張 利，崔興朋

（西安郵電大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 西安710121）

電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要巨大沉淀成本，同時還具有顯著規(guī)模經(jīng)濟性和范圍經(jīng)濟性，這些因素致使電信業(yè)具有較為明顯的自然壟斷特征，使得電信業(yè)長期以來就是監(jiān)管部門的重點監(jiān)管對象，而其監(jiān)管手段也較為成熟。然而隨著經(jīng)濟與技術(shù)的發(fā)展，電信業(yè)的監(jiān)管卻面臨著一些新的挑戰(zhàn)，例如相關(guān)市場的界定。當(dāng)今社會處于技術(shù)快速新時代，傳統(tǒng)壟斷企業(yè)面臨被新技術(shù)產(chǎn)品替代的威脅，與技術(shù)的快速更新相比，監(jiān)管思維具有明顯的滯后性。例如，傳統(tǒng)上我國電信業(yè)的語音、短信等業(yè)務(wù)是由三家運營商占據(jù)市場絕對控制地位，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)了很多提供類似業(yè)務(wù)的ISP（Internet Service Provider，即互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者）服務(wù)，微信就是其中典型代表。微信與傳統(tǒng)VoIP［指模擬聲音訊號（Voice）數(shù)字化，以數(shù)據(jù)封包（Data Packet）的形式在IP數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)（IP Network）上做實時傳遞］非常相似，而在我國電信監(jiān)管政策中，微信所提供的語音、文本傳輸?shù)葮I(yè)務(wù)本屬于電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，即只有獲得相關(guān)許可證的運營商才可經(jīng)營。但微信并非嚴格意義上的VoIP，因為它借助智能終端和移動互聯(lián)網(wǎng)，繞過了電信運營商，而我國《電信管理條例》也沒有就運營商與互聯(lián)網(wǎng)之間的競爭出臺有效的法規(guī)，即微信業(yè)務(wù)的屬性與范疇，我國相關(guān)法律法規(guī)并沒有給出清晰的界定，這就為電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的相關(guān)市場的界定帶來了困難。但微信在實質(zhì)上卻對運營商的電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)存在著一定程度的替代，如果微信屬于電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)范疇，那么運營商的壟斷地位就在一定程度上需要重新評估。

上述案例僅僅反映了問題的一個方面，關(guān)于電信業(yè)的監(jiān)管還有很多新問題需要解決，因為電信業(yè)本身特性也在發(fā)生著諸多變化。這些變化使得傳統(tǒng)的一些監(jiān)管手段在執(zhí)行方面面臨著一些挑戰(zhàn)，例如在2011年底的“電信寬帶反壟斷案”中就存在一些具體的表現(xiàn)。在此案中，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）認為中國電信和中國聯(lián)通存在市場勢力濫用行為，其理由是兩家運營商在寬帶接入方面存在價格歧視行為。具體的反壟斷邏輯是以價格歧視為切入點，進而對企業(yè)是否存在市場勢力濫用行為進行界定，并最終確定是否有必要采取相應(yīng)的反壟斷措施。在傳統(tǒng)上，這種反壟斷邏輯具有其合理性，然而在如今，這種邏輯卻缺乏足夠的說服力。原因在于，現(xiàn)在的電信業(yè)市場已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p邊市場［1］。而雙邊市場一大特征就是具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，即一邊用戶的參與程度取決于另一邊用戶的參與規(guī)模。在這種特征影響下，很多雙邊平臺對用戶實施非對稱的傾斜定價策略，以擴大用戶規(guī)模，增加網(wǎng)絡(luò)價值。所以，以雙邊市場理論為出發(fā)點，可以認為兩家運營商在寬帶接入費用的“不統(tǒng)一性”具有一定的合理性，如此，國家發(fā)改委的反壟斷邏輯就缺乏足夠的說服力。而以此為例，今年備受關(guān)注的運營商對微信收費一事，也是具有一定的理論支持的。由此可見，電信業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，對我國的電信業(yè)監(jiān)管提出了一些新的挑戰(zhàn)，這要求監(jiān)管體制和監(jiān)管措施做出必要的改變。

