寧 夏

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京100193）

近年來(lái)，我國(guó)的扶貧工作取得了顯著成效，貧困從大面積發(fā)生向點(diǎn)狀分布和局部地區(qū)集中連片發(fā)生轉(zhuǎn)變。貧困人口向偏遠(yuǎn)、自然環(huán)境與生產(chǎn)生活條件較為惡劣地區(qū)集中，而這類地區(qū)同時(shí)也是許多少數(shù)民族人口世代居住的地區(qū)。因此，貧困向少數(shù)民族地區(qū)與少數(shù)民族人口集中的趨勢(shì)已經(jīng)成為近年中國(guó)貧困問(wèn)題的一個(gè)新特征，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)與少數(shù)民族人口的減貧與發(fā)展也成為今后中國(guó)扶貧工作的一個(gè)重點(diǎn)。

通過(guò)考察世界各國(guó)在少數(shù)民族減貧與發(fā)展領(lǐng)域的學(xué)說(shuō)、政策與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以尋求其中富有成效且適合國(guó)情的部分吸收為我所用，檢查其中的教訓(xùn)與不足以避免重走彎路，為中國(guó)的少數(shù)民族減貧與發(fā)展戰(zhàn)略提供參考。以下從西方民族理論與政策演變、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的少數(shù)民族政策、發(fā)展中國(guó)家的少數(shù)民族減貧與發(fā)展政策、發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在民族問(wèn)題上的分歧等4個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)目前已有的一些研究文獻(xiàn)加以梳理，形成一份較為系統(tǒng)的對(duì)各國(guó)少數(shù)民族減貧與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

一、西方民族政策的演變

作為西方文明的誕生地，歐洲自古以來(lái)就是一個(gè)多種民族共同生活、多種文化共同發(fā)展的地區(qū)，因此也就成為了許多有關(guān)少數(shù)民族與民族關(guān)系政策思想的發(fā)源地。殖民主義是當(dāng)今世界南北分化與種族問(wèn)題的歷史根源，其思想依然深刻影響著當(dāng)今國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域和許多國(guó)家的民族與發(fā)展政策；《威斯特伐利亞條約》及其“少數(shù)人權(quán)利”條款為近現(xiàn)代保證與保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利提供了思想基礎(chǔ)；第二次世界大戰(zhàn)后西方主導(dǎo)的國(guó)際法與國(guó)際公約體系則構(gòu)成了當(dāng)今各國(guó)少數(shù)民族政策的法律框架。

（一）殖民主義思想

伴隨著古地中海沿岸居民的遠(yuǎn)航與交往，商業(yè)口岸、貿(mào)易點(diǎn)與殖民地在歐洲與北非各處建立，殖民主義成為了歐洲較早產(chǎn)生的族際關(guān)系思想。殖民是建立在種族不平等觀念與軍事暴力基礎(chǔ)上，對(duì)其他民族加以控制以掇取其資源的方式。古希臘人至少在公元前1600年開(kāi)始就在地中海沿岸建立其殖民地，并建立起一種區(qū)別希臘人與異族“野蠻人”的種族意識(shí)，形成了一整套以古希臘民族為核心的殖民主義思想體系，殖民主義開(kāi)始成為西方政治學(xué)說(shuō)的重要組成部分。1世紀(jì)末到16世紀(jì)的航海大發(fā)現(xiàn)推動(dòng)了以歐洲為中心的全球貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)體系的擴(kuò)張，歐洲殖民理論得以系統(tǒng)化，以服務(wù)于這種體系的構(gòu)建。隨著歐洲工業(yè)革命的完成，宗主國(guó)資本主義的社會(huì)化大生產(chǎn)需要充足的原材料，廉價(jià)的勞動(dòng)力成本、制成品的傾銷市場(chǎng)以及過(guò)剩人口的轉(zhuǎn)移目的地。這一時(shí)期的歐洲殖民主義思想開(kāi)始為宗主國(guó)對(duì)殖民地的統(tǒng)治與掠奪提供正當(dāng)性辯護(hù)，例如古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)比較優(yōu)勢(shì)理論，并借助達(dá)爾文的進(jìn)化論思想為建立在種族優(yōu)劣論基礎(chǔ)上的殖民主義披上科學(xué)的外衣。隨著第二次世界大戰(zhàn)以后殖民地與半殖民地人民的獨(dú)立斗爭(zhēng)與非殖民化運(yùn)動(dòng)，世界殖民體系迅速瓦解，但殖民主義所殘留下來(lái)的白人至上的種族主義、南北矛盾和各種地區(qū)矛盾與沖突依然深刻影響著當(dāng)今世界的和平穩(wěn)定與發(fā)展［1］。

