欺詐辦公室已執(zhí)行3500起案件調(diào)查，歐洲335名公職人員或政治家被送入獄，總共服刑900年，追繳贓款11億歐元，平均每年追繳1億歐元。反欺詐辦公室還追回9.45億歐元預(yù)算，成員國法院累計判刑511年，其中不包括70年緩刑。其中最轟動的當(dāng)屬調(diào)查歐洲議會前議員、奧地利前內(nèi)政部長恩斯特?施特拉塞爾，他最終入獄4年。2011年兩名《泰晤士報》記者喬裝成說客與恩斯特見面時，他涉嫌以幫助修改議會提案為條件，接受權(quán)錢交易。因為恩斯特受賄事件，歐洲議會重新規(guī)范了議員在接受游說過程中的行為準(zhǔn)則。腐敗現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生在政府公關(guān)和游說的過程中。在筆者看來，游說是歐盟政治體制下最重要的民主協(xié)商手段。在一個決策的過程中，所有被涉及的大小歐盟機構(gòu)的公職人員都會與代表各方利益的協(xié)會、非政府組織、企業(yè)、行業(yè)和專業(yè)組織、工會、智庫等組織接觸。為避免歐盟官員在與這些利益集團接觸時產(chǎn)生腐敗問題，在歐盟理事會的支持下，歐洲委員會與歐洲議會聯(lián)合建立了“歐洲透明注冊”系統(tǒng)。注冊的利益集團必須注明代表哪方利益、目的、目標(biāo)、資金來源，以及指定所代表的客戶或會員等信息，此外還要遵守“不能以不正當(dāng)手段獲取信息”等一系列行為守則。注冊的利益集團信息必須真實準(zhǔn)確，在網(wǎng)站上公開透明，向公眾開放。目前已有大約1.5萬家利益集團注冊了“歐洲透明注冊”系統(tǒng)。濫用職權(quán)，造成行政失當(dāng)也被看成是一種腐敗。馬斯特里赫特條約為歐盟創(chuàng)立了歐洲監(jiān)察員。歐洲監(jiān)察員由歐洲議會選舉產(chǎn)生，可以調(diào)查包括歐洲議會在內(nèi)的所有歐盟機構(gòu)和組織，并且制定關(guān)于行政失當(dāng)?shù)膱蟾?。任何在歐盟地區(qū)生活的自然人都可以通過信件、傳真或電子郵件等方式向歐洲監(jiān)察員投訴。投訴表格可在各成員國的歐洲監(jiān)察員辦公室領(lǐng)取，也可在官方網(wǎng)站上下載。在歐洲工作多年，筆者認為“濫用職權(quán)”最主要的是對“沖突利益”的定義。歐盟定義“利益沖突”是指公職人員的某種行為與私利掛鉤，如決策者的利益沖突；決策、公共財政分配、公共采購方面的利益沖突等。在歐洲，腐敗不僅僅是經(jīng)濟犯罪。來自英國的歐洲議員德瓦告訴筆者，行賄與受賄最大的危害并不只是資金的丟失，而是決策者在做決策時，不能為他所效力的機構(gòu)或國家負責(zé)，而最終腐蝕機構(gòu)，甚至瓦解國家。歐盟已將官員的行賄與受賄確定為刑事犯罪。此外歐盟及成員國的各級政府每年向民眾公開政府開支和運作經(jīng)費，施行公共監(jiān)督。措施頻出，為何腐敗仍在可以說歐盟在抵制腐敗問題上采取了一系列的手段。然而，歐盟的腐敗現(xiàn)象仍屢見不鮮。這是筆者一直思考的問題。歐委會今年2月3日剛出臺的報告指出，歐盟因腐敗造成的損失大概每年1200億歐元。這相當(dāng)于歐盟一年的財政預(yù)算，占整個歐盟國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。在28個成員國中，腐敗發(fā)生最為嚴重的國家為：克羅地亞、捷克、立陶宛、保加利亞、羅馬尼亞、希臘。但從積極的角度看，這份報告對各成員國腐敗情況進行了權(quán)威檢測，確立更高的廉政標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)不同的腐敗領(lǐng)域和成功案例提供了政策建議。由此可見，歐盟希望以此報告，加強各成員國在反腐進程中扮演的重要角色。歐盟反腐有措施，有決心，但似乎腐敗問題并不能單靠任何制度和手段一次性徹底根除。倘若這種存在是反復(fù)而且必然的現(xiàn)象，那么抵制腐敗就應(yīng)該是一個永久、反復(fù)而且不斷更新手段的任務(wù)。在筆者看來，公職人員只有先樹立良好的精神觀念，才能要求減少物質(zhì)方面的腐化。抵制腐敗過程中會遇到阻礙，應(yīng)剛?cè)徇m宜，合理推行。最重要的是，整治腐敗要動機純正，過程講究，前赴后繼，才能長期持久地把腐敗現(xiàn)象降低到最小化?！ㄗ髡邽闅W洲議會議員助理兼歐洲議會歐中友好小組秘書長，著有《我在歐洲議會》）