王 勇

(1.西安交通大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710049;2.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 思政部，陜西 西安 710100)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，消除城鄉(xiāng)差別是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的重要規(guī)律和必然趨勢。新中國成立以來的一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期，基本上實(shí)行了城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。我國改革開放30多年來，以工業(yè)現(xiàn)代化為重要發(fā)展方針，以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)，實(shí)行非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，并且在經(jīng)濟(jì)全球化的推動(dòng)下，客觀上更加促進(jìn)了城市的發(fā)展。這種優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略偏好是單向度的城市化發(fā)展模式。這該模式在確保城市優(yōu)先發(fā)展的同時(shí)，促生了諸多的社會(huì)矛盾和問題。新型城鎮(zhèn)化是“人”的城鎮(zhèn)化，以農(nóng)村人口市民化轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間獨(dú)立，社會(huì)服務(wù)一體，資源自由流動(dòng)的雙向城鎮(zhèn)化建設(shè)，是破解城鄉(xiāng)二元對(duì)立，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的科學(xué)路徑。

一、中國城鎮(zhèn)化的單向度進(jìn)程及發(fā)展的困境

(一)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的單向度表現(xiàn)

1.以城市發(fā)展為中心的城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向?！俺鞘衅蚴切轮袊闪⒁詠碇袊闹鲗?dǎo)性政策選擇?！盻［1］以城市為中心的政策導(dǎo)向，不利于農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。新中國成立之初，鑒于中國工業(yè)底子薄弱和蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，國家確定了工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。這一時(shí)期，為了給工業(yè)和城市發(fā)展提供物質(zhì)保障，國家限制農(nóng)村人口的城市化轉(zhuǎn)移，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷、嚴(yán)格戶籍管理、實(shí)行進(jìn)城農(nóng)民遣散制度等。一方面，這些政策讓農(nóng)村和農(nóng)民為城市的發(fā)展提供最大限度的支持;另一方面，也保證了“一五”計(jì)劃的科學(xué)制定和實(shí)施，推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。特別是156個(gè)重點(diǎn)工程的建設(shè)，奠定了我國重型工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，也實(shí)現(xiàn)了城市的優(yōu)先發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)后，中央決定實(shí)施改革開放戰(zhàn)略。我國在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大幅提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，同時(shí)，農(nóng)村改革助推了城鎮(zhèn)化。1980年，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)的《全國城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》中，提出了城市發(fā)展總方針。即“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”。1984年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力城市化融入打開了政策之門。中國城市建設(shè)迅速升溫，城鎮(zhèn)化率從由1978年的17.92%提升到1992年的27.5%。1993年開始，中國“以大中城市建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和普遍建立經(jīng)濟(jì)開放區(qū)為基本途徑，城市化全面推進(jìn)”［2］19。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，沿海城市的開放，產(chǎn)生了強(qiáng)大的示范效應(yīng)，城市發(fā)展有了質(zhì)的飛躍。1992年，黨的十四大確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，城市作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，其在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活中發(fā)揮越來越重要的地位和作用，新一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)程全面展開。隨著我國城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，由農(nóng)村向城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)的沿海城市轉(zhuǎn)移。城市的吸納效應(yīng)成就了越來越多的農(nóng)村人口離鄉(xiāng)進(jìn)城，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始涌向城市，農(nóng)村土地、資金也隨著城市化發(fā)展，逐步流入城市。