（二）“少數(shù)人權(quán)利”條款

1648年，《威斯特伐利亞條約》的訂立不僅標(biāo)志著近代國(guó)際法與國(guó)際關(guān)系的產(chǎn)生，其中關(guān)于“少數(shù)人權(quán)利”的條款規(guī)定也對(duì)此后的少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)有著特殊的意義。所謂“少數(shù)人”最早是指伴隨著歐洲宗教改革而出現(xiàn)的一國(guó)之內(nèi)信仰不同基督教教派的人數(shù)較少的人群，而保護(hù)少數(shù)人權(quán)利即指這些異于社會(huì)主流的人群所應(yīng)當(dāng)享有的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利與信仰自由等等應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)與平等對(duì)待。在這一思想以后的發(fā)展過(guò)程中“少數(shù)人”所指的范圍逐漸擴(kuò)大成為與少數(shù)民族基本同意的概念，因此國(guó)際法中對(duì)“少數(shù)人權(quán)利”的保護(hù)也就帶有了特別保護(hù)少數(shù)民族或較為弱小民族權(quán)利的含義［2］。

（三）戰(zhàn)后國(guó)際法對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)

第二次世界大戰(zhàn)中發(fā)生的種種對(duì)猶太人等少數(shù)民族的種族滅絕行為引發(fā)了戰(zhàn)后國(guó)際社會(huì)對(duì)于少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的關(guān)注。1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》是第一份試圖保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的國(guó)際法文件，這份公約賦予了少數(shù)民族在民族、宗教和語(yǔ)言方面的權(quán)利，并與《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》共同保障少數(shù)民族在政治地位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化發(fā)展等方面的自決權(quán)。此后，許多針對(duì)保護(hù)少數(shù)民族與土著居民權(quán)利的國(guó)際與地區(qū)國(guó)家間條約陸續(xù)出臺(tái)。例如，1992年聯(lián)合國(guó)《在民族或種族、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》和1994年歐洲委員會(huì)通過(guò)的《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》，都將包括少數(shù)民族與土著居民在內(nèi)的“少數(shù)人權(quán)利”作為保障人權(quán)的一個(gè)不可分割的部分［3］。

二、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家與前蘇聯(lián)的少數(shù)民族政策

（一）歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的多元文化政策

歐洲是一個(gè)古老的多民族共居地區(qū)，許多國(guó)家都存在著少數(shù)民族，需要各種適合本國(guó)國(guó)情的少數(shù)民族政策。而被譽(yù)為民族熔爐的美國(guó)、澳大利亞等移民國(guó)家，也同樣面臨著如何恰當(dāng)處理不同種族文化之間關(guān)系，以保證國(guó)家的整體凝聚力的課題。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在不斷地實(shí)踐探索中逐漸形成了以多元文化政策為代表的少數(shù)民族政策。在此以瑞典和澳大利亞各自的多元文化政策為例，說(shuō)明歐洲國(guó)家與移民國(guó)家少數(shù)民族政策的特點(diǎn)。