1 影響監(jiān)管思想變遷主流經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)理論

1.1 古典經(jīng)濟政治學(xué)對自然壟斷的基本態(tài)度

在古典政治經(jīng)濟學(xué)中，自然壟斷常常是與地租緊密聯(lián)系在一起的，并且認為這種壟斷是一種自然的壟斷，即對土地的所有權(quán)是一種獨占權(quán)利，土地所有者有權(quán)取得對土地的壟斷地位。而地租是壟斷的結(jié)果，土地作為生產(chǎn)要素，基于對土地的獨占權(quán)，土地所有者具有索取地租的權(quán)利，且這種權(quán)利也是自然的，這是土地所有者的合法權(quán)利，是不應(yīng)該進行人為限制的［2］?？梢钥闯?，地租作為“壟斷的結(jié)果”在古典經(jīng)濟學(xué)中是被認為應(yīng)得的、適當(dāng)?shù)?，這是古典經(jīng)濟學(xué)理論對自然壟斷的基本態(tài)度，即采取容忍甚至是放任的態(tài)度。

1.2 經(jīng)濟自由主義的反干預(yù)主張

“經(jīng)濟自由主義”作為一種思潮，由來已久。早在18世紀初，以亞當(dāng)·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖為代表的資產(chǎn)階級古典經(jīng)濟學(xué)家，為適應(yīng)新興資產(chǎn)階級反對封建勢力及其殘余影響的需要，就提出了對內(nèi)自由放任，對外自由貿(mào)易，反對國家干預(yù)和保護的主張?！秶徽摗返淖髡邅啴?dāng)·斯密是經(jīng)濟自由主義的創(chuàng)始人，他認為經(jīng)濟的發(fā)展是由“看不見的手”支配的，在看不見的手的支配下，人們在追求自身利益最大化的過程中，可以實現(xiàn)社會利益最大化，因此他反對國家對經(jīng)濟的干預(yù)。經(jīng)濟自由主義的另一個理論代表是“薩伊定律”，認為在一般情況下，資本主義不會出現(xiàn)生產(chǎn)過剩的狀態(tài)，并且能夠自動實現(xiàn)充分就業(yè)［3］。由此可以看出，經(jīng)濟自由主義是推崇市場機制而反對國家干預(yù)的。雖然經(jīng)濟自由主義對20世紀初“大蕭條”所產(chǎn)生的深重災(zāi)難有不可推卸的責(zé)任，但是考慮到當(dāng)時為發(fā)展資本主義而需要掃清封建殘余割據(jù)勢力的現(xiàn)實需要，經(jīng)濟自由主義的出現(xiàn)是有著極為重要的積極作用的。

1.3 凱恩斯主義的國家干預(yù)理論

“凱恩斯主義”是以凱恩斯的經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)的。它主張發(fā)揮國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，特別是通過推行擴大政府開支，實行財政赤字的經(jīng)濟政策來增加社會總需求進而刺激經(jīng)濟增長。凱恩斯主義將國家在經(jīng)濟發(fā)展中的地位提升到了前所未有的高度，為國家經(jīng)濟調(diào)控、產(chǎn)業(yè)規(guī)制提供了規(guī)范的理論基礎(chǔ)。這種理論的有效性也在實踐中得到了驗證，最著名的就是“羅斯福新政”。在“新政”期間，政府對具有自然壟斷特征的公用事業(yè)部門加強了監(jiān)管力度。例如，在新政期間，政府根據(jù)不同的自然壟斷部門成立了不同的委員會對其進行規(guī)制；對交通運輸業(yè)和公共事業(yè)實行聯(lián)邦規(guī)制，尤其是對運費、電價等實行政府規(guī)制價格。這些措施不僅有效的限制了壟斷部門攫取高額的壟斷利潤，同時也為美國經(jīng)濟復(fù)蘇做出了貢獻?！傲_斯福新政”將美國從“大蕭條”中拯救出來，帶來了經(jīng)濟的發(fā)展和政治的穩(wěn)定，很多經(jīng)濟學(xué)家開始對具有自然壟斷特征的產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制給予支持態(tài)度，同時也開啟了關(guān)于“規(guī)制規(guī)范分析”的大發(fā)展時期［4］。無疑，“凱恩斯主義”對推崇“自由主義”的古典經(jīng)濟學(xué)學(xué)派形成了嚴厲抨擊，將國家干預(yù)進行了理論化、系統(tǒng)化，為以后各國的干預(yù)行為奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

