何 立，謝 婧

(湘潭大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

我國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最大的國(guó)家之一，災(zāi)害種類(lèi)最多、活動(dòng)最繁、危害最重。近年來(lái)，我國(guó)每年受各類(lèi)自然災(zāi)害影響的人口達(dá)4億人次，造成的經(jīng)濟(jì)損失平均每年超過(guò)2000多億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1%-3%，其中2001-2008年自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的2.8%。面對(duì)種種自然災(zāi)害的發(fā)生，我國(guó)各級(jí)政府特別是作為災(zāi)害發(fā)生的當(dāng)?shù)卣?，都在積極努力地尋求防災(zāi)減災(zāi)的辦法，其中，如何構(gòu)建科學(xué)有效的地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制，成為備受理論與實(shí)踐界關(guān)注的一個(gè)重要課題。

一、政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，財(cái)政體制正從國(guó)家財(cái)政逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型。公共財(cái)政是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)各類(lèi)自然災(zāi)害的財(cái)力保證，成為應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分，公共財(cái)政在重大自然災(zāi)害的抗災(zāi)救災(zāi)等方面具有不可替代的作用。

(一)政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的科學(xué)內(nèi)涵與構(gòu)成

1.政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的科學(xué)內(nèi)涵

“警”，指的是某種重大問(wèn)題，預(yù)警即對(duì)重大問(wèn)題的預(yù)測(cè)研判。預(yù)警不同于一般的預(yù)測(cè)，是以預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)的一種更深層次的推廣，要能預(yù)報(bào)出今后一段時(shí)期內(nèi)(一般指一年)某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否有異常情況出現(xiàn)，以及異常程度如何。財(cái)政預(yù)警研究是屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益預(yù)警，以確定財(cái)政警情、尋找財(cái)政警源、分析財(cái)政警兆、預(yù)報(bào)財(cái)政警度為一般架構(gòu)。［1］39地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警本質(zhì)上是為了滿(mǎn)足社會(huì)應(yīng)急事件處置的需要而進(jìn)行的一系列收支管理、財(cái)政預(yù)警的運(yùn)作，是一種典型的公共財(cái)政行為。財(cái)政預(yù)警機(jī)制是指一種經(jīng)濟(jì)體系對(duì)有可能存在或者已經(jīng)存在的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確反映和有效預(yù)防的機(jī)制，是在發(fā)生公共危機(jī)之前對(duì)突發(fā)事件的預(yù)報(bào)、預(yù)測(cè)、監(jiān)控、鑒別、評(píng)價(jià)和提供預(yù)先財(cái)政應(yīng)對(duì)流程的機(jī)制。

建立健全應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的目的是在突發(fā)自然災(zāi)害之時(shí)，能及時(shí)、有效地提供充足的財(cái)力資源作保證。積極的財(cái)政預(yù)警機(jī)制是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)可能存在的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行潛在性預(yù)防，并體現(xiàn)以人為本和屬地管理的原則。一方面看，以人為本是我國(guó)開(kāi)展各項(xiàng)工作的重要指導(dǎo)思想。正確應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害，地方政府就應(yīng)本著以人為本的原則，把確保人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全作為主要任務(wù)。另一方面看，按照有關(guān)法律把有關(guān)責(zé)任劃分到相應(yīng)的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，地方政府部門(mén)對(duì)本轄區(qū)的財(cái)政預(yù)警工作全面負(fù)責(zé)，部分難以處理的事務(wù)則交由上級(jí)政府部門(mén)決定。

地方政府高度重視自然災(zāi)害的預(yù)防和救援工作，每次發(fā)生重大自然災(zāi)害，地方政府均會(huì)投入大量人財(cái)物資源救援災(zāi)區(qū)，但應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制遠(yuǎn)不止此，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅為預(yù)警監(jiān)控的決策提供重要依據(jù)，而且為以后的風(fēng)險(xiǎn)控制提供工作準(zhǔn)則。

