張勁松

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，這是未來中國新的經(jīng)濟增長極。新型城鎮(zhèn)化是解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展重大結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)鍵，其面臨的挑戰(zhàn)也很多，它既打開了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的大門，也加劇了本已累積的各種社會矛盾。當(dāng)前，政府維穩(wěn)壓力很大，個別地方維穩(wěn)壓力已達(dá)臨界值，稍有不慎就可能引發(fā)群體性事件。相對而言，政府維穩(wěn)的成效不盡如人意，甚至出現(xiàn)維穩(wěn)“投入倍增而收益遞減”的怪象。破解維穩(wěn)困局，不僅要重視政府硬實力，更要加強政府軟實力建設(shè)。美國前助理國防部長、著名國際戰(zhàn)略思想家約瑟夫·奈在《軟實力》一書中指出：“何謂軟實力？它是一種依靠吸引力，而非通過威逼或利誘的手段來達(dá)到目標(biāo)的能力。這種吸引力源于一個國家的文化、政治理念和政策?！盵1]前言ⅩⅡ運用軟實力破解維穩(wěn)困局有著重要意義。

一、陷入困局：新型城鎮(zhèn)化過程中政府維穩(wěn)投入倍增而收益遞減

21世紀(jì)，城鎮(zhèn)化在成為中國經(jīng)濟增長極的同時，它的復(fù)雜性帶來了大量的社會沖突，維護(hù)社會穩(wěn)定已成為新型城鎮(zhèn)化過程中政府工作的重中之重。

(一)新型城鎮(zhèn)化過程中社會問題的復(fù)雜性和政府維穩(wěn)的艱巨性

1．新型城鎮(zhèn)化過程中社會問題的復(fù)雜性

中國的新型城鎮(zhèn)化“已被公認(rèn)為是世界經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的兩大驅(qū)動因素之一”[1]前言5，它在建設(shè)過程中的復(fù)雜性也是前所未有的，體現(xiàn)在三個方面：

第一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有摸索性。1992年，鄧小平南巡講話確立了中國也可以搞市場經(jīng)濟，中國從此進(jìn)入了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的社會大變革時期。此時，“國外發(fā)達(dá)資本主義條件下的城市化理論難以直接引進(jìn)并加以應(yīng)用，國內(nèi)原有在計劃經(jīng)濟條件下形成的城市發(fā)展理論也難以適應(yīng)新的發(fā)展，所以在推進(jìn)城市化進(jìn)程中也面臨一系列的科學(xué)問題?！盵2]前言5在大變革時期，各地方政府所推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，沒有固定的模式。有些地方政府甚至連城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃都沒有，即便有，“規(guī)劃趕不上變化”，不斷改動的“規(guī)劃”如同沒有規(guī)劃?！懊^過河”式的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，失敗的概率很高。大量“鬼城”的出現(xiàn)昭示了一些地方城鎮(zhèn)化的失敗。即便城鎮(zhèn)化有所建樹的地區(qū)，仍然存在著急需解決的后城市化的問題。

第二，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有快速性。自1978年以來，僅在短短的三十多年時間內(nèi)，中國經(jīng)濟取得了令人矚目的成就，中國迅速成為世界經(jīng)濟總量第二的國家。中國經(jīng)濟的持續(xù)并快速的增長，拉動了中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)快速發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)入。而城市幅度的拓展，又將原來城市周邊的鄉(xiāng)村圈入城鎮(zhèn)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)民的市民化，在各種“化”的過程中，大量的鄉(xiāng)村在短時間內(nèi)被“化”掉了。除中國以外，沒有任何一個國家經(jīng)歷過這樣奇異的過程。具有古老文明的中國的城鎮(zhèn)化，牽引著包括中國在內(nèi)的全球化的經(jīng)濟向前發(fā)展。中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為一個超越國家，引發(fā)全球關(guān)注的大事件。

第三，新型城鎮(zhèn)化問題具有累積性。新型城鎮(zhèn)化過程中，不管是有關(guān)大自然的問題，如空氣污染、氣候變暖、海平面上升、礦藏枯竭，還是有關(guān)社會問題，如農(nóng)民工的市民化、城市病、強征農(nóng)地、城鄉(xiāng)二元化、城鎮(zhèn)老齡化，所有這些問題，在新型城鎮(zhèn)化過程中不斷地累積。西方國家的城市化、工業(yè)化，是在幾百年時間內(nèi)自然形成的，這些國家在經(jīng)濟發(fā)展之后，社會人口和社會結(jié)構(gòu)能與其發(fā)展相適應(yīng)；然而，在中國，無論是經(jīng)濟發(fā)展，還是新型城鎮(zhèn)化過程，均與西方國家不同。在自然形成過程中，西方國家城市化存在的問題“逐步”得到解決；而中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，前面的問題還未來得及解決，新的更難的問題又出現(xiàn)了，一波未平一波又起。對于這些累積起來的問題，我們寄希望在未來的快速發(fā)展中解決。今日，很多問題到了必須解決且絕無法再推遲的時候，而且累積下來的問題往往是最難解決的問題。