1975年，北歐國(guó)家瑞典宣布實(shí)行以平等、選擇自由與伙伴關(guān)系為基本原則的多元文化政策。瑞典多元文化政策包括消除歧視、確保民族平等，確保少數(shù)民族廣泛參與社會(huì)、享有社會(huì)服務(wù)與政治權(quán)利，促進(jìn)保護(hù)發(fā)展少數(shù)民族文化與語(yǔ)言，參與保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的國(guó)際公約等等具體政策措施［4］。對(duì)于北極圈內(nèi)古老民族薩米人馴鹿文化的保護(hù)就是瑞典多元文化政策的一個(gè)典型案例。薩米人是居住在北歐的一個(gè)游牧漁獵民族，以捕魚(yú)和飼養(yǎng)馴鹿為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，擁有自己的語(yǔ)言，信奉薩滿教。第二次世界大戰(zhàn)以后，薩米人的生產(chǎn)與生活方式逐步現(xiàn)代化，但依然保持著自身鮮明的民族文化特征。薩米人除了享有普通瑞典公民的權(quán)利之外，瑞典政府還專門制定了類似《馴鹿業(yè)法》之類的專門法律，針對(duì)對(duì)薩米人獨(dú)特的馴鹿經(jīng)濟(jì)，及其所依賴的生態(tài)環(huán)境，所形成的薩米語(yǔ)言與薩米文化教育進(jìn)行特別管理與保障［5］。

美國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家的人口主要由以歐洲裔白人為主體的世界各地移民構(gòu)成。與歐洲國(guó)家相比，這些移民國(guó)家國(guó)民的種族、文化差異性更大，其所實(shí)行的民族政策也就有了與歐洲國(guó)家不同的特點(diǎn)。以澳大利亞為例，作為一個(gè)以歐洲裔白人為主體，包括大量來(lái)自世界各地的移民后裔和當(dāng)?shù)赝林怂餐瑯?gòu)成的多元社會(huì)。澳大利亞是在借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在1973年正式提出實(shí)行多元文化政策，并在1989年將其上升為基本國(guó)策。澳大利亞的多元文化政策可以概括為四點(diǎn)：公民要將澳大利亞的利益與前途放在首位，遵守國(guó)家的基本法律與制度；每個(gè)人在表達(dá)自己獨(dú)有文化與信仰的同時(shí)必須尊重他人的價(jià)值觀與文化；在法律、就業(yè)、教育、醫(yī)療和福利等方面使每個(gè)人享有相同的機(jī)會(huì)；充分利用多元文化資源，盡量發(fā)揮每個(gè)人的長(zhǎng)處?，F(xiàn)在的澳大利亞多元文化政策更加重視少數(shù)民族、宗教社團(tuán)與中介組織功能的發(fā)揮和具體的社區(qū)項(xiàng)目工作，并積極將這種多元文化政策作為解決族群沖突的鑰匙推介給世界［6］。

（二）前蘇聯(lián)的少數(shù)民族政策

作為一個(gè)世界上擁有最多民族、少數(shù)民族人口占總?cè)丝诮话耄謱?shí)行社會(huì)主義制度的大國(guó)，前蘇聯(lián)在處理少數(shù)民族問(wèn)題上走過(guò)了一條曲折的道路，留下了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)與慘痛的教訓(xùn)。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨初期繼承和發(fā)展了馬克思主義的民族理論，主張各民族一律平等和民族自決，并積極消除俄羅斯歷史上形成的民族不平等的問(wèn)題。在社會(huì)主義建設(shè)中帶領(lǐng)和幫助處于不同發(fā)展水平的各個(gè)少數(shù)民族共同建設(shè)社會(huì)主義，使各民族的社會(huì)生產(chǎn)力、生活與文化發(fā)展水平都有可很大的提高。以俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的眾多小民族為例，這些民族在十月革命時(shí)期大多依然處在原始社會(huì)階段，而到20世紀(jì)中后期已經(jīng)基本適應(yīng)了社會(huì)主義的現(xiàn)代工業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)了本民族的現(xiàn)代化［7］。