2.政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的科學(xué)構(gòu)成

實(shí)施政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制，既關(guān)系到地方政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能否得到有效控制，又關(guān)系到財(cái)政預(yù)警的最終目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)。因此，開(kāi)展政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，必須全面考慮財(cái)政預(yù)警機(jī)制的科學(xué)構(gòu)成，合理安排預(yù)警實(shí)施進(jìn)程。

政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的進(jìn)程可以歸納為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)三大階段。具體而言，財(cái)政預(yù)警機(jī)制的實(shí)施進(jìn)程主要包括以下幾個(gè)部分:(1)系統(tǒng)分析政府應(yīng)急中存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警目標(biāo);(2)評(píng)估政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中的財(cái)政危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源與危機(jī)征兆，確定政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)與結(jié)構(gòu);(3)選擇準(zhǔn)確的政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)內(nèi)容與相關(guān)指標(biāo)，確定財(cái)政危機(jī)預(yù)警的臨界點(diǎn)，保證及時(shí)并準(zhǔn)確了解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài):(4)建立可操作的政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，明確財(cái)政預(yù)警技術(shù)與設(shè)備以及為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)所配備的相關(guān)資源;(5)評(píng)估政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的性能，比如連續(xù)性、穩(wěn)定性、準(zhǔn)確性、可信度，確定政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警各個(gè)子系統(tǒng)的中間控制過(guò)程;(6)建立政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的組織框架，制定相關(guān)的規(guī)章制度與風(fēng)險(xiǎn)處理的行為標(biāo)準(zhǔn)，明確財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)業(yè)人員的權(quán)力與義務(wù);(7)建立健全政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制指令以及和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)的體系，確保財(cái)政應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)的連續(xù)性;(8)制定政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處理、轉(zhuǎn)移與控制等一系列管理方案，確保財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警傳導(dǎo)機(jī)制有效地運(yùn)行，督促財(cái)政預(yù)警監(jiān)控部門(mén)和管理部門(mén)協(xié)調(diào)一致。

(三)地方政府構(gòu)建災(zāi)害應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的重要意義

隨著突發(fā)重大自然災(zāi)害的逐年遞增及其造成的損失逐年加劇，地方政府構(gòu)建科學(xué)的、符合國(guó)情的災(zāi)害應(yīng)對(duì)財(cái)政預(yù)警機(jī)制，不斷提高自然災(zāi)害的應(yīng)急能力，既有理論意義，也有實(shí)踐意義。

1.構(gòu)建地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制有利于減少災(zāi)區(qū)損失

我國(guó)地質(zhì)、氣候條件非常復(fù)雜，洪水、干旱、地震、冰凍、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。我國(guó)近年來(lái)因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)2000億元，受災(zāi)人口幾乎超過(guò)4億。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的日益增大與國(guó)民財(cái)富的不斷積累，自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失也相應(yīng)增大，并導(dǎo)致自然災(zāi)害帶來(lái)的外債償還壓力明顯加大、財(cái)權(quán)相對(duì)分散、收支矛盾更加尖銳等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更加嚴(yán)重地威脅到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?？陀^地講，人類(lèi)社會(huì)不可能完全避免自然災(zāi)害的發(fā)生，但是建立健全政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制，可以在一定程度上減輕自然災(zāi)害造成的人員傷亡和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的破壞。

2008年初，湖南省吉首市出現(xiàn)了罕見(jiàn)的、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、氣溫最低的冰凍天氣，對(duì)該市工農(nóng)業(yè)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.4億元。災(zāi)發(fā)期間，吉首市民政局及時(shí)發(fā)動(dòng)了“送溫暖、獻(xiàn)愛(ài)心”等一系列社會(huì)捐助活動(dòng)，募集金額21.69萬(wàn)元，衣物1914件，并以最快的速度將這批物資送到了受災(zāi)群眾手中。2008年5月，四川省汶川發(fā)生8級(jí)地震，全省大部分地區(qū)受災(zāi)，數(shù)十萬(wàn)人傷亡，直接損失高達(dá)300億元。［2］6四川省財(cái)政部門(mén)在第一時(shí)間緊急調(diào)撥6.1億元防災(zāi)救災(zāi)資金以及大批儲(chǔ)備救災(zāi)物資用于搶險(xiǎn)救災(zāi)，在一定程度上大大降低了災(zāi)害次生損失。