2.人才、資源與信息向城市的單向度集中。中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，由于政策的偏向以及城市本身的區(qū)位優(yōu)勢，一直以來表現(xiàn)為農(nóng)村人才、資源等向城市單向聚集的過程。新中國成立到改革開放之前的幾十年時(shí)間，國家通過壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，從農(nóng)村獲取了大量建設(shè)資金?！皳?jù)有關(guān)專家測算，1952-1957年通過工農(nóng)產(chǎn)品‘剪刀差’從農(nóng)業(yè)部門聚集的凈積累為475億元，占同期財(cái)政收入的30.9%;1959-1978年為4075億元，占同期財(cái)政收入的21.3%?！保?］由于我國對(duì)農(nóng)業(yè)的過度擠壓，城市和農(nóng)村發(fā)展發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡。從1952年到1978年，中國的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅增加了1.3倍，同期的工業(yè)總產(chǎn)值卻增加了15倍，工業(yè)化的發(fā)展并沒有惠及農(nóng)村。到1978年末，中國農(nóng)業(yè)人口仍占總?cè)丝诘?2.1%。同時(shí)，國家又通過高等學(xué)校招生考試、工廠招工、參軍提干等方式，使得農(nóng)村中的一些“精英”分子走出農(nóng)村，融入城市，服務(wù)城市建設(shè)。我國工業(yè)化發(fā)展帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，農(nóng)村富余勞動(dòng)力人數(shù)激增，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。到2012年，中國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)2.6億［8］，占全國人口的20%多。1988年，國家通過對(duì)憲法的修正，肯定了以市場流動(dòng)的方式獲取土地使用權(quán)，大量農(nóng)業(yè)用地被城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)容所占用。我國改革開放30多年來，城市推進(jìn)用地5 000多萬畝;另外，農(nóng)村人口通過投資工業(yè)、商業(yè)等，將大量資金流向城市。2012年，中國的城鎮(zhèn)人口占人口總比達(dá)52.57%。雖然許多農(nóng)民通過城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)了市民化轉(zhuǎn)移，然而進(jìn)城農(nóng)民仍無法享有和城市居民一樣的戶籍、社保、教育、住房等公共資源，城鎮(zhèn)化變?yōu)橥恋氐某擎?zhèn)化，農(nóng)村人口依然在體制之外。因而，我國城鎮(zhèn)化隨著國家工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)體制的完善，加速了工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)、城市對(duì)農(nóng)村的資源占用。農(nóng)民離鄉(xiāng)離土、涌入城市，一方面造成城市資源緊張、人口激增;另一方面則是農(nóng)村土地利用率低，留守老人兒童相依為伴，發(fā)展缺乏活力。

(二)中國單向度城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境

1.鄉(xiāng)村價(jià)值失位。西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化道路是通過高速城市化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化。西方以人口聚集來分享基礎(chǔ)設(shè)施，降低現(xiàn)代化成本，加速現(xiàn)代化進(jìn)程。遵循西方的城市化邏輯，許多人認(rèn)為中國的城鄉(xiāng)對(duì)立就是要通過“非農(nóng)化”來破解，把農(nóng)村的人才、勞動(dòng)力、資源、資金吸納到城市，把一個(gè)個(gè)鄉(xiāng)村通過土地商業(yè)化、居住樓宇化、管理社區(qū)化變成城市化的小區(qū)和集鎮(zhèn)。在這種發(fā)展思路的引領(lǐng)下，我國農(nóng)村文化被漠視，致使大量的農(nóng)用耕地商業(yè)化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的消失，農(nóng)村獨(dú)有的社會(huì)格局在消解。農(nóng)村社會(huì)的異質(zhì)性在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的強(qiáng)勢介入中變得岌岌可危。誠然，中國的城鎮(zhèn)化是必然的歷史進(jìn)程，“通過農(nóng)業(yè)人口向城市的轉(zhuǎn)移來擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。”［4］但城鎮(zhèn)化不等于城市化，也不簡單的等于用傳統(tǒng)的城市化模式推行城鎮(zhèn)化，更不能以城鎮(zhèn)化為理由消滅農(nóng)村社會(huì)。中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，幾千年的農(nóng)業(yè)文明孕育了燦爛的中華文明，也造就了農(nóng)村成為中華農(nóng)業(yè)文明的主體。中國農(nóng)村內(nèi)含了中國文化的基因和密碼，是中國文化的載體。如果我們簡單的套用傳統(tǒng)的城市化模式對(duì)農(nóng)村進(jìn)行城市化改造，簡單的采用以土地?fù)Q身份等激進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，就會(huì)瓦解農(nóng)村應(yīng)該具有的社會(huì)作用。