但是在取得成績(jī)的同時(shí)，蘇聯(lián)在民族政策問(wèn)題上也存在嚴(yán)重的錯(cuò)誤，主要表現(xiàn)在簡(jiǎn)單將民族矛盾視為階級(jí)矛盾，否認(rèn)民族差別的客觀存在，宣揚(yáng)大俄羅斯的民族沙文主義。這些錯(cuò)誤使得蘇聯(lián)內(nèi)部民族矛盾長(zhǎng)期積累而得不到有效解決，成為最終導(dǎo)致蘇聯(lián)解體的重要原因之一。［8］同樣，“大俄羅斯”的民族沙文主義態(tài)度對(duì)國(guó)內(nèi)民族差異、少數(shù)民族權(quán)利重要性的忽視，使得蘇聯(lián)在開(kāi)發(fā)遠(yuǎn)東等少數(shù)民族地區(qū)時(shí)采取簡(jiǎn)單粗暴的方式，民族地區(qū)現(xiàn)代化的過(guò)程同時(shí)也導(dǎo)致這些少數(shù)民族自身文化的斷裂與語(yǔ)言的消亡。粗放的開(kāi)發(fā)方式造成民族地區(qū)的工業(yè)污染和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，大規(guī)模外來(lái)移民涌入擠占當(dāng)?shù)厝嗣竦纳婵臻g，一些少數(shù)民族逐漸失去了本民族的生計(jì)基礎(chǔ)與文化特質(zhì)，而存在被主體民族所同化的危險(xiǎn)，這些都對(duì)蘇聯(lián)的國(guó)家認(rèn)同與民族凝聚力帶來(lái)了負(fù)面影響。

三、發(fā)展中國(guó)家的少數(shù)民族扶貧與發(fā)展政策

由于歷史的或自然條件的原因，發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比相對(duì)落后，在發(fā)展能力上處于不利的地位。特別是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家中的少數(shù)民族，由于他們大部分居住在較為偏遠(yuǎn)、貧瘠的地區(qū)，或者處于主流社會(huì)的底層與邊緣，因而面臨著更為不利的處境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)與政治環(huán)境，然而對(duì)于處在快速現(xiàn)代化過(guò)程之中的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)變遷引起的沖擊和發(fā)展不平衡導(dǎo)致的巨大差距，極易在國(guó)內(nèi)不同民族之間引發(fā)不滿情緒與矛盾沖突，甚至威脅到國(guó)家的安全。因此，發(fā)展中國(guó)家往往會(huì)制定出專門的政策來(lái)幫助本國(guó)處于弱勢(shì)地位的少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。在此以印度、泰國(guó)、馬來(lái)西亞和越南為例，介紹發(fā)展中國(guó)家的少數(shù)民族扶貧與發(fā)展政策。

（一）印度針對(duì)少數(shù)民族與農(nóng)村、落后地區(qū)的發(fā)展政策

印度的少數(shù)民族政策主要針對(duì)所謂“表列部落”與低級(jí)種姓的人口，保障這些人群的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)。這些政策措施包括：通過(guò)在各級(jí)議會(huì)與政府職位中設(shè)立保留席位等方式保障少數(shù)民族參與政治的權(quán)利；通過(guò)在各級(jí)升學(xué)考試與學(xué)校教育中設(shè)立保留名額以及有針對(duì)性（特別是對(duì)婦女）的掃盲教育等方式保障少數(shù)民族的教育權(quán)利；通過(guò)在鄉(xiāng)村開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)和雇傭當(dāng)?shù)厝说纳鐓^(qū)建設(shè)項(xiàng)目，為少數(shù)民族、婦女、無(wú)地農(nóng)民與殘疾人等弱勢(shì)人群提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。保障少數(shù)民族合理開(kāi)發(fā)、利用本地區(qū)自然資源和保護(hù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，在少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)展直接面向農(nóng)戶的小額信貸與雇傭本地勞動(dòng)力的社區(qū)建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)展項(xiàng)目，對(duì)少數(shù)民族人口提供特殊的社會(huì)保障與社會(huì)救助［9］。以保護(hù)少數(shù)民族對(duì)自然資源的權(quán)利為例，印度政府規(guī)定自然資源的開(kāi)發(fā)要以當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族部落人民為主導(dǎo)，任何人不得以任何發(fā)展的名義強(qiáng)加要求或標(biāo)準(zhǔn)；所有開(kāi)發(fā)應(yīng)基于部落民自身的需求，尊重當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于資源的使用權(quán)；避免向少數(shù)民族地區(qū)移入過(guò)多非當(dāng)?shù)孛褡宓囊泼瘢悦猱?dāng)?shù)鼐用裨谫Y源開(kāi)發(fā)中的權(quán)益受到侵害；在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)資源的傳統(tǒng)使用權(quán)益和當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境［9］。為了促進(jìn)較為貧困的農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，印度在中央政府與地方政府中專門設(shè)立了農(nóng)村發(fā)展部來(lái)開(kāi)展針對(duì)性的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目工作，其每年獲得的預(yù)算經(jīng)費(fèi)在中央各部門中列第二位，基本方式是開(kāi)展社區(qū)建設(shè)、提供就業(yè)崗位以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織化［10］。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，印度政府陸續(xù)實(shí)施了鄉(xiāng)村綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（IRDP）、國(guó)家鄉(xiāng)村就業(yè)計(jì)劃（NREP）、農(nóng)村無(wú)地人口就業(yè)保障計(jì)劃（RLEGP），這些計(jì)劃項(xiàng)目的主要成果是使貧困農(nóng)戶掌握了能夠帶來(lái)收入的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共環(huán)境的改善，并且提供了大量的就業(yè)崗位，從而緩解了農(nóng)村落后地區(qū)人口的貧困狀況［11］。