2．新型城鎮(zhèn)化過程中政府維穩(wěn)的艱巨性

新型城鎮(zhèn)化過程中社會問題具有高度的復(fù)雜性，這就決定了政府維穩(wěn)的艱巨性。具體來說，體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，摸索中的城鎮(zhèn)化道路一旦決策失誤，對某些地方來說后果可能是毀滅性的。“全國人大財經(jīng)委的報告中稱，一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名，盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多‘空城’，占地過多?！盵3]城鎮(zhèn)化道路錯一步，維穩(wěn)任務(wù)將增十分。當(dāng)前一些地方盲目城鎮(zhèn)化，帶來了經(jīng)濟、政治、文化和社會的多重災(zāi)難，這些災(zāi)難不僅影響現(xiàn)在，還會影響該地的未來。

第二，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化與政府能力有限性之間的矛盾，加劇了政府維穩(wěn)的艱巨性?！?000—2011年，我國城市建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長110萬畝以上，但開發(fā)強度普遍偏低，工業(yè)用地容積率一般只有0.3-0.6，而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般在1以上?！盵3]中國城鎮(zhèn)化過于注重速度，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、人的舒適度、發(fā)展和健康需求、生態(tài)環(huán)境等，都沒有成為城鎮(zhèn)化重點追求目標(biāo)。城鎮(zhèn)化不僅要造城建鎮(zhèn)，更要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。好大喜功式的城鎮(zhèn)化，將有限的資金投入到了大而空的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，那么用于人的發(fā)展的資金必然有限，因此造成了城鎮(zhèn)排斥人的現(xiàn)象。農(nóng)民工建設(shè)了城鎮(zhèn)，但他們哪怕在城鎮(zhèn)工作奉獻(xiàn)了大半輩子，最終“化”不進(jìn)城鎮(zhèn)。政府解決人的問題的能力有限性，正是導(dǎo)致維穩(wěn)成為各地頭等大事的重要原因，維穩(wěn)變成了“搞掂”，只要人不生事，就是“穩(wěn)”。

第三，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷累積的問題，尤其是深層次的社會問題，已超出了部分地方政府的治理能力，能力與責(zé)任之間出現(xiàn)了反差，地方政府維穩(wěn)的能力受到質(zhì)疑。尤其是在中西部地區(qū)，因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為落后，企業(yè)發(fā)展乏力，資本流入較少而流出很多，在這種情況下出現(xiàn)的城鎮(zhèn)化，往往就是一個外殼像“城鎮(zhèn)”的鋼鐵森林而已。政府在造城方面下功夫多，在解決就業(yè)和社會服務(wù)上能力不足，“城市居民來自于不同階層，經(jīng)濟等級差異往往會瓦解，進(jìn)一步的結(jié)果就是城市中政治運動的大量興起以及多個利益主體的不斷出現(xiàn)?！盵4]14-15多個利益主體的出現(xiàn)及其利益的爭奪，是當(dāng)前影響社會穩(wěn)定的重要因素，政府要滿足全體利益主體的訴求，這已超出了許多地方政府的能力。維穩(wěn)事關(guān)重大，維穩(wěn)能力不足，兩者的失衡，導(dǎo)致地方政府難以達(dá)到維穩(wěn)目標(biāo)。

(二)新型城鎮(zhèn)化過程中維穩(wěn)的艱巨性導(dǎo)致投入倍增而收益遞減

新型城鎮(zhèn)化過程中政府維穩(wěn)任務(wù)艱巨，而在現(xiàn)有的壓力型體制下，政府維穩(wěn)的運作機制導(dǎo)致了投入倍增而收益遞減的困局。壓力型體制主要包括三個要素結(jié)構(gòu)：①數(shù)量化的任務(wù)分解機制；②各部門共同參與的問題解決機制；③物質(zhì)化的多層次評價體系。政府維穩(wěn)困局主要是在這種壓力型體制下產(chǎn)生的，其生成機制如下：

1．政府維穩(wěn)任務(wù)的分解與維穩(wěn)成效

在城鎮(zhèn)化過程中，各種社會問題集中爆發(fā)，各地在制定了社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和接到上級任務(wù)后，黨委和政府將它們量化分解，通過簽訂責(zé)任書的形式層層下派到下級組織以及個人，要求在規(guī)定的時間內(nèi)完成。

維穩(wěn)具有典型的中國特色，維穩(wěn)的終極目標(biāo)是實現(xiàn)在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家長治久安及安定團結(jié)的政治局面，維穩(wěn)的政治性是首要的。維穩(wěn)要確?；菊沃贫乳L期持續(xù)和社會政治秩序的長期穩(wěn)定，這就是維穩(wěn)的剛性，它沒有任何可緩沖的地區(qū)，“這種穩(wěn)定以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會意識和社會組織為手段。”[5]3它的主要特點有三個：“第一，‘剛性穩(wěn)定’是以政治權(quán)力的排他性和封閉性為基礎(chǔ)的政治穩(wěn)定；第二，‘剛性穩(wěn)定’以社會絕對安定為管治目標(biāo)，把一切抗議行為，如游行、示威、罷工、罷市、罷運等都視為無序和混亂，都要采取一切手段壓制或打擊；第三，‘剛性穩(wěn)定’以國家暴力為基礎(chǔ)，依賴對意識形態(tài)和社會組織的控制，具有非程序的法制性?！盵5]3