2.構(gòu)建地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制有利于及時(shí)緊急救援

應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的緊急救助是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，涉及面非常廣，包括資金救助、物質(zhì)救助與心理救助等。財(cái)政預(yù)警機(jī)制既是自然災(zāi)害防御體系的重要組成部分，也是抗災(zāi)救災(zāi)體系的重要內(nèi)容，是地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害成敗與否的關(guān)鍵所在。建立財(cái)政預(yù)警機(jī)制的目的，就是要提高地方政府在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的快速反應(yīng)能力，開(kāi)展緊急救援，減少危機(jī)帶來(lái)的損失。［3］65

目前，我國(guó)加大了政府應(yīng)急財(cái)政投入力度，在北京已經(jīng)建設(shè)了具備現(xiàn)代化水平的國(guó)家地震緊急救援訓(xùn)練基地，投入1.1億元組建了8支涉及醫(yī)療防疫、抗洪搶險(xiǎn)、海上搜救、空中緊急運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域的救援隊(duì)伍，以應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害。［4］2008年1月，湖南省益陽(yáng)市公路交通由于連日冰凍而嚴(yán)重受阻，市內(nèi)所有客運(yùn)班線(xiàn)26-28日全線(xiàn)停運(yùn)。災(zāi)發(fā)期間，公安局交通警察支隊(duì)累計(jì)出動(dòng)警力8100多人，警車(chē)1900臺(tái)，對(duì)全市4000多條城鄉(xiāng)交通要道的異常情況進(jìn)行排查，基本確保了全市人民的安全出行。2010年4月，青海省玉樹(shù)縣發(fā)生兩次地震，最高震級(jí)7.1級(jí)。14日晚，中國(guó)國(guó)家救援隊(duì)共119人在第一時(shí)間攜帶兩臺(tái)大型救援車(chē)、9條搜救犬以及通訊、救援、醫(yī)療、后勤保障、食品在內(nèi)的大量物資設(shè)備抵達(dá)災(zāi)區(qū)，不僅給災(zāi)區(qū)人民帶來(lái)了慰藉和關(guān)懷，還構(gòu)筑起堅(jiān)實(shí)的生命防線(xiàn)。

3.構(gòu)建地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制有利于災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建

自然災(zāi)害一旦發(fā)生，往往給當(dāng)?shù)卦斐删薮蟮呢?cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，并給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施造成嚴(yán)重破壞。災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，政府財(cái)政部門(mén)既要保證災(zāi)民的衣食住行等基本生活需要，并給受災(zāi)群眾提供救助撫恤與損失補(bǔ)助，又要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修復(fù)重建，還要幫助企事業(yè)單位恢復(fù)生產(chǎn)。此外，還要對(duì)整個(gè)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的過(guò)程進(jìn)行分析、總結(jié)與評(píng)估。

5·12汶川地震發(fā)生后，中央財(cái)政對(duì)地震受災(zāi)居民提供每人每月600元生活費(fèi)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保障當(dāng)?shù)鼐用裆畹幕拘枨蟆Ｍ瑫r(shí)，政府財(cái)政部門(mén)發(fā)布了災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的稅收優(yōu)惠等多種政策，并部署700億元作為災(zāi)后恢復(fù)重建專(zhuān)項(xiàng)基金。2008年初的冰凍天氣，給湖南省湘西花垣縣造成各種經(jīng)濟(jì)損失近億元?；ㄔh縣委、縣人民政府及時(shí)組織開(kāi)展冬令救濟(jì)，并下?lián)芏罹葷?jì)金80萬(wàn)元到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，及時(shí)搶修受損設(shè)施設(shè)備，使災(zāi)害損失降至最低?？梢?jiàn)，完善的應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制不僅能減少財(cái)產(chǎn)損失與人員傷亡，減輕災(zāi)害的危險(xiǎn)程度與災(zāi)民的心理創(chuàng)傷，還可大大推動(dòng)災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建進(jìn)程，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害財(cái)政預(yù)警工作中存在的主要問(wèn)題