然而，印度政府針對(duì)少數(shù)民族與落后地區(qū)的發(fā)展政策同樣存在不少問(wèn)題，向少數(shù)民族人口提供教育機(jī)會(huì)的保留政策在印度國(guó)內(nèi)始終面臨重重阻力，這些阻力包括社會(huì)中根深蒂固的傳統(tǒng)種姓觀念，也有對(duì)政策可能在國(guó)民中造成的族群不平等的批評(píng)。受到民粹主義推動(dòng)，印度的少數(shù)民族發(fā)展政策也越來(lái)越帶有政治化色彩，成為印度政客換取支持的工具。

（二）泰國(guó)在北部民族地區(qū)扶貧發(fā)展上的努力

泰國(guó)約有二十余個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族地區(qū)約占到泰國(guó)國(guó)土65%的面積，主要位于泰國(guó)的北部與東北部山區(qū)，泰國(guó)的少數(shù)民族因而被統(tǒng)稱為“山民”。由于山區(qū)自然環(huán)境惡劣和歷史的原因，泰國(guó)“山民”大多維持著刀耕火種的原始農(nóng)業(yè)耕種模式，因?yàn)楦N地土壤肥力的下降，每隔兩到三年就需要進(jìn)行遷移。近代以來(lái)，罌粟日益成為這一地區(qū)居民最為重要的種植作物，使泰國(guó)北部和周邊地區(qū)成為國(guó)際毒品貿(mào)易著名的“金三角”地帶。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，泰國(guó)政府開(kāi)始組織對(duì)北部山區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，主要包括“山民”研究、引導(dǎo)定居、推廣種植技術(shù)與道路建設(shè)等內(nèi)容。1969年起泰國(guó)普密蓬國(guó)王親自發(fā)起了“國(guó)王山地計(jì)劃”，對(duì)北部山區(qū)進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)，確立了幫助山地居民脫貧、自然資源保護(hù)、通過(guò)替代種植根除毒品問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)土地利用與森林資源保護(hù)間協(xié)調(diào)平衡等四大主要目標(biāo)。通過(guò)開(kāi)展農(nóng)業(yè)新技術(shù)的研究與推廣，發(fā)展鄉(xiāng)村道路、電力與水利等基礎(chǔ)設(shè)施，提供教育與醫(yī)療服務(wù)，進(jìn)行鄉(xiāng)村自助與組織建設(shè)，幫助建立農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售渠道等途徑，“國(guó)王山地計(jì)劃”在改善山區(qū)居民的收入狀況與生活水平、提升山區(qū)少數(shù)民族的公民意識(shí)與國(guó)家認(rèn)同感、保護(hù)當(dāng)?shù)厣仲Y源與生態(tài)環(huán)境和解決毒品泛濫等社會(huì)問(wèn)題方面取得了十分顯著的成效［12］。泰國(guó)政府在北部山區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)中以王室和政府為主導(dǎo)，同時(shí)特別注意引入非政府的社會(huì)力量，重視對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的打造、開(kāi)發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)。通過(guò)精神扶貧培養(yǎng)山區(qū)居民自主發(fā)展的意識(shí)與能力，依靠市場(chǎng)化的反貧困模式打破貧困惡性循環(huán)，從而使山區(qū)少數(shù)民族的脫貧，實(shí)現(xiàn)自主且可持續(xù)的發(fā)展［13］。