維穩(wěn)的剛性說明，城鎮(zhèn)化過程中逐層分解的任務(wù)重心是其具有政治性。“穩(wěn)定壓倒一切”其中最主要的內(nèi)涵是“政權(quán)的穩(wěn)定壓倒一切”。任務(wù)的政治性與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展維穩(wěn)內(nèi)容的群體利益性交織在了一起，以經(jīng)濟為中心的群體利益的分配，最終與政府維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定直接掛鉤。而解決群體利益沖突的手段，自然而然與政權(quán)穩(wěn)定的政治性掛上了鉤。經(jīng)濟利益沖突，上升為政治問題。解決政治問題是不計代價的，而經(jīng)濟利益沖突的解決是要考慮成本的。最終政府維穩(wěn)常常不計代價，這是政府維穩(wěn)成本倍增的重要原因。

2．政府維穩(wěn)運作的共同參與與維穩(wěn)成效

政府解決穩(wěn)定問題的共同參與機制包括兩種，“一種是各部門的工作要圍繞黨委和政府的工作計劃和工作重點進(jìn)行安排，這是納入下級工作計劃的常規(guī)方式；另一種是各部門抽調(diào)人員或者整個部門一起行動，完成來自上級的臨時性任務(wù)或工作?！盵6]6維穩(wěn)的共同參與機制主要是在上級政府的壓力下進(jìn)行的，維穩(wěn)任務(wù)按屬地原則分配。但是，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展起來后，人員的流動性加大，新市民因戶籍制度原因，其管轄權(quán)仍在戶籍所在地，而其生活的城鎮(zhèn)才是他們最主要的甚至是長期的活動區(qū)域，離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民工，有的離土超過20年了，除了逢年過節(jié)偶爾回鄉(xiāng)之外，幾乎與本土沒有太多的聯(lián)系。但是，按照屬地原則，原戶籍地跨區(qū)域維穩(wěn)的任務(wù)十分艱巨，其成本自然而然地倍增，而收效往往甚微。

3．政府維穩(wěn)評價的多層次與維穩(wěn)成效

分解任務(wù)與評價任務(wù)完成情況，這是政府行政的兩個重要內(nèi)容。政府維穩(wěn)也是如此，除了分解維穩(wěn)任務(wù)以外，任務(wù)分解后的執(zhí)行情況如何，也是政府的常規(guī)工作。對于任務(wù)完成狀況好的單位及其領(lǐng)導(dǎo)人，予以獎勵；反之，將予以處罰。獎勵常與晉升掛鉤，而懲罰往往實行“一票否決”制，即只要有一項維穩(wěn)的目標(biāo)未達(dá)到，將視其全年的工作績效為零，且危及單位領(lǐng)導(dǎo)人的晉升。分解任務(wù)及評價任務(wù)的完成的主體，不僅僅是上一級行政機關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、人大、政協(xié)、政府的所有上級機關(guān)，這些機構(gòu)幾乎都可以以“一票否決”制來要求地方政府及其部門做好各種各樣的維穩(wěn)工作。在如此多層次的評價體系下，任何一個政府部門都不敢對任何一項維穩(wěn)指標(biāo)掉以輕心，其能做到的工作就是拼命增加維穩(wěn)成本。地方政府官員常常祈求，在自己任上千萬不出大事故！大家熟知，維穩(wěn)成本已超過社會保障支出，也超出了中國的國防開支。當(dāng)前，中國維穩(wěn)工作正在以高成本運行著。

二、硬實力的軟：新型城鎮(zhèn)化過程中政府維穩(wěn)常規(guī)手段常失靈

面對新型城鎮(zhèn)化過程中社會問題的復(fù)雜性和維穩(wěn)任務(wù)的艱巨性以及維穩(wěn)運作過程中的壓力型體制，地方政府常常運用最得手也是最能立竿見影的硬實力方式來維穩(wěn)。維穩(wěn)的硬實力運作機制，最初是有成效的，而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會利益的進(jìn)一步分化，政府維穩(wěn)硬實力的“軟”呈現(xiàn)出來，政府常規(guī)硬實力維穩(wěn)出現(xiàn)了失靈。

(一)政府政治硬實力支撐理論的現(xiàn)實之軟

國家政權(quán)是政府維穩(wěn)最強大的硬實力。在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府的政權(quán)力量用于維穩(wěn)，常常表現(xiàn)為有力無處使，即使偶爾使用了，也表現(xiàn)為收益少而負(fù)面影響大且成本巨大的困局。究其原因，主要是支撐政府政治硬實力的理論，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在著軟肋。