2.生態(tài)矛盾突出。生態(tài)文明的理性是建立在工業(yè)化邏輯對(duì)自然環(huán)境的侵蝕、破壞和顛覆的基礎(chǔ)之上，是更為高級(jí)、和諧和共生的文明新形態(tài)。西方的工業(yè)化發(fā)展以工業(yè)增長和城市擴(kuò)張為路徑，雖然取得了現(xiàn)代化的非凡成就，但粗放式的發(fā)展也付出了沉重的代價(jià)。按照西方城市化發(fā)展規(guī)律，一個(gè)國家或者地區(qū)當(dāng)城市化率達(dá)到30%時(shí)候，是城市化快速發(fā)展時(shí)期。1998年，中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了30.9%，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期;到2012年，中國的城鎮(zhèn)化率已然達(dá)到52.6%。這一時(shí)期，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛、城鎮(zhèn)化數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大，但也引發(fā)了城市水資源匱乏，工業(yè)排污污染了河流和地表水資源，大量的工業(yè)氣體、汽車尾氣、建筑粉塵污染了環(huán)境，霧霾天氣不斷增多等生態(tài)問題。自改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化走的是一條粗放式發(fā)展的路子，社會(huì)自然資源的供給已經(jīng)接近最大值，耕地和水資源壓力巨大，生態(tài)惡化、資源短缺的外部性問題日益嚴(yán)峻。當(dāng)前，中國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，必然會(huì)對(duì)土地、礦產(chǎn)、能源、海洋等資源的剛性需求持續(xù)上升。但是，這種以城市化和工業(yè)化為路徑的城鄉(xiāng)一體化，只會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)的步伐進(jìn)一步加快，大量的農(nóng)村村莊被拆除，原有的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步被破壞。

3.農(nóng)民生存困境。第一，農(nóng)民收入增長緩慢。1978年，我國城鎮(zhèn)居民人均收入為343.4元，農(nóng)民人均純收入為133.6元，城鄉(xiāng)人均收入比為2.57:1。之后，因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，激活了農(nóng)村市場。至1985年，我國城鄉(xiāng)人均收入比為1.85:1。這是新中國成立以來城鄉(xiāng)收入差距最小的一年。從1986年開始，我國城鄉(xiāng)居民收入差距又逐漸拉大。到了2002年，我國城鄉(xiāng)人均純收入為3.11:1。中國的城鄉(xiāng)收入差距達(dá)到了3倍以上，并且此后越拉越大，2011年已達(dá)到3.12:1。第一，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益得不到切身維護(hù)。由于沒有專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，農(nóng)民長期以來只能被動(dòng)地接受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)也要農(nóng)民自己面對(duì)。一方面，由于我國沒有完善的利益保護(hù)機(jī)制，在農(nóng)村土地、資源、生產(chǎn)要素的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移中，農(nóng)民也是被動(dòng)的接受低價(jià)格而沒有得到其市場化效益;另一方面，由于我國沒有健全的勞動(dòng)務(wù)工機(jī)制，農(nóng)村人口流入城市后，做為城市化建設(shè)的生力軍，卻只能面對(duì)最低的勞動(dòng)報(bào)酬，無權(quán)分享城鎮(zhèn)化的利益;同時(shí)，由于我國社會(huì)公共服務(wù)體制的不健全，難以保障農(nóng)民的社會(huì)權(quán)利。農(nóng)民為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程貢獻(xiàn)出了土地，為城市的發(fā)展提供了勞力，本應(yīng)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最大收益者;而現(xiàn)實(shí)中卻因?yàn)閼艏贫燃捌湟栏接谄渖系娜舾缮鐣?huì)福利政策的差異，農(nóng)民不能享有城市的衛(wèi)生、教育、住房等城市公共福利，更沒有平等參與政治和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，出現(xiàn)了農(nóng)民“被市民化”、“被城鎮(zhèn)化”的尷尬。

4.城市規(guī)劃不科學(xué)。第一，我國大城市的發(fā)展一味擴(kuò)張，導(dǎo)致“城市病”。大城市是一定地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心，社會(huì)化生產(chǎn)高度集中，市場體制異?；钴S，物質(zhì)文化資源十分豐富，就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位充裕，自然就吸引了人力資源和物質(zhì)資源的城市化涌入。大量人口的城市化進(jìn)入，必然造成城市住房緊張，資源短缺，交通擁堵，環(huán)境惡化，生產(chǎn)和生活成本增加，教育、醫(yī)療、社保等公共資源短缺，發(fā)展呈現(xiàn)出一定的盲目性和無序性。第二，我國大城市和中小城市之間布局不合理，發(fā)展不協(xié)調(diào)。中心城市匯聚了地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源，吸納了大量高科技產(chǎn)業(yè)和高級(jí)科技工作人員，資源的集中必然導(dǎo)致人口的集中;中小城市對(duì)科技、人才、資源的匯聚效益難以形成，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局不合理;城市定位和分工不明確，中小城市和一些中心城鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)支柱，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)短缺，就業(yè)機(jī)會(huì)有限，物質(zhì)和精神供給難以滿足，造成中心城市和周邊城市(鎮(zhèn))之間的不均衡發(fā)展。第三，近年來，地方政府受傳統(tǒng)城市化發(fā)展思路的誘引，把城鎮(zhèn)化理解為城市化，許多地區(qū)簡單的拆房建樓，按照城市的社區(qū)模式改造村莊，置換土地，形成所謂“新城”。然而，由于沒有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)支撐，依然難以對(duì)農(nóng)村人口有足夠的吸引力，農(nóng)民選擇逃離，反而進(jìn)入大城市謀生，由此造就了形式上的城鎮(zhèn)化，而實(shí)質(zhì)上的農(nóng)村“空心化”。