1.4 新自由主義關(guān)于壟斷監(jiān)管的主要觀點

與經(jīng)濟自由主義和凱恩斯主義類似，“新自由主義”的產(chǎn)生也有著深刻的現(xiàn)實背景。20世紀70年代初，以美國為代表的資本主義世界陷入了“滯脹”困境，當(dāng)時備受推崇的凱恩斯主義對經(jīng)濟困境束手無策，為了抨擊凱恩斯主義和解決資本主義的現(xiàn)實問題，出現(xiàn)了許多具有新穎觀點的經(jīng)濟學(xué)派，新自由主義就是其中的一個典型代表，并受到當(dāng)時許多國家政府的重視。新自由主義宣揚市場機制在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，認為民營企業(yè)制度本身具有很大優(yōu)勢，資本主義的市場經(jīng)濟制度也是非常完善的，所以它反對國家過多的干預(yù)經(jīng)濟［3］。需要注意的是，新自由主義所提倡的不是所謂的放任自由，而是屬于制度框架內(nèi)的自由，從監(jiān)管角度來說，這種新自由主義思潮對監(jiān)管放松提供了一定的理論支持。

1.5 博弈論的反壟斷視角

博弈論對于反壟斷的影響是顯著的，它為反壟斷的分析提供了新方法，進一步加深了人們對壟斷問題的認識，同時基于它對競爭策略分析所具有的技術(shù)優(yōu)勢，使得反壟斷機構(gòu)能夠通過對企業(yè)策略行為的分析來執(zhí)行反壟斷政策和法規(guī)，而不是將調(diào)查對象僅僅局限于企業(yè)明顯的反競爭行為。例如企業(yè)的降價行為，其降價結(jié)果是使消費者收益，還是企業(yè)想通過掠奪性定價來排斥競爭者，博弈論在分析此類策略行為的影響方面具有獨特優(yōu)勢。但需要注意的是，雖然這種分析方法能夠拓展反壟斷機構(gòu)的介入范圍，使得反壟斷有趨嚴的可能，但博弈論也有其局限性，例如其分析過程容易脫離實踐，分析結(jié)果較為繁冗等，這些局限性束縛了博弈論在反壟斷過程中的應(yīng)用［5］。所以若要更為深入及大規(guī)模的在反壟斷中推廣博弈論，博弈論自身還需要進一步的更新和完善。

1.6 新制度經(jīng)濟學(xué)的重要影響

新制度經(jīng)濟學(xué)興起于上世紀六七十年代。它吸收了舊制度經(jīng)濟學(xué)認為制度是推動經(jīng)濟發(fā)展重要驅(qū)動因素的觀點，并創(chuàng)新性的借鑒了新古典經(jīng)濟學(xué)的分析方法，保留了新古典經(jīng)濟學(xué)關(guān)于資源稀缺性的假設(shè)，同時摒棄了經(jīng)濟人完全理性的假設(shè)，經(jīng)過多年發(fā)展，逐漸融入了主流經(jīng)濟學(xué)［6］。新制度經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)生背景與新自由主義一樣，均產(chǎn)生于資本主義的“滯脹”時期，都反對凱恩斯主義和國家干預(yù)主義；同時李炳炎認為，從本質(zhì)上來說，新制度經(jīng)濟學(xué)就是新自由主義，因為它較為徹底的體現(xiàn)了新自由主義的核心思想［7］。所以，從監(jiān)管角度來說，作為主流經(jīng)濟學(xué)并對 國家干預(yù)持反對態(tài)度的新制度經(jīng)濟學(xué)對監(jiān)管放松思想產(chǎn)生了重要影響。