支撐中國政府的政治合法性的理論是馬克思主義。中國是由工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的無產(chǎn)階級專政的國家，從理論上講，“由于國家是從控制階級對立的需要中產(chǎn)生的，同時又是在這些階級的沖突中產(chǎn)生的，所以，它照例是最強大的、在經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級的國家，這個階級借助于國家而在政治上也成為占統(tǒng)治地位的階級，因而獲得了鎮(zhèn)壓和剝削被壓迫階級的新手段。”[7]168在無產(chǎn)階級專政的中國，政府代表著最廣大人民群眾的利益，按照階級統(tǒng)治理論，最廣大的工人階級和農(nóng)民階級都是統(tǒng)治階級，而被統(tǒng)治階級則越來越少。當(dāng)統(tǒng)治的對象減少或消失時，則主體(統(tǒng)治者)亦難存在。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅猛，城鎮(zhèn)化過程中發(fā)生的社會穩(wěn)定問題的性質(zhì)主要是人民內(nèi)部矛盾，政府政權(quán)硬實力不便于用在人民內(nèi)部矛盾上。而在“穩(wěn)定壓倒一切”的剛性維穩(wěn)壓力下，地方政府對常規(guī)性的人民內(nèi)部矛盾往往上綱上線，如“上訪就是不穩(wěn)定”、“群體性事件就是不穩(wěn)定”，并提出“搞掂就是穩(wěn)定”。為了表面上的穩(wěn)定，不惜動用專政力量、暴力工具，強行壓制公眾訴求。表面上看有硬實力，最終結(jié)果則是維穩(wěn)效力低而成本極高。

一方面，政治合法性的支撐理論無法運用來指導(dǎo)具體的維穩(wěn)工作；另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展又是如此迅猛，問題爆發(fā)的時間短暫且復(fù)雜。在沒有適宜理論指導(dǎo)維穩(wěn)時，常規(guī)的政權(quán)力量在面臨復(fù)雜的維穩(wěn)任務(wù)上，表現(xiàn)出了硬實力治理不太靈。對于新型城鎮(zhèn)化過程中越來越多的社會問題，需要從理論上創(chuàng)新，亟待解決維穩(wěn)的困局。

(二)政府經(jīng)濟硬實力運用機制的現(xiàn)實之軟

“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”是政府維穩(wěn)最常見的經(jīng)濟硬實力的表現(xiàn)，在影響社會穩(wěn)定事件偶發(fā)時，人民幣的確較容易解決人民內(nèi)部矛盾，而這一機制運用至今，已表現(xiàn)出了軟弱性。在城鎮(zhèn)化過程中，政府運用經(jīng)濟硬實力維穩(wěn)，最主要的現(xiàn)實之軟表現(xiàn)在投入的資金倍增而成效遞減。

中國攤大餅式的城鎮(zhèn)化道路，導(dǎo)致了利益沖突的加劇?！罢疄榱藵M足日益增長的財政需要，非法征地和暴力拆遷，急搞各類項目。改革以來，中國的社會結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻的變化，尤其是隨著市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，不同的社會階層和社會群體開始成為利益主體，并圍繞著自己的利益訴求展開博弈?！盵5]3城鎮(zhèn)的擴張，利益主體越來越多，其利益訴求也越來越多、越來越強烈。城鎮(zhèn)化早期，政府運用人民幣來維穩(wěn)，效率還是較高的。但是，隨著利益主體的“學(xué)習(xí)”能力增強，比如某地維穩(wěn)事件中政府賠償(或補償)的人民幣數(shù)量，很快會被其他地區(qū)的人通過媒體或網(wǎng)絡(luò)接收到，并成為本次訴求本方的基數(shù)向政府提出更高的賠償(或補償)要求。維穩(wěn)事件中人民幣的量不斷翻番，再創(chuàng)“新高”才能滿足利益主體的期望值。

發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟硬實力還比較“硬”，支付高額維穩(wěn)成本時，大多數(shù)時候還能挺得??；而中西部地區(qū)，因經(jīng)濟實力較弱，而利益主體經(jīng)過“學(xué)習(xí)”后，在我們一再強調(diào)的社會“公平”“平等”“正義”理論的指導(dǎo)下，他們認(rèn)為維穩(wěn)也得“公平”，如“同命同價”。既然溫州動車事件的賠償標(biāo)準(zhǔn)是90多萬，按同命同價原則，任何一個中國人的“命”都得有90余萬的補償才行。理論上的“正確性”被學(xué)習(xí)后，運用于現(xiàn)實中，卻讓大多數(shù)經(jīng)濟硬實力不夠的地方政府舉步維艱。曾經(jīng)有效的經(jīng)濟硬實力維穩(wěn)，運行至今，越來越不靈了。

(三)政府社會硬實力動員能力的現(xiàn)實之軟

在革命時期，共產(chǎn)黨具有先進(jìn)性，黨的社會組織能力和動員能力無與倫比就是表現(xiàn)，它也是黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府最為強大的社會硬實力。當(dāng)前，政府社會硬實力體現(xiàn)在實現(xiàn)黨的路線、方針、政策時，政府具有強大的社會動員能力。一方面，黨的先進(jìn)性吸引了人民大眾的支持；另一方面，依賴黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的各種社會組織，如工會、共青團、婦聯(lián)及村委會、居委會、協(xié)會、學(xué)會等，黨和政府在動員社會力量時常常得心應(yīng)手。

快速的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致劇烈的社會變遷?？焖俚某擎?zhèn)化，大大改變了黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會組織的結(jié)構(gòu)與功能。城鄉(xiāng)一體化后，大量的農(nóng)民離鄉(xiāng)入城，歸入一個個新社區(qū)，原有的“熟人社會”分崩離析，社會群體還原為“原子化”的個體，哪怕是最有組織力的“黨小組”也出現(xiàn)了分離現(xiàn)象。更為常見的是，城鎮(zhèn)化打破了大量的“單位”，原有的政府動員的基礎(chǔ)失去，而新的依照社區(qū)建立起來的分散的群體其組織性嚴(yán)重不足。