（三）馬來(lái)西亞的“新經(jīng)濟(jì)政策”

馬來(lái)西亞國(guó)內(nèi)主要民族包括占總?cè)丝?7%的土著馬來(lái)人和移民而來(lái)的華人（34%）與印度人（9%），以及其他一些人口較少的民族。由于歷史的原因，馬來(lái)西亞形成了獨(dú)特的民族經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，馬來(lái)人大多從事傳統(tǒng)的水稻種植，而主要的工商業(yè)經(jīng)濟(jì)則掌握在華人手中。馬來(lái)西亞國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入與財(cái)富分配中大部分為華人與印度人所占有，而作為馬來(lái)西亞土著居民與主體民族的馬來(lái)人卻在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中收益無(wú)多。馬來(lái)西亞獨(dú)立初期政府實(shí)行的“保守的自由放任經(jīng)濟(jì)”進(jìn)一步加劇了不同民族人口間財(cái)富分的差距，盡管作為國(guó)家主體民族而享有一定政治優(yōu)勢(shì)，馬來(lái)族人口的貧困比例卻日益增高，這一反差引起了許多馬來(lái)人的憤恨，在20世紀(jì)60年代造成了國(guó)內(nèi)異常尖銳的民族矛盾。

為了緩和國(guó)內(nèi)的族群矛盾，馬來(lái)西亞政府從1970年開(kāi)始推行了以20年為期的“新經(jīng)濟(jì)政策”，試圖扭轉(zhuǎn)和平衡馬來(lái)人與華人之間在經(jīng)濟(jì)地位上的巨大反差。馬來(lái)西亞政府聲稱“新經(jīng)濟(jì)政策”的重要目標(biāo)就是要通過(guò)兩條相互交叉的戰(zhàn)略促進(jìn)國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)：通過(guò)提高收入水平和為不分種族的所有的馬來(lái)西亞人增加工作機(jī)會(huì)而消除貧困；通過(guò)加快馬來(lái)西亞社會(huì)重建的進(jìn)程，糾正經(jīng)濟(jì)不平衡，以便減少和最終消滅不同種族在經(jīng)濟(jì)職責(zé)上的差別。這一政策不是簡(jiǎn)單的“劫富濟(jì)貧”，而是在總量增長(zhǎng)的前提下調(diào)整原有的財(cái)富分配比例而使之更有利于土著民族。為此，馬來(lái)西亞政府干預(yù)市場(chǎng)并對(duì)馬來(lái)族居民進(jìn)行直接的財(cái)政支持，通過(guò)收購(gòu)私人企業(yè)后建立國(guó)有企業(yè)再私有化的方式改變以華人為主的股權(quán)結(jié)構(gòu)，通過(guò)各種國(guó)家政策使就業(yè)結(jié)構(gòu)、教育資源向馬來(lái)族人口傾斜等方式。這些措施顯著縮小了馬來(lái)族與非馬來(lái)族之間的總體貧富差距，馬來(lái)族人口中的貧困發(fā)生率從1970年的56.4%下降到1990年的20.8%。為了減少推行新經(jīng)濟(jì)政策可能在非馬來(lái)族國(guó)民中引起的阻力，馬來(lái)西亞政府將華人政黨等非馬來(lái)族政黨拉入到執(zhí)政聯(lián)盟中，從而使一些上層的非馬來(lái)人能夠進(jìn)入到政治統(tǒng)治集團(tuán)，鞏固不同族群之間的團(tuán)結(jié)，擴(kuò)大國(guó)家政治團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。可以認(rèn)為，馬來(lái)西亞的新經(jīng)濟(jì)政策在一定程度上取得了縮小民族間經(jīng)濟(jì)差距和實(shí)現(xiàn)社會(huì)重新整合的雙重目標(biāo)［14］。