二、對(duì)單向度城鎮(zhèn)化模式理論的反思及構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的依據(jù)

(一)對(duì)新興古典城市化理論的反思

華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱等從社會(huì)分工和專業(yè)化的角度有效地解釋了社會(huì)分工和城市出現(xiàn)的內(nèi)在聯(lián)系，被稱為新古典城市化理論。該理論認(rèn)為城市居民是集中居住，因而交易費(fèi)用系數(shù)要比農(nóng)村低，分工水平也要高于農(nóng)村，城市的專業(yè)化水平比農(nóng)村增加得快。由于城市有著高于農(nóng)村的交易效率，如果不限制城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)，農(nóng)村人口自然會(huì)向城市遷徙;城市工業(yè)和商業(yè)等的發(fā)展使得城市土地緊張，價(jià)格上升，人均土地占有面積下降。該理論還認(rèn)為，只要打破城鄉(xiāng)之間的制度障礙，允許城鄉(xiāng)人口自主擇業(yè)和居住，就會(huì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間收入的均等化。即伴隨著分工不斷深化，市場作為有效的調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)最終消除城鄉(xiāng)差別。該理論比較好的解釋了從長期視角來看城市產(chǎn)生、完善和發(fā)展的過程，并認(rèn)為市場機(jī)制可以選擇出合理的城市結(jié)構(gòu)。但是該理論主要從經(jīng)濟(jì)因素分析城市化，它有兩個(gè)問題值得討論。首先是把城市化簡單的等同于經(jīng)濟(jì)市場化過程。城市化是一個(gè)多向度的社會(huì)發(fā)展過程，歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的、目前還在發(fā)生的城市病再治理的問題，就是這種簡單化的表現(xiàn)。其次是市場化過程的優(yōu)勢選擇機(jī)制。在一個(gè)相當(dāng)長的歷史時(shí)期，特別是在人口眾多的中國，必然制造一個(gè)落后的農(nóng)村和臃腫的城市，呈現(xiàn)出與人類生活需求的反向特征，這種問題將會(huì)特別突出。其實(shí)城市化是一個(gè)復(fù)雜的進(jìn)程，既要考慮多方面發(fā)展進(jìn)程的相互作用，還不能忽視不同國家推進(jìn)城市化的歷史因素。新中國成立后，中國的城市化進(jìn)程基本上延續(xù)了新古典理論的城市化歷史慣性。雖然我國加快了城市發(fā)展，但也出現(xiàn)了資源、人口、資金向城市化的單向流入，固化和擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。理論的局限和實(shí)踐的困境迫切需要?jiǎng)?chuàng)新城市化理論和城市化方式。社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展、社會(huì)公平正義等的客觀訴求，要求我們擯棄這種依靠單純的市場機(jī)制，繼續(xù)模仿歷史曾經(jīng)有過的非協(xié)調(diào)發(fā)展模式，構(gòu)建人口、環(huán)境、資源相互協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)雙向自由流動(dòng)的發(fā)展模式。