1.7 雙邊市場理論的新解釋

雙邊市場理論研究的重點內(nèi)容是定價策略。Rochet和Tirole給出定義是，平臺向需求雙方收取的價格總水平是P＝PB＋PS（PB是用戶B使用平臺的價格，PS是用戶S使用平臺的價格），當(dāng)價格總水平不變時，需求雙方任何一方使用價格發(fā)生變化，就會直接影響平臺的總需求和交易量，而這一平臺就被稱之為雙邊市場［8］。對于電信運營商來說，在向“綜合信息服務(wù)提供商”轉(zhuǎn)變的過程中，電信業(yè)務(wù)運營平臺將向多邊市場轉(zhuǎn)變，平臺包括服務(wù)提供商、內(nèi)容提供商等多邊“賣方”，而消費者則為“買方”，各參與方在電信業(yè)務(wù)平臺進行交易［1］。雙邊市場理論對反壟斷的影響是廣泛的，以定價策略為例，傳統(tǒng)理論認為產(chǎn)品或服務(wù)的價格要由產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)邊際成本決定，否則就具有濫用市場勢力的嫌疑。但對于具有雙邊市場特征的平臺企業(yè)來說，這種定價原則并不適合。因為雙邊市場具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，平臺企業(yè)通常運用非對稱的傾斜定價策略，這種定價策略并不遵循傳統(tǒng)的定價認識，但卻是企業(yè)發(fā)展的必要措施，所以不能據(jù)此就斷然認定企業(yè)存在市場勢力濫用行為［9］。雖然雙邊市場理論是一個新興理論，對于它的研究還需要進一步的深入和完善，但從目前的研究成果看，它已經(jīng)對傳統(tǒng)的監(jiān)管思維提出了挑戰(zhàn)，而且這種挑戰(zhàn)還將繼續(xù)強化。

綜上所述，對社會經(jīng)濟有著重要影響的主流經(jīng)濟學(xué)是隨著實踐不斷發(fā)展的，而這種發(fā)展對政府監(jiān)管思想的變遷也有著重要的影響。經(jīng)濟學(xué)理論對監(jiān)管思想變遷的影響以凱恩斯主義的發(fā)展歷程為線索可以大致分為三個階段。

（1）在凱恩斯主義出現(xiàn)以前，受古典主義的自由主義思想影響，同時也為了快速推動資本主義的發(fā)展，此時政府很少對經(jīng)濟進行干預(yù)，政府監(jiān)管以自由放任為主，甚至采取完全放任的態(tài)度。

（2）在凱恩斯主義出現(xiàn)以后，政府監(jiān)管逐漸趨嚴。在自由放任的背景下，資本主義快速發(fā)展，并由“自由競爭”向“壟斷資本主義”過渡，具有壟斷地位的大企業(yè)越來越多，這種自由與壟斷共存的經(jīng)濟狀況，為經(jīng)濟的發(fā)展埋藏了隱患。大企業(yè)以自由競爭為借口，大肆吞并中小企業(yè)，同時為了維護壟斷地位，攫取壟斷利潤，出現(xiàn)了許多類似“卡特爾”、“托拉斯”的壟斷組織。這些壟斷企業(yè)和組織肆意破壞競爭，損害消費者利益，嚴重損害了經(jīng)濟的健康發(fā)展，以致引發(fā)20世紀二三十年代嚴重的“大蕭條”。在這種背景下，凱恩斯主義逐漸盛行，全面國家干預(yù)主義出現(xiàn)，政府監(jiān)管行為深入到了經(jīng)濟各個領(lǐng)域，并逐漸走向嚴厲。