正是在這種劇烈的社會變遷中，政府社會硬實力的動員能力大打折扣。而城鎮(zhèn)化過程中，大量的社會矛盾凸現(xiàn)，政府維穩(wěn)的任務(wù)一波接一波，原來大量社會矛盾的化解可以交給黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會組織，但社會變遷后，有力量化解社會矛盾的新的社會組織還沒有建立起來。這就導(dǎo)致了政府必須面對所有的社會矛盾，失去了中間的隔離層，最終導(dǎo)致所有問題的矛頭直指政府。城鎮(zhèn)化之后，政府社會硬實力的動員能力，遭遇了現(xiàn)實之軟。

三、軟實力的硬：新型城鎮(zhèn)化過程中政府維穩(wěn)手段須全面突破

當(dāng)新型城鎮(zhèn)化過程中政府維穩(wěn)硬實力及其手段運用常常失靈的時候，在全球范圍內(nèi)政府軟實力的研究及其運用正取得了令人矚目的成就。政府運用軟實力來維穩(wěn)，具有很大的優(yōu)勢，它是對政府硬實力維穩(wěn)的重要補充，甚至在某些維穩(wěn)行動中可成為主要手段。運用政府軟實力維穩(wěn)，投入少而收益高，軟實力運用得當(dāng)可以在很大程度上顯示其“硬”的一方面來。

(一)政府運用文化軟實力維穩(wěn)之硬

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國社會的力量日益強大，國強民富目標(biāo)日益實現(xiàn)，民族復(fù)興也在新一輪以城鎮(zhèn)化建設(shè)為重點的社會主義建設(shè)事業(yè)中初顯端倪。取得成就的原因很多，其中“在近代以前時期的所有文明中，沒有一個國家的文明比中國文明更發(fā)達(dá)、更先進(jìn)。它有眾多的人口(在15世紀(jì)有1億～1.3億人口，而歐洲當(dāng)時只有5 000萬～5 500萬人口)，燦爛的文化，特別肥沃的土壤以及從11世紀(jì)起就由一個杰出的運河系統(tǒng)聯(lián)結(jié)起來的、有灌溉之利的平原，并且有受到儒家良好教育的官吏治理的、統(tǒng)一的、等級制的行政機構(gòu)，這些使中國社會富于經(jīng)驗，具有一種凝聚力，使外國來訪者羨慕不已”[8]5。中華民族的文化軟實力是凝聚民心的重要力量，國家利益、長久利益是喚醒公眾的強大文化力量，深浸中華文化的國民，是創(chuàng)造出改革開放驚世成績的重要原因。中國政府所擁有的文化軟實力，為社會主義建設(shè)奠定了堅實的“硬”基礎(chǔ)。

幾千年來延續(xù)的傳統(tǒng)文化，及其與馬克思主義、中國特色社會主義文化的融合，政府已具備了一套行之有效的軟實力，只不過文化軟實力的作用是柔性的，在短時間內(nèi)難以顯現(xiàn)，而政府官員任期短暫而維穩(wěn)任務(wù)卻是急迫的，這才導(dǎo)致政府在維穩(wěn)中很少使用文化軟實力。事實上黨內(nèi)早就認(rèn)識到文化軟實力的硬：“當(dāng)今時代，文化越來越成為民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉、越來越成為綜合國力競爭的重要因素?！盵9]新型城鎮(zhèn)化所取得的經(jīng)濟發(fā)展成就得益于我們的文化，解決城鎮(zhèn)化過程中的社會問題，其實可從政府文化軟實力中尋找到答案。國家發(fā)展、區(qū)域城鎮(zhèn)化、個人利益失衡，這種復(fù)雜結(jié)構(gòu)中的利益之爭，是導(dǎo)致社會穩(wěn)定成為問題的重要原因。將我們文化中的和諧、利益共享、社會包容等等，用于逐步解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的矛盾，是完全可能的。軟實力通過柔性手段，緩和地解決，其力量是硬的，其過程是緩和的。

其實文化軟實力不僅掌握在政府手中，也掌握在公民手中?！败泴嵙κ侄尾⒉煌耆刂圃谡种?。盡管政府支配著政策，但文化和價值觀植根于公民中。與經(jīng)濟權(quán)力或軍事權(quán)力相比，軟實力的運用似乎風(fēng)險更小，但它往往難以運用、容易喪失且恢復(fù)成本高昂?！盵10]118城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是政府的事，也是公眾的事，城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的不穩(wěn)定也應(yīng)該依賴公眾協(xié)助解決?！熬S護(hù)社會穩(wěn)定僅僅依靠政府的力量是不夠的，國家需要在一個和平穩(wěn)定的環(huán)境中發(fā)展，群眾需要在一個和平穩(wěn)定的環(huán)境中生活。維持穩(wěn)定是政府和群眾的共同的責(zé)任?！盵11]84將社會力量也納入政府文化軟實力的運用之中，將體現(xiàn)為強硬的有效力量，且其投入少成效高。