(二)工業(yè)化與城市化發(fā)展模式的局限

“城市化，從社會(huì)形態(tài)上來看，就是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的變遷過程;而從空間人口的角度來理解，就是人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的進(jìn)程”［5］。工業(yè)化社會(huì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)力量等則是城市化的動(dòng)力和支撐。按照錢納里的工業(yè)化和城市化發(fā)展模型，工業(yè)化和城市化的關(guān)系在工業(yè)化的不同階段是不同的動(dòng)態(tài)關(guān)系。工業(yè)化初期，因?yàn)楣I(yè)發(fā)展形成的聚集效應(yīng)，形成農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)村人口定向的城市化轉(zhuǎn)移，這是城市的“拉力”。同時(shí)，工業(yè)化也使得農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提升，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力開始涌入城市，尋求新的生存方式，這是農(nóng)村的“推力”。工業(yè)的“推拉效應(yīng)”客觀上推動(dòng)了城市化的發(fā)展。但是當(dāng)工業(yè)化進(jìn)入中期以后，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，勞動(dòng)密集型企業(yè)減少，資本密集型企業(yè)增加，工業(yè)就會(huì)吸納越來越少的勞力，從而減少工業(yè)對(duì)城市化的帶動(dòng)?！耙簿褪钦f，當(dāng)工業(yè)化演進(jìn)到較高階段之后，對(duì)城市化進(jìn)程的主導(dǎo)作用逐步由工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€(gè)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?！保?］這種工業(yè)化與城市化關(guān)系變動(dòng)的一般模型有三方面的局限。第一，該理論是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)視角，即一、二、三產(chǎn)業(yè)關(guān)系角度解釋城市化的動(dòng)力機(jī)制，認(rèn)為城市化首先是由第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，到工業(yè)化一定階段則是由第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率上升排擠農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流入城市。應(yīng)當(dāng)說這種理由是成立的，但并不是站在全方位立場，即農(nóng)村和城市均衡發(fā)展角度來說明區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中還暗含了一個(gè)長時(shí)期的時(shí)間序列，即城市發(fā)展了以后再發(fā)展農(nóng)村。第二，該理論是站在城市發(fā)展的單向度視角來解釋城市化的動(dòng)力，并沒有論及和城市對(duì)應(yīng)的另外一個(gè)社會(huì)空間，農(nóng)村該如何發(fā)展?農(nóng)村社會(huì)在工業(yè)發(fā)展了以后再發(fā)展，還是伴隨著工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的同時(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，這個(gè)理論忽視了應(yīng)用的國情條件。各個(gè)國家國情不同，對(duì)于小國可以集中人到城市，但對(duì)于像中國這樣的大國來說，農(nóng)村人口占人口總數(shù)一半以上，如何實(shí)現(xiàn)人口全部城市化，不是單方面通過人口、資本、財(cái)富的城市化流入來實(shí)現(xiàn)，而是需要通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，改變農(nóng)村生產(chǎn)方式以及生活方式，打破城鄉(xiāng)之間差別和分割，形成社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間有效配置和合理流動(dòng)，強(qiáng)化市場機(jī)制，形成新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。城市化既不是要把農(nóng)業(yè)人口全部轉(zhuǎn)化為工業(yè)人口，也不是要消滅農(nóng)村，而是要實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的共同發(fā)展。以便從根源上解決城市人口膨脹、資源短缺、環(huán)境污染等單向度城市化帶來的社會(huì)問題，走城鄉(xiāng)共同發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

(三)新科技革命與信息化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代條件

新科技革命和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，加快了生產(chǎn)要素、資金技術(shù)、人力資源的流動(dòng)，為新城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了條件。第一，新科技革命和信息化技術(shù)改變了城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。高科技信息技術(shù)、交通網(wǎng)絡(luò)和通訊技術(shù)，使得城市化發(fā)展呈現(xiàn)出中心城市發(fā)展速度放緩，城鎮(zhèn)發(fā)展的郊區(qū)化趨向明顯。原來借助于城市的聚集效應(yīng)所實(shí)現(xiàn)的信息傳播的速度快捷和成本低廉，由于信息化的發(fā)展，已經(jīng)超越了空間的限制，而大尺度空間信息傳遞，使各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素不再依賴于地理空間的聚集形式，相應(yīng)的也推動(dòng)了城市空間的擴(kuò)容。因而，這自然加強(qiáng)了城市和鄉(xiāng)村的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)城市資源外溢，使得傳統(tǒng)農(nóng)村資源單向度城市化流入方式得到改變，推動(dòng)了城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第二，新科技革命和信息化技術(shù)提供了農(nóng)村社會(huì)生活的城市化轉(zhuǎn)型的條件。新型科技和信息技術(shù)的運(yùn)用和推廣，構(gòu)建了城市和農(nóng)村互動(dòng)關(guān)聯(lián)的橋梁和紐帶，使得城鄉(xiāng)一體進(jìn)程加快。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村社會(huì)的滲透和建立，各種城市資源被帶入鄉(xiāng)間，農(nóng)村人口開始接受和向往城市優(yōu)質(zhì)和良好的生活方式、交往方式、居住方式等，逐步建立以現(xiàn)代化、市場化為核心的價(jià)值理念，在文化觀念、思維方式、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)變。第三，新科技革命和信息化技術(shù)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的雙向互動(dòng)創(chuàng)造了條件。城市和鄉(xiāng)村原本獨(dú)立的兩個(gè)社會(huì)空間，現(xiàn)代技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)彌合了城鄉(xiāng)之間的空間距離，使得城鄉(xiāng)資源雙向互動(dòng)變動(dòng)方便快捷。在農(nóng)村人口、資金、農(nóng)產(chǎn)品向城市流入的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)城市資本、技術(shù)、信息的農(nóng)村化轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)之間的關(guān)聯(lián)度更加密切，空間距離感在消失，鴻溝在縮小，良性互動(dòng)，互補(bǔ)共贏的發(fā)展格局正在形成。