相對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的研究起步較晚，而當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，構(gòu)建地方政府公共財(cái)政預(yù)警機(jī)制的困難相對(duì)較大。每次發(fā)生重大自然災(zāi)害，地方政府均迅速做出反應(yīng)，投入大量人財(cái)物資源救援災(zāi)區(qū)，但因?yàn)闆](méi)有形成一套科學(xué)的、系統(tǒng)的、全面的政府財(cái)政防預(yù)警機(jī)制，并未起到事半功倍的作用。尤其是2008年初的南方冰災(zāi)和2008年5月的汶川地震，地方政府財(cái)政預(yù)警工作暴露出不少問(wèn)題。

(一)地方政府應(yīng)急財(cái)政資金投入不足

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府應(yīng)急財(cái)政資金投入明顯不足，突出體現(xiàn)在設(shè)置的政府財(cái)政應(yīng)急預(yù)備費(fèi)用的不足。同時(shí)，政府應(yīng)急財(cái)政投入的比例嚴(yán)重失衡。應(yīng)急財(cái)政總預(yù)備費(fèi)是財(cái)政應(yīng)急能力的基本財(cái)力，是地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害的常用手段，是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中無(wú)法預(yù)測(cè)到的各類(lèi)突發(fā)性事件的重大支出。

根據(jù)《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定:“各級(jí)地方政府預(yù)算應(yīng)該按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%到3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的重大自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支以及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支?！毕鄬?duì)來(lái)講，這項(xiàng)規(guī)定屬于一筆機(jī)動(dòng)財(cái)力。這種機(jī)械管理使得預(yù)備費(fèi)在年度之間進(jìn)行調(diào)整和平衡的機(jī)制并不順暢。同時(shí)，我國(guó)預(yù)備費(fèi)提取偏低，本世紀(jì)以來(lái)中央財(cái)政總預(yù)備費(fèi)的提取每年基本維持在1%左右，2008年汶川地震后才略有提高。2008年道縣衛(wèi)生工作總結(jié)中明確指出，該縣應(yīng)急工作存在的主要問(wèn)題之一就是用于應(yīng)急救災(zāi)資金缺口較大，救濟(jì)物資嚴(yán)重短缺。［5］20可見(jiàn)，在財(cái)政預(yù)警機(jī)制中，總預(yù)備費(fèi)功能弱小，財(cái)政后備不足，有限的政府資金投入無(wú)法滿(mǎn)足防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的研究和應(yīng)用，嚴(yán)重影響了我國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害的預(yù)防和控制能力的發(fā)揮。

(二)地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)算資金分配不合理

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府在應(yīng)急救援方面的資金投入較大，財(cái)政預(yù)算資金分配比較合理，預(yù)防與應(yīng)急的資金基本上保持1∶5的比例。我國(guó)地方政府在抗震救災(zāi)、防汛抗旱、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障以及森林防火等防災(zāi)應(yīng)災(zāi)工作中，設(shè)備購(gòu)置、防災(zāi)技術(shù)推廣等方面的財(cái)政資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，與1∶5這個(gè)比例要求相差甚遠(yuǎn)。由于我國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)自然災(zāi)害的財(cái)政預(yù)算資金分配不合理、政府財(cái)政投入比例失衡、事前預(yù)防性政府財(cái)政支出不足，自然災(zāi)害一旦發(fā)生，財(cái)政支出突然增加，導(dǎo)致當(dāng)年政府財(cái)政壓力過(guò)大，從而嚴(yán)重影響到地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害的有效防御和控制。2008年汶川地震突然發(fā)生后，各級(jí)政府的財(cái)政支出大大增加，特別是地方政府倍感財(cái)政支出的壓力。如果地方政府此前重視對(duì)災(zāi)害的預(yù)防工作，災(zāi)發(fā)前按照科學(xué)合理的比例調(diào)整財(cái)政支出，用于災(zāi)前防御體系建設(shè)的資金充足，那么災(zāi)發(fā)時(shí)地方政府的財(cái)政壓力就會(huì)得到極大的緩解。