(二)政府運用政治理念軟實力維穩(wěn)之硬

自古以來，中國政治理念上的先進(jìn)，是中國強大的原因之一。政治理念上首要的價值觀軟實力就是國家統(tǒng)一，共同富強。大一統(tǒng)的局面是中國能長期保持強大的根本原因，泱泱大國，物寶天華，人才輩出，經(jīng)濟繁榮，民族昌盛；唐之長安，宋之汴梁，元之大都，均為世界大都會，吸引全球眼光，萬國來朝。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府，其政治價值觀是非常堅定與明確的，那就是以馬克思主義為指導(dǎo)思想，堅持走社會主義道路。以愛國主義為核心的民族精神和以改革開放為核心的時代精神，是中華民族共有精神家園的內(nèi)核。這些內(nèi)核看起來空泛，實則是政府政治理念軟實力強大之處。社會問題凸現(xiàn)是在國家走向強盛的前提下出現(xiàn)的，城鎮(zhèn)化進(jìn)程越快，走向強大的路子越寬，政府解決社會問題的能力也越強。解決城鎮(zhèn)化過程中的穩(wěn)定問題，最終還得靠政府先進(jìn)政治理念，始終為民，以人為本，這些理念在解決社會問題上體現(xiàn)出力量的強大和堅實。

正如約瑟夫·奈所說：“當(dāng)一國政府關(guān)注的是促進(jìn)民主、人權(quán)和自由等結(jié)構(gòu)環(huán)境目標(biāo)或一般價值目標(biāo)時，軟實力常常比硬實力更有效。21世紀(jì)是權(quán)力向非國家行為體擴散的全球信息時代，軟實力將成為巧實力戰(zhàn)略中日益重要的一部分?！盵10]119中國實現(xiàn)了國家崛起，中國走向城鎮(zhèn)化，這已經(jīng)是不可阻擋的大趨勢。這不是一個人口數(shù)量的簡單增加，而是一個與西方國家不同質(zhì)的國家的崛起，是一個五千年文明與現(xiàn)代國家重疊的“文明型國家”的崛起，是一種全新的發(fā)展模式的崛起，我們的政治理念的文明程度已然很高，我們的政治理念有充分的強硬實力，來解決我們面臨的社會問題。

(三)政府運用政策軟實力維穩(wěn)之硬

政府政策軟實力用于對外關(guān)系，是取得硬效果的有效途徑。唐朝李靖對李世民說的一句話就能高度概括古中國對外政策的定位：“天之生人，本無蕃漢之別。然地遠(yuǎn)荒漠，必以射獵而生，由此常習(xí)戰(zhàn)斗。若我恩信撫之，衣食周之，則皆漢人矣?！?《唐太宗與李靖問對》)唐朝政策軟實力運用之后的成效是“遠(yuǎn)方之人歸之”。周邊人才歸化中華，被視為漢人，為我所用，國家強盛。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，屢屢出現(xiàn)外來人員無意識地參與到群體性事件中。外來人員往往被視為“不穩(wěn)定”因素，作為維穩(wěn)的重點關(guān)注對象。以這種簡單思維的方式對待外來人員，不僅維穩(wěn)的成本高，而且還被外來人員仇視。因為外來人員在其中體會到了明顯的社會地位不公平、不公正。我們的教育理論是人生而平等，廣大人民群眾是國家的主人，若政府言行不一致，將導(dǎo)致外來人員認(rèn)為其權(quán)利被剝奪。在這種前提下，已城鎮(zhèn)化的地方政府期望外來人員以“家”來對待城鎮(zhèn)，其愿望將難以實現(xiàn)。地方政府在缺乏全體社會成員配合狀態(tài)下，維穩(wěn)的成本必然高。

其實，政府有非常充裕的政策軟實力可以運用，正如唐王朝能歸化周邊國家人才一樣，外來人員是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推動力。運用得當(dāng)，他們可成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍(事實上已證明這一點)。若政府不能實現(xiàn)公正、平等，外來人員的離心力必大，城鎮(zhèn)將不被其認(rèn)同。若缺少認(rèn)同，城鎮(zhèn)的不穩(wěn)定因素自然增多，維穩(wěn)難度隨之增加。因此，對待外來人員的這種雙重性，需要地方政府充分運用政策軟實力，歸化外來人員，將其當(dāng)作家人，賦予其平等的社會待遇。若如此運用軟實力，人之和諧，城鎮(zhèn)之強盛，指日可待。這就是政策軟實力的強大之處，即政策軟實力運用得當(dāng)就可成為柔性的強硬力量。

四、破解困局：新型城鎮(zhèn)化過程中政府以軟實力維穩(wěn)的機制

新型城鎮(zhèn)化過程開起了中華民族進(jìn)一步強盛的一條新路，改革開放三十多年，中國驚世成就能否再續(xù)，城鎮(zhèn)化是關(guān)鍵。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，政府需要積極穩(wěn)妥地解決維穩(wěn)困局，不僅需要正確地運用硬實力，還需要創(chuàng)造性運用政府軟實力。