(四)中國政府的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力

中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)既是自然發(fā)展的一般結(jié)果，又是政府干預(yù)的制度產(chǎn)物。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國改革開放的成績斐然，市場經(jīng)濟(jì)體制日臻完善，然而積累已久的城鄉(xiāng)矛盾逐步突顯。為了實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)共同富裕的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。2002年，黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，開創(chuàng)中國城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展新局面。黨的十六屆四中全會(huì)提出了“兩個(gè)趨向”的科學(xué)論斷，即“在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)積累是帶有普遍性的趨向，但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”。這既是對(duì)中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策延續(xù)，又是對(duì)依城促鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃。2002年，中國城鎮(zhèn)化率為39.1%，同時(shí)，GDP總量達(dá)到了10萬億元，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化明顯，第二三產(chǎn)業(yè)比重明顯增加，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期，達(dá)到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最佳時(shí)機(jī)。為了抓住這一戰(zhàn)略機(jī)遇，中央政府從2002年開始，連續(xù)11年的中央一號(hào)文件為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展提供制度保障，增加農(nóng)民收入，完善農(nóng)村設(shè)施，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我國農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，促生了農(nóng)村生活的城市化轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，我國以新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，激活農(nóng)村市場，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加快農(nóng)村生活城市化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)以人的城鎮(zhèn)化為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效路徑。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村人力資源、社會(huì)財(cái)富、建設(shè)資金等的雙向流動(dòng)，徹底消除城鄉(xiāng)隔閡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

三、我國新型城鎮(zhèn)化模式的運(yùn)作理念

歷史上，世界各國已經(jīng)走過的城鎮(zhèn)化道路基本沿襲城市化的機(jī)制和理念。僅就城市化的歷史及其發(fā)展機(jī)制，已經(jīng)形成的城市化理論無可厚非，因?yàn)樗鎸?shí)的解釋了曾經(jīng)有過的城市化過程。但是，今天的世界形勢和發(fā)展要求已經(jīng)今非昔比。傳統(tǒng)發(fā)展模式帶來的弊端，即城市病、空氣污染、垃圾污染、城鄉(xiāng)差距、生態(tài)問題、生活質(zhì)量降低。一邊是經(jīng)濟(jì)的增長，一邊是精神的異化、抑郁的積累和靈魂的浮燥性蔓延等的反思。另外，和諧社會(huì)與生態(tài)文明社會(huì)的發(fā)展要求和新技術(shù)革命與信息化技術(shù)提供了新的歷史條件，使人們?cè)谛碌氖澜鐨v史條件的基礎(chǔ)上具備了超越以往的發(fā)展理論和發(fā)展模式的可能。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于一個(gè)“新”字。我國要構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的運(yùn)作理念，并不是徹底的拋棄曾經(jīng)有過的所謂的工業(yè)化機(jī)制和分工機(jī)制，而是在新的歷史條件下重新理解和運(yùn)用這些機(jī)制，把這些機(jī)制和新的發(fā)展要求與發(fā)展條件結(jié)合起來，并和其他相關(guān)的機(jī)制結(jié)合起來，在更新的社會(huì)歷史條件下，在更全面的理論平臺(tái)上建構(gòu)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新模式。新型城鎮(zhèn)化模式的運(yùn)作理念主要以下幾個(gè)主要特點(diǎn)。