（3）在資本主義陷入滯脹困境以后，倡導(dǎo)國家干預(yù)主義的凱恩斯主義受到嚴重質(zhì)疑，甚至部分學(xué)者認為凱恩斯主義是導(dǎo)致滯脹困境出現(xiàn)的罪魁禍?zhǔn)?，新自由主義、新制度經(jīng)濟學(xué)等理論開始崛起，這些思想普遍要求減少國家對經(jīng)濟的干預(yù)，政府監(jiān)管開始由“嚴”趨“松”。

雖然上述理論是全面影響社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)理論，但是作為主流經(jīng)濟學(xué)，這種影響滲透到了社會經(jīng)濟中的各個領(lǐng)域，當(dāng)然也包括具有自然壟斷特征的電信業(yè)，電信業(yè)歷來就是政府監(jiān)管的重點領(lǐng)域，政府對其監(jiān)管思維也難免受到上述理論的影響。所以，通過上述分析，可以透視主流經(jīng)濟學(xué)理論對電信業(yè)監(jiān)管思想變遷的影響歷程。

2 國外電信業(yè)監(jiān)管變遷及啟示

2.1 美國電信業(yè)監(jiān)管變遷

美國于1934年頒布了《電信法》，當(dāng)時的《電信法》默認電信產(chǎn)業(yè)可以私人壟斷經(jīng)營，但為了防止電信企業(yè)濫用市場壟斷地位，保護消費者利益，美國政府依法成立了電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）和各地方電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場進入規(guī)制和價格規(guī)制，其中州際通信業(yè)務(wù)和國際通信業(yè)務(wù)由聯(lián)邦通信委員會負責(zé)監(jiān)督和管理，州內(nèi)通信業(yè)務(wù)則由各州公益事業(yè)委員會（PUCs）來負責(zé)管理，隨著相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的建立，美國電信業(yè)監(jiān)管體制逐漸建立［10］。

美國電信監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管對象從《電信法》頒布以來就繞不開AT＆T公司，在《電信法》出臺以前，AT＆T的壟斷是政府默許的。但隨著發(fā)展，其壟斷負面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，20世紀70年代，美國司法部認為AT＆T存在利用壟斷地位限制競爭的行為，最終導(dǎo)致《最終判決修正案》的頒布。該法案將AT＆T一分為七，這次拆分雖然沒有打破AT＆T的壟斷地位，但是允許AT＆T以外的競爭對手進入長途業(yè)務(wù)市場，美國電信業(yè)從此進入了市話壟斷、長途電話市場競爭的時期。1996年美國頒布了新《電信法》，在市場準(zhǔn)入方面，允許市話運營商和長途電話運營商可以進入彼此市場。同時新《電信法》還為三網(wǎng)融合奠定了法律基礎(chǔ)，該法允許運營商、衛(wèi)星通信、有限電視等公司可以進入彼此的業(yè)務(wù)市場，為三網(wǎng)融合的實現(xiàn)打破了壁壘。另外，此時的美國電信市場也向國際運營商打開了大門。這一系列政策舉措標(biāo)志著美國電信業(yè)進入了全面競爭的時代［11］。

從美國電信業(yè)監(jiān)管體制改革歷程來看，打破壟斷和放松市場準(zhǔn)入限制是其主要內(nèi)容。美國作為世界最發(fā)達經(jīng)濟體，其電信業(yè)的監(jiān)管體制改革歷程對其他市場經(jīng)濟國家（包括中國）具有重要的示范意義，尤其是關(guān)于三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制改革更是如此?，F(xiàn)在中國的三網(wǎng)融合已進入攻堅階段，從美國的改革歷程來看，要想真正的實現(xiàn)三網(wǎng)融合，政府的介入是必須的，單純依靠電信業(yè)的自由發(fā)展是難以沖破行業(yè)壟斷勢力的。但這種介入應(yīng)該更多的局限于法律的修訂與制度的建立，放松 “三網(wǎng)”各行業(yè)的業(yè)務(wù)進入限制，進而沖破壟斷阻力，以實現(xiàn)三網(wǎng)融合。