(一)政府以文化軟實力破解城鎮(zhèn)化過程中維穩(wěn)困局的機制

自秦以來中華民族創(chuàng)造出了共同的文化，它“產(chǎn)生了一種很強烈的感情：中國的定義就是共同的書面語、經(jīng)典著作、官僚機制的傳統(tǒng)、共同的歷史、全國范圍的教育制度、在政治和社會的層次主宰精英的價值觀。即使在國家消失時，這種統(tǒng)一文化的意識仍然熾烈”。[12]144古中國創(chuàng)造出的共同文化，是中國歷史上多次強盛的基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化過程中，社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，社會矛盾的凸現(xiàn)與共同文化的部分解體與分化有關(guān)聯(lián)。共產(chǎn)黨人在長期革命中建設(shè)起來的共產(chǎn)主義精神和社會主義文化體系受到了市場經(jīng)濟的強烈沖擊，市場經(jīng)濟重視利益的調(diào)節(jié)作用，這是推動經(jīng)濟發(fā)展的強大動力，但利益之爭，往往超出了共產(chǎn)主義精神和社會主義文化體系所能調(diào)整的范疇。在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，我們還沒有形成得到社會廣泛認(rèn)同的共同文化。社會主體在利益沖突下，大多數(shù)主體把矛頭指向政府。當(dāng)前一些地方政府承擔(dān)了超越其能力的社會功能，最終政府又以大量增加成本的方式將其責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會。如果說，僅僅是成本的轉(zhuǎn)嫁，還情有可原，但是成本倍增之后，更多的不穩(wěn)定因素出現(xiàn)，倍增的成本同樣成為了“不穩(wěn)定”因素，因為利益主體在爭利過程中，對利益的追求是無止境的，相互“學(xué)習(xí)”機制決定了“人民內(nèi)部矛盾通過人民幣解決”道路是行不通的。

政府文化軟實力的建設(shè)和運用到了必需之時。“缺少文化高度的軟實力是短視的，缺少文化教育深度的軟實力是膚淺的，缺少文化包容的軟實力是狹隘的，缺少文化創(chuàng)新的軟實力則必然是僵化和萎縮。從根本上說，軟實力之所以關(guān)乎民族興衰、國家強弱、人民貧富、主要是其中的文化軟實力因素決定?！盵13]而政府習(xí)慣了強國家的硬實力所帶來的便利和成就，“中國早熟出世的強大國家，始終能夠完成印度所做不到的任務(wù)，從建造阻擋游牧入侵者的長城，到興建21世紀(jì)的大型水電工程?！袊鴱姶蟮膰覐膩聿皇芊ㄖ蔚募s束，也就無法遏制其統(tǒng)治者的異想天開。它可睹的成績，都以普通中國人的生命和生活作為代價，而老百姓基本上無力(過去和現(xiàn)在)來抵制國家的征召?！盵12]183強國家硬實力的運用，在市場經(jīng)濟條件下，遭遇利益主體的阻擊，舊的行政文化必須創(chuàng)新，政府文化軟實力必須以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會轉(zhuǎn)型背景來創(chuàng)新與發(fā)展。

“經(jīng)濟對思想、文化、制度等軟實力資源具有依賴性，或者說思想、文化、制度等軟實力資源是硬實力發(fā)展的前提，已經(jīng)為近年來社會科學(xué)研究的成果所證明。”[14]序言第1頁市場經(jīng)濟發(fā)展必然引發(fā)城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化過程中的社會問題主要是經(jīng)濟活動、利益博弈的問題，政府在市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)過程中處理社會問題，要依據(jù)市場運轉(zhuǎn)規(guī)則建立新的政府文化，不可代行市場功能。脫困需要政府文化創(chuàng)新，社會和諧與穩(wěn)定，并非一定需要政府沖在最前頭、奮不顧身地?fù)?dān)起全部社會責(zé)任。該法治解決的，依法治；該市場解決的，依市場；該社會解決的，靠社會。政府一次職能突破，將次次突破，強政府撐不起維穩(wěn)重責(zé)，維穩(wěn)壓力體制更將導(dǎo)致政府舉步維艱?！胺€(wěn)定壓倒一切”的思維模式制造了一個成本高昂的“穩(wěn)定”幻象，有朝一日國家可能要為此付出慘重代價，政府以文化軟實力及時化解矛盾，時不我待。

(二)政府以政治理念軟實力破解城鎮(zhèn)化過程中維穩(wěn)困局的機制

“改變他人行為的命令依靠的是脅迫或利誘，塑造他們需求的感召力則要依靠自身價值觀的吸引力，或者制定共同政治目標(biāo)的能力?！盵15]38中華人民共和國建立之初，政府腐敗極為罕見，社會“路不拾遺，夜不閉戶”。當(dāng)時，改變?nèi)藗冃袨榭康氖屈h和政府的政治價值觀，靠的是共產(chǎn)黨走實實在在的群眾路線?！熬鸵粋€國家而言，政治價值觀往往與其意識形態(tài)緊密相連，并為該國的政權(quán)合法性提供文化基礎(chǔ)?！盵16]63黨的群眾路線奠定了黨執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，原有的政府政治理念發(fā)生了重大改變，將“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”當(dāng)做最重要的“中心”工作，在一段時間同意識形態(tài)的影響力下降，社會傾向于“拜金”，經(jīng)濟領(lǐng)域爾虞我詐現(xiàn)象比比皆是。