(三)地方政府應(yīng)急財(cái)政監(jiān)測(cè)體系不規(guī)范

地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害涉及到多方面的復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要集多方實(shí)體進(jìn)行優(yōu)化實(shí)施。相對(duì)于地方政府應(yīng)急財(cái)政的投入、預(yù)算資金的分配，應(yīng)急財(cái)政的監(jiān)測(cè)顯得尤為重要。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)災(zāi)害資金的監(jiān)管、控制非常重視，大都建立起比較完善的應(yīng)急財(cái)政運(yùn)行信息的監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金是否落到實(shí)處、是否發(fā)揮救災(zāi)效能起到了關(guān)鍵性的作用，這在美國(guó)“911”恐怖事件、日本“311”海嘯事件等事件中均得到體現(xiàn)。我國(guó)在面對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件的過(guò)程中，對(duì)于財(cái)政運(yùn)行偏重于資金籌集及其投入程序，但對(duì)于救災(zāi)資金監(jiān)管、資金的使用效應(yīng)缺乏動(dòng)態(tài)評(píng)估。如汶川大地震中，地方政府財(cái)政從資金的籌集到投入都較以往有了較大進(jìn)步，但是各級(jí)財(cái)政部門(mén)還沒(méi)有構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)測(cè)體系，沒(méi)有科學(xué)合理地對(duì)財(cái)政資金使用成本和效益進(jìn)行分析，缺乏有效的應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。所以，建立地方政府應(yīng)急財(cái)政監(jiān)測(cè)體系是我國(guó)地方財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善的一個(gè)重要內(nèi)容，需要政府和廣大專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行更系統(tǒng)的研究。

(四)地方政府財(cái)政應(yīng)急機(jī)制法律制度不健全

美國(guó)俄亥俄州于1979年通過(guò)了《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》，對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)警系統(tǒng)的操作程序和六類(lèi)地方政府財(cái)政預(yù)警機(jī)制指標(biāo)等作了一系列規(guī)定，使得政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的預(yù)防工作開(kāi)展起來(lái)有法可依，從而有效地防止了地方政府動(dòng)輒陷入財(cái)政困境的狀況。與美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在地方政府財(cái)政應(yīng)急機(jī)制、法制建設(shè)等方面起步較晚，抗災(zāi)救災(zāi)資金管理方面的法律法規(guī)尚不健全，雖然也制定了一部分應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)法律，但并未形成統(tǒng)一的政府緊急狀態(tài)應(yīng)急單行法案。

我國(guó)于2007年11月1頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的規(guī)范性的全國(guó)性法律，該法對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的各個(gè)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)作了比較全面的調(diào)整和規(guī)范，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的法律化和制度化提供了最基本的法律依據(jù)。［6］19但是，在我國(guó)政府應(yīng)急管理法律體系中，關(guān)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律責(zé)任規(guī)定得還不夠明確，對(duì)地方政府可采取的有關(guān)應(yīng)急措施規(guī)定得還不夠具體，各個(gè)單行法中對(duì)政府應(yīng)急的規(guī)定參差不齊，說(shuō)到底就是規(guī)范性不夠強(qiáng)。比如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，對(duì)地方政府應(yīng)急財(cái)政資金的使用就沒(méi)有作出詳細(xì)的說(shuō)明。