2.2 英國電信業(yè)監(jiān)管變遷

1981年英國頒布了《電信法》，在此之前，英國電信業(yè)由英國郵政局一家壟斷?！峨娦欧ā烦雠_以后，與中國改革歷程相似，進行“郵電分營”改革，分別建立了英國電信公司（BT）和皇家郵政公司（Roya Mail），電信業(yè)由BT一家壟斷，但這種壟斷是短暫的［12］。1982年，私營電信公司莫克瑞通信公司（Mercury Communications）獲得進入固話市場的運營許可證，這項政策打破了BT壟斷的市場結(jié)構(gòu)，但同時規(guī)定只允許這兩家公司可以進入固話業(yè)務(wù)市場，英國電信固話業(yè)務(wù)市場由此進入“雙寡頭”時代［13］。1985年，移動通信市場也放松了市場準(zhǔn)入限制，Vodafone和BT Cellnet獲得了移動通信運營許可證，移動通信市場隨之進入“雙寡頭”時代［12］。1991年，英國頒布《競爭與選擇：20世紀90年代的電信政策》白皮書，在對“雙寡頭壟斷”市場結(jié)構(gòu)效果評價的基礎(chǔ)上，終止了“雙寡頭壟斷”政策，從此英國電信市場開始完全開放。到1996年，獲得從事通信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的企業(yè)已達150多家［13］?？梢钥闯?，英國電信業(yè)監(jiān)管體制改革的基本路線是“政企分離→打破壟斷→放松市場準(zhǔn)入限制→引入競爭”。

2.3 印度電信業(yè)監(jiān)管變遷

印度電信業(yè)監(jiān)管變遷歷程與英國較為相似，1985年開始郵電分營改革之前，郵政、電報和電話業(yè)務(wù)統(tǒng)一由郵政和電報部管理。1997年頒布《TRAI法案》，并依法成立了印度電信管制局（TRAI）。2000年《TRAI法案》得到修改，修改后法案要求政府在發(fā)放許可證之前征求TRAI的意見，同時TRAI有權(quán)推翻許可證條件。另一方面弱化了TRAI相對獨立性，一項重要內(nèi)容就是剝奪了它的準(zhǔn)司法權(quán)。同年印度開始了融合監(jiān)管探索期，提出《通信融合法案》，希望對電信產(chǎn)業(yè)、廣播產(chǎn)業(yè)進行全面監(jiān)管，但此法案并沒有通過。2004年，印度通信與信息技術(shù)部發(fā)布通告，有線電視業(yè)務(wù)和廣播業(yè)務(wù)被納入電信業(yè)監(jiān)管范圍；同時TRAI也相應(yīng)設(shè)立了管理廣播電視業(yè)務(wù)的部門，此后，印度電信業(yè)監(jiān)管進入了融合監(jiān)管體制探索期［14］。印度電信業(yè)的改革路線與英國類似，即“政企分離→打破壟斷→放松市場準(zhǔn)入限制→引入競爭”。

2.4 啟示

從中國電信業(yè)改革歷程來看，中國電信業(yè)改革基本沿著“政企分離→打破壟斷→放松市場準(zhǔn)入限制→引入競爭”的路線進行的。但和國外比較，雖然路線相似，但力度和步伐卻明顯滯后。例如，美國電信業(yè)的發(fā)展是由私營企業(yè)主導(dǎo)的，英國和印度則實現(xiàn)了民營與國有企業(yè)全面競爭的市場格局，而我國在2013年才公布了《移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點方案》征求意見稿，使得電信業(yè)務(wù)向民營資本開放邁出了實質(zhì)性步伐，而在引入外資方面，更是明顯做的不夠，放松市場準(zhǔn)入限制的改革還有很大空間。