壓力型維穩(wěn)最容易導(dǎo)致無原則維穩(wěn)，只要眼前能“搞掂”就可以不計成本。個別政府領(lǐng)導(dǎo)“不出事就是本事”的心態(tài)，這與城鎮(zhèn)過程中社會問題復(fù)雜性及維穩(wěn)的艱巨性不相容。越是怕出事，博弈的利益主體就會認(rèn)定“不把事搞大，就沒有本事”、“大搞才能大解決，小搞只會小解決，不搞就會不解決”。“任何成功的意識形態(tài)都必須克服‘搭便車’問題，其基本目標(biāo)是為不按簡單的、享樂的、個人對成本收益計算來行動的團體注入活力?！盵14]76何以阻擊個體行為者自利的極度膨脹？政府以妥協(xié)退縮無原則“滿足”自利者的個體利益，忽視社會整體利益，維穩(wěn)困局只會越來越深。

“中國是創(chuàng)造現(xiàn)代國家的第一個世界文明。但這個國家不受法治限制，也不受負(fù)責(zé)制機構(gòu)的限制，中國制度中唯一的責(zé)任只是道德上的?！盵12]145重視政府道德上的責(zé)任，本身并不錯，但是僅重視道德責(zé)任并以之指導(dǎo)維穩(wěn)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。確解困局的政治理念軟實力機制在于，政府破除壓力體制，這種維穩(wěn)模式成本過于巨大，已經(jīng)發(fā)展到難以為繼的地步，將來可能會發(fā)生地方層面的更多動蕩。要維穩(wěn)，卻不能無原則、無法制地維穩(wěn)。維穩(wěn)也要講政治、講法治?！霸撚驳臅r候硬”，以及將“該硬的時候硬”制度化，這是政府政治理念軟實力的重要內(nèi)容，也是必須進(jìn)行建設(shè)的政治理念軟實力。

(三)政府以政策軟實力破解城鎮(zhèn)化過程中維穩(wěn)困局的機制

政黨執(zhí)政后，在社會利益的爭奪中容易被公眾作為矛盾對應(yīng)面。城鎮(zhèn)化過程中的社會矛盾復(fù)雜，公眾僅把壓力指向政府，這情有可原，但如果政府不采取相應(yīng)政策機制化解，則問題將進(jìn)一步累積，直至爆發(fā)更大的危機。

政府通過構(gòu)建市場方式的政策軟實力手段，就是消解維穩(wěn)困局的重要手段之一?！皹?gòu)建市場比實施制裁和提供援助更重要。在拒絕給予供應(yīng)商經(jīng)濟權(quán)力時，促進(jìn)開放市場結(jié)構(gòu)并使供應(yīng)來源多樣化的政策通常比憑借所有權(quán)鎖定供應(yīng)的重商主義政策更有效。經(jīng)濟權(quán)力將是巧實力政策工具中最為重要的一種，但政策答案往往將取決于不同市場的情境及脆弱性的不對稱?！盵10]113作為改革的主導(dǎo)者,為了實現(xiàn)財政收入最大化和政治支持最大化的目標(biāo),政府必須掌握改革的主動權(quán),統(tǒng)籌市場相關(guān)領(lǐng)域的制度變革，政府政策有助于全新市場的構(gòu)建。[17]110

政府通過構(gòu)建和諧社會的政策軟實力手段，也是消解維穩(wěn)困局的重要手段之一。將弱勢進(jìn)城務(wù)工群體納入城鎮(zhèn)化之中，以寬容的政策力量實現(xiàn)社會的公平與正義，這將是長效維穩(wěn)的重要手段。面對城鎮(zhèn)化過程中為一己之私利而對抗公共利益的行為，政府不能采取寬容乃至妥協(xié)的政策手段，對自利者的寬容，就是對守法者的殘酷。政策的這種導(dǎo)向作用，將導(dǎo)致更多的人為自利而對抗公利。長此以往，將導(dǎo)致高成本維穩(wěn)并壓崩社會。

政府通過借鑒西方城市化經(jīng)驗的政策軟實力手段，同樣對消解維穩(wěn)困局有重要作用?！耙粋€擁有眾多中產(chǎn)階級的強大中國能促使世界變得更加穩(wěn)定和繁榮……多樣性中的統(tǒng)一性，我們會認(rèn)識到中國的崛起并非是以削弱西方為代價的。相反，中國的發(fā)展會增強西方的力量，以達(dá)到平衡——正如西方的強大能增強中國的力量同時達(dá)到平衡一樣。如果中國和西方能互相學(xué)習(xí)，相互信任，并能在重要的國際問題上相互合作，世界將會更加美好?！盵18]7中國政府已經(jīng)做到了學(xué)習(xí)西方政府優(yōu)點，并將其變成自己的軟實力的一個組成部分。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是全世界城市化的普遍規(guī)律，大量人口向城鎮(zhèn)遷徙，既存在危機，也存在機遇。今天的全球化、信息化對沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化影響很大，西方國家的城市化建設(shè)理論，如人本的城市、生態(tài)的城市、宜居的城市、可持續(xù)的城市、低碳的城市，對中國政府維穩(wěn)的政策建設(shè)有借鑒意義，政府以政策助城市生活越美好，這是長效維穩(wěn)的最可靠的政府軟實力。

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