(一)尊重農(nóng)村的主體地位，規(guī)劃好城市和鄉(xiāng)村的功能，以城鄉(xiāng)共同繁榮的理念建設(shè)新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化建設(shè)作為中國改革最大紅利，必然是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化因GDP驅(qū)動(dòng)、政績觀的影響，更多表現(xiàn)為城市對(duì)農(nóng)村的吞噬，是一種“城市霸權(quán)”主義發(fā)展模式。幾千年來，中國的農(nóng)村落后于城市，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，然而農(nóng)村社會(huì)的功能不是單一以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以涵蓋的。農(nóng)耕文明孕育下的中國社會(huì)，自然充滿了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)和農(nóng)業(yè)文化的敬仰和依賴。即便是在工業(yè)文明進(jìn)程中，城市化的浪潮一浪高過一浪，依然不能消解農(nóng)村社會(huì)在中國社會(huì)中的地位和作用，許多人口的生存和農(nóng)村社會(huì)有不可阻斷的生命關(guān)聯(lián)。因此，中國的城鎮(zhèn)化不是要用城市消滅農(nóng)村，而是要實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的共生共榮。中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是要改善農(nóng)村的社會(huì)面貌和基礎(chǔ)設(shè)施，消除橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的制度障礙和福利差別，工人和農(nóng)民在職業(yè)或社會(huì)分工、勞動(dòng)分工各方面的差別不會(huì)隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建構(gòu)而消失。所以，我國應(yīng)科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展，既要看到農(nóng)村和城市在制度、待遇方面的統(tǒng)一性，又要看到城市和鄉(xiāng)村在社會(huì)功能、資源環(huán)境方面的差異性，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧共進(jìn)，走中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

(二)把握中國城鄉(xiāng)關(guān)系變化的特點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)群眾利益為根本目的

我國地方政府要圍繞“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，處理好政府作用和市場力量在推動(dòng)城鎮(zhèn)化過程中的關(guān)系，建構(gòu)政府調(diào)控，市場帶動(dòng)，群眾主體的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。城鎮(zhèn)化建設(shè)做為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的助推器，需要科學(xué)的資源配置機(jī)制和有效的推動(dòng)主體。政府為主體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，以政府職能、政府責(zé)任、政府政績等為出發(fā)點(diǎn)，有為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化的功利主義;市場主導(dǎo)的城市化，又會(huì)因?yàn)槭袌龅睦麧欁畲蠡繕?biāo)，帶來土地占用，資源破壞，環(huán)境污染等市場化的痼疾。無論是政府主導(dǎo)還是市場導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化，都忽視了城鎮(zhèn)化主體，即農(nóng)村人口的利益。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須體現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，關(guān)鍵在于提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，造福百姓，富裕農(nóng)民。政府和市場作為新型城鎮(zhèn)建設(shè)的推動(dòng)力量，要依據(jù)中國城鄉(xiāng)社會(huì)所處的歷史階段，確定不同的定位。城鎮(zhèn)化建設(shè)初期，農(nóng)村社會(huì)處在弱勢地位，市場體制的不完善，要相對(duì)突出政府的力量和作用;當(dāng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有了一定發(fā)展和改觀，市場經(jīng)濟(jì)有了較強(qiáng)的基礎(chǔ)，則要突出市場對(duì)資源配置的有效手段;最終，農(nóng)村社會(huì)市場體制逐步完善，同整個(gè)國家市場體制融為一體，市場成為城鄉(xiāng)發(fā)展的配置手段。中國現(xiàn)在所處的歷史階段，社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制日臻完善，農(nóng)村人口城市化轉(zhuǎn)型愿望強(qiáng)烈。因此，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要強(qiáng)化市場對(duì)城鄉(xiāng)資源的有效配置，政府的作用將從城鄉(xiāng)發(fā)展的主導(dǎo)力量，逐步演變?yōu)橹С趾蛥f(xié)調(diào)市場的保障力量，以農(nóng)村人口根本利益和社會(huì)福祉為基礎(chǔ)，推進(jìn)政府和市場協(xié)調(diào)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(三)構(gòu)建城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化體制，破除市民和農(nóng)民的制度性鴻溝，切實(shí)有效推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化

2012年，中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52%。從數(shù)據(jù)上看，城鎮(zhèn)人口首次超過了農(nóng)村人口，但城鎮(zhèn)化率的提高并沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的城市化融入。由于許多農(nóng)村人口只是“被城市化”，因此“農(nóng)村人口市民化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵和成敗”［7］。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該從土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移到人的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化。第一，人的城鎮(zhèn)化必須打破戶籍制度的城鄉(xiāng)二元體系。戶籍制度本是一種按戶登記的人口管理制度，而中國的戶籍制度被附加了不同的權(quán)利，城鄉(xiāng)戶籍及其依附其上的20多種個(gè)人權(quán)利，是城鄉(xiāng)人口之間的體制障礙。新型城鎮(zhèn)化必須徹底改革戶籍制度，弱化戶籍制度對(duì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制約，使得勞動(dòng)力資源能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)間合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。第二，人的城鎮(zhèn)化的核心在于城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口城市化轉(zhuǎn)移是客觀的過程，但農(nóng)民進(jìn)入城市后只是實(shí)現(xiàn)了生活空間的城市化，在社會(huì)服務(wù)方面卻依然難以平等。因此，我國新型城鎮(zhèn)化必須以人為本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)的均等，從根本上構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)公共服務(wù)體系，讓發(fā)展和改革成果全民共享。