而關(guān)于融合監(jiān)管的改革，更明顯落后于國外。目前我國對電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)分別進行管理，即所謂的分業(yè)監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式已經(jīng)不符合三網(wǎng)融合的發(fā)展要求，借鑒國外經(jīng)驗，為了實現(xiàn)三網(wǎng)融合，應(yīng)該首先制定推動三網(wǎng)融合的相關(guān)法律，以法律推動改革；同時還應(yīng)進行監(jiān)管機構(gòu)改革，成立監(jiān)管三網(wǎng)的獨立機構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一協(xié)調(diào)；以加快三網(wǎng)融合的步伐。

3 我國電信業(yè)監(jiān)管趨勢

3.1 相關(guān)市場界定難度加大

相關(guān)市場的界定是反壟斷執(zhí)行的重要程序，包括商品市場與地域市場的界定，會極大的影響監(jiān)管的效率。前文關(guān)于微信的論述就是一個典型案例。所以，在未來電信業(yè)的監(jiān)管過程中，如何確定相關(guān)市場的界定標(biāo)準(zhǔn)是一個較為困難且需要迫切解決的問題，而標(biāo)準(zhǔn)的確定必將會影響監(jiān)管的效率，不僅會影響到企業(yè)之間矛盾的有效調(diào)節(jié)，從長遠來看也會影響到行業(yè)的健康發(fā)展。

3.2 監(jiān)管手段滯后與技術(shù)快速更新矛盾日益突出

在技術(shù)快速更新的時代，監(jiān)管者對技術(shù)的理解速度遠遠滯后于技術(shù)的進步速度。這種滯后使得監(jiān)管者對于新技術(shù)產(chǎn)品的業(yè)務(wù)范疇、業(yè)務(wù)屬性等難以做出有效的判定，從而使得監(jiān)管執(zhí)行變得十分困難。前文關(guān)于微信案例的敘述同樣也反映了這一問題，而技術(shù)創(chuàng)新的步伐還會繼續(xù)加快，如何加快監(jiān)管部門對技術(shù)的理解速度，將會是我們面臨的一個重大難題。當(dāng)然一些機構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會可以作為行業(yè)與監(jiān)管部門之間溝通的橋梁，以加深政府對新技術(shù)的理解，但據(jù)現(xiàn)實情況來看，這些機構(gòu)的作用并沒有得到有效發(fā)揮。所以，隨著技術(shù)的快速發(fā)展，監(jiān)管手段滯后與技術(shù)快速更新矛盾將會日益突出。

3.3 建立多層次監(jiān)管模式是重要趨勢

隨著電信業(yè)務(wù)范圍的擴大，原有的電信監(jiān)管政策已難以適應(yīng)監(jiān)管的需求，其主要表現(xiàn)就是監(jiān)管層次模糊，監(jiān)管層次的模糊直接導(dǎo)致了監(jiān)管政策的適應(yīng)性出現(xiàn)問題。傳統(tǒng)上，運營商的業(yè)務(wù)范圍主要是電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)與增值業(yè)務(wù)，運營商作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要承擔(dān)者，由于規(guī)模經(jīng)濟等因素的影響，自然壟斷特征明顯，同時業(yè)務(wù)較為單一，使得監(jiān)管部門的監(jiān)管對象較為明確，在監(jiān)管政策執(zhí)行方面具有較為明確的依據(jù)。而由于互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，電信監(jiān)管的對象變得復(fù)雜起來，原有的監(jiān)管政策對新業(yè)務(wù)、新技術(shù)實施監(jiān)管過程中存在較大的難度。所以對現(xiàn)有監(jiān)管對象進行分類進而制定相應(yīng)的監(jiān)管政策就十分必要?，F(xiàn)有的業(yè)務(wù)范疇大致可以分為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容三個層次，根據(jù)不同層次制定不同的監(jiān)管政策不僅有助于監(jiān)管政策的有效執(zhí)行，同時也可以維護行業(yè)正常的經(jīng)濟秩序。