三、完善地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制的對(duì)策建議

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制尚處初建時(shí)期，還有漫長(zhǎng)的路要走。2008年的南方冰災(zāi)與汶川地震已經(jīng)表明，突發(fā)自然災(zāi)害給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了極大的損失，也給地方政府的財(cái)政工作帶來(lái)了嚴(yán)峻考驗(yàn)與新的挑戰(zhàn)。可見(jiàn)，地方政府必須建立完善有針對(duì)性的、切實(shí)可行的財(cái)政預(yù)警機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各類(lèi)自然災(zāi)害和難以預(yù)測(cè)的公共事件。

(一)建立抗災(zāi)救災(zāi)資金籌集機(jī)制

突發(fā)自然災(zāi)害造成的破壞無(wú)疑是巨大的，僅靠政府的力量難以應(yīng)對(duì)，尤其是在重大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，必須動(dòng)員社會(huì)各界力量，充分調(diào)動(dòng)“政府”、“市場(chǎng)”、“公眾”等多元因素的積極性，努力發(fā)揚(yáng)“一方有難、八方支援”的精神，建立健全以政府為主導(dǎo)、企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體為支撐、社會(huì)公眾廣泛參與的抗災(zāi)救災(zāi)資金籌措體系。

1.抓實(shí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作

轉(zhuǎn)移支付是指政府把以稅收形式籌集到的部分財(cái)政資金逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)福利與財(cái)政補(bǔ)貼等費(fèi)用的支付上。各級(jí)政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整政府預(yù)算安排，做好對(duì)災(zāi)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作，保障抗災(zāi)救災(zāi)資金落實(shí)到位。以汶川地震救災(zāi)為例，2008年5月12日地震發(fā)生后，中央政府在第一時(shí)間就向四川省緊急下?lián)芸篂?zāi)救災(zāi)資金7億元，其中綜合財(cái)力補(bǔ)助資金5億元、自然災(zāi)害生活補(bǔ)助應(yīng)急資金2億元。［7］36同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)遵照《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，確?？篂?zāi)救災(zāi)資金充足。

2.推行政府救災(zāi)專(zhuān)項(xiàng)債券及彩票公益金

地方政府發(fā)行救災(zāi)專(zhuān)項(xiàng)債券是切實(shí)可行的，不僅能拓寬地方政府籌集抗災(zāi)救災(zāi)資金渠道，提高籌資效率，還能規(guī)范地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害過(guò)程中的融資行為，并能提高地方政府債務(wù)的償付能力。政府債券通常分為一般債券與專(zhuān)項(xiàng)債券，一般債券主要是指政府為解決臨時(shí)資金短缺而發(fā)行的債券，專(zhuān)項(xiàng)債券主要是指政府為某個(gè)重大事項(xiàng)或具體工程籌集資金而發(fā)行的債券。根據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，2011年廣東、浙江、上海、深圳等地開(kāi)始試點(diǎn)地方政府自行發(fā)行債券，期限分為3年、5年，對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害的財(cái)政資金籌集起到了一定的作用。同樣，彩票公益金也是政府抗災(zāi)救災(zāi)資金的一個(gè)重要來(lái)源。2008年5月14日汶川地震發(fā)生后的第一時(shí)間，中央政府下?lián)芰丝拐鹁葹?zāi)資金1.1億元，其中就包括紅十字會(huì)彩票公益金4000萬(wàn)元。［7］38可見(jiàn)，地方政府可以聯(lián)合財(cái)政部門(mén)，將彩票公益金打造成一種長(zhǎng)期的彩票品種，使其成為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中地方政府較為穩(wěn)定的一個(gè)籌資渠道。