然而，馬來(lái)西亞“新經(jīng)濟(jì)政策”的具體實(shí)施帶有鮮明的歧視華人等少數(shù)族裔的色彩，因而這一政策也招致了馬來(lái)西亞華人族群的強(qiáng)烈不滿情緒，同時(shí)引起了眾多學(xué)者的批評(píng)與爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為“新經(jīng)濟(jì)政策”對(duì)于緩和馬來(lái)西亞的族群與社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有顯著作用［15］。也有學(xué)者認(rèn)為這一政策打擊了華人的積極性，造成華人資本外流，加深了馬來(lái)人與華人之間的隔閡?！靶陆?jīng)濟(jì)政策”在政策保護(hù)和資源分配上對(duì)馬來(lái)人的過(guò)度傾斜，造成了馬來(lái)人的政策依賴，實(shí)際上阻礙了馬來(lái)人的自主發(fā)展［16］。還有學(xué)者認(rèn)為這種新經(jīng)濟(jì)政策使族群矛盾掩蓋了族群內(nèi)部日益擴(kuò)大的貧富差距與階級(jí)矛盾［17］。

（四）越南發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)的舉措

越南是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占到70%以上的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)和解放初期不合理的經(jīng)濟(jì)政策使越南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重破壞。自1986年實(shí)行革新開(kāi)放以來(lái)，越南國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與出口值實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，農(nóng)村貧困發(fā)生率已經(jīng)從1990年的55%下降到2005年的7%。越南發(fā)展農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的舉措主要包括積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以農(nóng)村工業(yè)化為目標(biāo)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和高附加值農(nóng)業(yè)；農(nóng)村承包責(zé)任制長(zhǎng)期穩(wěn)定，切實(shí)減輕各種農(nóng)民負(fù)擔(dān)，妥善解決土地問(wèn)題；鼓勵(lì)新型合作社、莊園等多種經(jīng)濟(jì)成份的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，平等對(duì)待個(gè)體與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)；積極鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移；妥善處理人民內(nèi)部矛盾，積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)等。

在扶貧開(kāi)發(fā)與少數(shù)民族發(fā)展方面，越南采取了一些具有針對(duì)性的舉措，例如從1992年起實(shí)施的“消饑減貧”計(jì)劃通過(guò)投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鼓勵(lì)少數(shù)民族定居定耕來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶溫飽問(wèn)題的解決；1998年起啟動(dòng)的“135工程”通過(guò)國(guó)家每年向每個(gè)貧困鄉(xiāng)提供資金或物資來(lái)推動(dòng)農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施與學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)；通過(guò)各種對(duì)口幫扶和干部與技術(shù)人員的傾斜政策來(lái)幫助貧困地區(qū)的發(fā)展。越南在1995年設(shè)立的“窮人銀行”從國(guó)家財(cái)政和國(guó)內(nèi)外社團(tuán)取得資金，由國(guó)家管理，按照商業(yè)方式運(yùn)作，通過(guò)向有切實(shí)可行的發(fā)展項(xiàng)目的貧困農(nóng)戶提供低息無(wú)抵押的小額貸款的方式來(lái)解決貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)時(shí)所面臨的資金困難。對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)，越南充分尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的民族習(xí)俗與宗教信仰，對(duì)于正常宗教活動(dòng)不干涉，同時(shí)又對(duì)教職神職人員加強(qiáng)管理，做好統(tǒng)戰(zhàn)工作，在少數(shù)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鼓勵(lì)定居定耕和移民扶貧、減免賦稅、發(fā)展教育文化事業(yè)與公共服務(wù)等措施來(lái)幫助少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和少數(shù)民族人口的脫貧［18］。