3.4 貫穿企業(yè)競爭過程的反壟斷方法將會得到重視

介入企業(yè)競爭過程的反壟斷方法能夠及時的制止企業(yè)危害競爭、損害福利等行為，能夠盡量的減少由于壟斷勢力濫用行為所造成的不必要損失，這種方法應(yīng)該值得探索和重視。雖然很多國家在引入競爭方面做了很多努力，終止了電信業(yè)一家企業(yè)壟斷的局面，但現(xiàn)在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的電信業(yè)市場結(jié)構(gòu)仍存在不同程度的 “寡頭壟斷”特征。這種壟斷與競爭并存的市場結(jié)構(gòu)其競爭十分激烈，同時寡頭壟斷勢力也存在著濫用市場勢力的傾向，如何使監(jiān)管行為介入企業(yè)的競爭過程而防止這些寡頭企業(yè)采取不正當(dāng)?shù)母偁幮袨?，進而減少不必要的社會損失，是值得重視的事情。同時結(jié)合前文分析，博弈論的出現(xiàn)與發(fā)展，也對這種反壟斷方法提供了一定的理論支持。

3.5 監(jiān)管放松是重要趨勢

結(jié)合前文對經(jīng)濟學(xué)理論和國內(nèi)外監(jiān)管變遷的分析可以看出，監(jiān)管放松是一種趨勢。而監(jiān)管放松的主要內(nèi)容就是進一步放松市場準(zhǔn)入限制，特別是在三網(wǎng)融合的背景下，放松三網(wǎng)不同行業(yè)的市場準(zhǔn)入限制。同時要引進多元化投資和多元化市場主體，在防止過度競爭的前提下，積極引入競爭機制，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制，以進一步增加消費者福利，保障行業(yè)的有序健康發(fā)展。

3.6 融合監(jiān)管是一種必然

2010年1月13日，我國政府做出加速推進三網(wǎng)融合進程的決定，計劃在2010年至2012年率先開展廣電和電信彼此進入對方業(yè)務(wù)的試點，而在2013至2015年間，在總結(jié)前期開展三網(wǎng)融合試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面實現(xiàn)三網(wǎng)融合。然而，中國三網(wǎng)融合雖已提上日程，但如前文分析，目前電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)并沒有形成融合監(jiān)管，更沒有進行電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)改革以建立可以有效監(jiān)管三網(wǎng)的獨立機構(gòu)。從國際電信業(yè)發(fā)展趨勢來看，建立三網(wǎng)融合監(jiān)管體制，不僅是對國外經(jīng)驗的有效借鑒，也是實現(xiàn)三網(wǎng)融合目標(biāo)的重要保障。

3.7 “監(jiān)管”模式逐漸向“治理”模式轉(zhuǎn)型

與“監(jiān)管”不同，“治理”強調(diào)治理主體的多元化、協(xié)調(diào)、合作、互動與自律，認為監(jiān)管是一個持續(xù)的過程。雖然在治理模式中政府依然是監(jiān)管作用的主要發(fā)揮者，但與其他主體的合作、互動得到了強化，同時強調(diào)行業(yè)和用戶的自律作用。這種模式符合未來電信業(yè)監(jiān)管的趨勢，因為互聯(lián)網(wǎng)的典型特點就是自由和創(chuàng)新，而“監(jiān)管”具有自上而下、過于強調(diào)政府作用的特點，這種特點容易禁錮互聯(lián)網(wǎng)的自由和創(chuàng)新思想。同時，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展速度往往超過了管理機構(gòu)的監(jiān)管能力，這就使得監(jiān)管政策執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)妨礙行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)象，而治理模式能夠很好的彌補這一缺陷，因為治理強調(diào)政府的協(xié)調(diào)作用，重新定位了政府的角色，同時強調(diào)政府與行業(yè)的互動，這種互動有助于反映行業(yè)的訴求，加強政府對行業(yè)尤其是新技術(shù)的理解。另外發(fā)揮行業(yè)與用戶的自律作用也有助于降低政府的監(jiān)管成本和提高行業(yè)與用戶的道德水平。所以監(jiān)管模式向治理模式轉(zhuǎn)型是十分必要的。

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