在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面，排在第一位的是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要先行。農(nóng)村生活方式為什么落后，落后的基本層面在于缺少像城市一樣的生活基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、上下水管道、垃圾處理、給排水、互聯(lián)網(wǎng)等。如果農(nóng)村現(xiàn)有的落后的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)能夠有一個(gè)大的改善，農(nóng)村區(qū)域就是一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力源，它會(huì)拉動(dòng)新一輪中國經(jīng)濟(jì)增長。這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，也是社會(huì)發(fā)展過程，更是體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體的發(fā)展過程。當(dāng)然具體的安排要通過詳細(xì)的規(guī)劃和論證，系統(tǒng)設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)域的城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃，把村、鎮(zhèn)、市，農(nóng)業(yè)和工業(yè)、服務(wù)業(yè)之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)展現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和工業(yè)文明的雙重互動(dòng)，農(nóng)村文化與城市文化的優(yōu)勢互補(bǔ)，創(chuàng)造一個(gè)具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化模式。

(四)推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善土地轉(zhuǎn)讓流通體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的土地市場

我國新型城鎮(zhèn)化是要消除城鄉(xiāng)差別，既要實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的城市化就業(yè)，又要涉及部分城市人口的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，因而必須有完善的土地流轉(zhuǎn)制度。第一，農(nóng)村人口進(jìn)入城市，有了新的工作崗位和就業(yè)渠道，原有的農(nóng)村土地自然被擱置甚至是荒蕪，必須建設(shè)農(nóng)村一級(jí)土地市場，允許農(nóng)民進(jìn)行土地轉(zhuǎn)包、出租、入股等土地交易，盤活農(nóng)村土地市場，推進(jìn)農(nóng)村土地股權(quán)化。第二，建立城鄉(xiāng)一體，同權(quán)同價(jià)的土地使用、交易制度。城鎮(zhèn)化建設(shè)必然會(huì)侵占大量的農(nóng)村土地，城鄉(xiāng)土地價(jià)格的差異使得政府在征用大量農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)中，獲取了大量經(jīng)費(fèi)，而農(nóng)民卻收益甚少。要實(shí)現(xiàn)改革征地制度，必須提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，給予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓充分的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同價(jià)同權(quán)，保障農(nóng)民帶著土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)城。第三，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理，科學(xué)合理規(guī)劃農(nóng)村土地。土地資源是寶貴的社會(huì)財(cái)富，必須科學(xué)管理，通過農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和統(tǒng)一規(guī)劃，釋放農(nóng)村土地資源，提高土地利用水平;強(qiáng)化國家耕地保護(hù)政策，嚴(yán)格土地管理，節(jié)約土地，節(jié)約資源，最大限度的保護(hù)農(nóng)村土地資源，保護(hù)農(nóng)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位。

(五)通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口的市民化轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口生產(chǎn)和生活方式的城市化轉(zhuǎn)向。中國的農(nóng)村面積龐大，人口眾多，單一的把農(nóng)村人口向大城市轉(zhuǎn)移的發(fā)展方式，不符合中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)。我國改革開放以來興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使得許多地方的農(nóng)村具備了工業(yè)基礎(chǔ)，形成了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，通過工業(yè)的鄉(xiāng)村引入，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城市化轉(zhuǎn)向;同時(shí)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，不但實(shí)現(xiàn)了城市資源的農(nóng)村化轉(zhuǎn)移，而且可以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，以農(nóng)業(yè)合作社等形式，將農(nóng)業(yè)和市場對(duì)接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，這種就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路，不僅可以避免人口一味涌入城市帶來的城市病，緩解城市壓力，規(guī)避大城市人口膨脹帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民不離開鄉(xiāng)土，就能享受城鎮(zhèn)化的成果，且可以降低城鎮(zhèn)化成本和風(fēng)險(xiǎn)。

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