四、發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在少數(shù)民族問(wèn)題上的分歧

盡管保護(hù)少數(shù)民族利益、促進(jìn)少數(shù)民族可持續(xù)的自主發(fā)展、包容多元化的文化已經(jīng)成為了世界各國(guó)所廣泛認(rèn)同的共識(shí)，但是由于各自利益與價(jià)值觀的不同，世界各國(guó)在少數(shù)民族問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與政策取向上依然存在許多分歧，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家同廣大發(fā)展中國(guó)家在對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)原則的理解上分歧巨大［19］。

（一）發(fā)展權(quán)與參政權(quán)孰優(yōu)先

發(fā)達(dá)國(guó)家往往將少數(shù)民族權(quán)利片面等同于政治權(quán)利，并借此指責(zé)發(fā)展中國(guó)家采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的一些經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)政策限制了少數(shù)民族的政治參與，侵犯了少數(shù)民族的權(quán)利。然而發(fā)展中國(guó)家根據(jù)自身綜合國(guó)力在世界中的實(shí)際地位，主張將國(guó)家與民族的生存與發(fā)展權(quán)置于優(yōu)先的地位，聲稱只有在切實(shí)保障發(fā)展權(quán)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)M足包括少數(shù)民族在內(nèi)的全體國(guó)民基本需求。只有在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上才能夠?qū)崿F(xiàn)包括少數(shù)民族在內(nèi)的全體國(guó)民的利益，如果不能保證國(guó)家發(fā)展和國(guó)民生活水平的改善而空談保障少數(shù)民族的民主權(quán)利是毫無(wú)意義的。

（二）權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等

西方發(fā)達(dá)國(guó)家所持有的個(gè)人主義的價(jià)值觀往往突出強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由與個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要性。與之相對(duì)，發(fā)展中國(guó)家尤其是許多亞洲國(guó)家則更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體的價(jià)值，認(rèn)為個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要以社會(huì)為條件，個(gè)人的價(jià)值在于其貢獻(xiàn)給社會(huì)的價(jià)值，因而個(gè)人并不比社會(huì)更為重要。因此，發(fā)展中國(guó)家特別是許多亞洲國(guó)家主張不論國(guó)民個(gè)人的民族特征如何，其所享有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)同其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)是對(duì)等的，作為本國(guó)的少數(shù)民族首先應(yīng)當(dāng)對(duì)維護(hù)國(guó)家與社會(huì)的團(tuán)結(jié)繁榮承擔(dān)義務(wù)，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家往往將之視為發(fā)展中國(guó)家對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的限制。

（三）人權(quán)與主權(quán)孰高低

近年來(lái)，一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家主張?jiān)趪?guó)際事務(wù)中重視各國(guó)的人權(quán)狀況，并提出人權(quán)高于主權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為當(dāng)一個(gè)國(guó)家國(guó)民的人權(quán)受到損害時(shí)應(yīng)當(dāng)允許別國(guó)對(duì)之進(jìn)行必要的干預(yù)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也往往以保護(hù)少數(shù)民族人權(quán)為借口干涉許多發(fā)展中國(guó)家的內(nèi)政，甚至故意挑起民族矛盾、煽動(dòng)民族仇恨、破壞發(fā)展中國(guó)家的民族團(tuán)結(jié)與國(guó)家安全，對(duì)此廣大發(fā)展中國(guó)家表示出堅(jiān)決的反對(duì)。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，包括少數(shù)民族權(quán)利在內(nèi)的國(guó)民人權(quán)的實(shí)現(xiàn)完全屬于國(guó)家內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立在本國(guó)法律體系框架之內(nèi)，而在國(guó)際事務(wù)中則應(yīng)當(dāng)以一國(guó)主權(quán)為基礎(chǔ)。國(guó)民人權(quán)得到保障是建立在國(guó)家主權(quán)得到保障基礎(chǔ)之上的，所謂西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“人權(quán)高于主權(quán)”實(shí)質(zhì)上是為干涉發(fā)展中國(guó)家內(nèi)政尋求接口，事實(shí)上將損害發(fā)展中國(guó)家國(guó)民的基本人權(quán)。

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