3.完善地方應(yīng)急財(cái)政稅收制度

地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害財(cái)政資金主要來(lái)源于國(guó)家、地方財(cái)政的撥款、轉(zhuǎn)移，以及社會(huì)、個(gè)人公益性捐款。在應(yīng)急財(cái)政資金籌集過(guò)程中，稅收問(wèn)題關(guān)系直接關(guān)系到公益性資金籌集的暢通與否。在汶川地震、玉樹(shù)地震等重大自然災(zāi)害中，我國(guó)接收了大量國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)資金，其中公益性捐款占絕大部分，甚至很多企事業(yè)單位征集個(gè)人同意直接在所發(fā)放工資當(dāng)中進(jìn)行捐贈(zèng)。而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)福利捐贈(zèng)的稅收抵扣標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，不利于公益性救災(zāi)資金的籌集。因此必須統(tǒng)一公益捐贈(zèng)的稅收扣除標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大免稅受贈(zèng)主體范圍，并簡(jiǎn)化捐贈(zèng)免稅流程，進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害地方財(cái)政公益性捐贈(zèng)稅收抵扣制度。

(二)優(yōu)化政府應(yīng)急財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

戴維·奧斯本、特雷·蓋布勒認(rèn)為，政府管理的目標(biāo)是“使用少量錢(qián)預(yù)防，而不是花大量錢(qián)治療”。［8］64優(yōu)化政府應(yīng)急財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不僅能保證政府其他各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算資金的正常運(yùn)行，而且可以大大增強(qiáng)我國(guó)地方政府處理突發(fā)公共事件的能力。

1.對(duì)應(yīng)急預(yù)備費(fèi)進(jìn)行基金式管理

應(yīng)急預(yù)備費(fèi)基金式管理是指在政府財(cái)政預(yù)算管理過(guò)程中，將突發(fā)公共事件的預(yù)防和治理資金進(jìn)行單獨(dú)的管理。這種預(yù)備費(fèi)可以累計(jì)使用，如果地方政府的當(dāng)年預(yù)備費(fèi)有結(jié)余，自然結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度累計(jì)使用，不過(guò)僅限于政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件特別是重大自然災(zāi)害的不時(shí)之需。在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大自然災(zāi)害時(shí)，預(yù)備費(fèi)的基金式管理能有效地克服財(cái)政資金供應(yīng)不足以及地方政府對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的過(guò)度調(diào)整等問(wèn)題。

2.合理劃分事前、事中和事后財(cái)政投入的比重

目前，我國(guó)地方政府應(yīng)急財(cái)政支出結(jié)構(gòu)基本上是“以事后重建投入為主，事中控制與事前預(yù)防為輔”，而根據(jù)美歐發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前預(yù)防［9］125?？梢?jiàn)，地方政府應(yīng)盡量減少事中和事后的部分財(cái)政支出，著力增加事前預(yù)防的資金投入，建立完善“事前預(yù)防與事中控制為主，事后救助為輔”的新型財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以提高地方政府整個(gè)財(cái)政救濟(jì)資金的配置效率。

(三)建立地方應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

地方政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是應(yīng)急財(cái)政預(yù)警監(jiān)控所涉及的各種環(huán)境中所開(kāi)展的收集、評(píng)價(jià)、調(diào)節(jié)和控制等行為過(guò)程的綜合體。［10］5地方政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供準(zhǔn)確、全面的決策依據(jù)。

1.確定地方應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)

在應(yīng)對(duì)突發(fā)性的自然災(zāi)害時(shí)，地方政府在財(cái)政預(yù)算、撥款方面要給受災(zāi)地區(qū)的救災(zāi)、善后予以充分的保障。這種財(cái)政運(yùn)行機(jī)制大部分都具備強(qiáng)制導(dǎo)向型的特征，各職能部門(mén)一般都盡最大的能力進(jìn)行財(cái)政援助。但該機(jī)制的合理運(yùn)行仍受控于國(guó)家、各級(jí)地方政府的財(cái)政狀況，如果地方應(yīng)急財(cái)政處于一種無(wú)節(jié)制的狀態(tài)，沒(méi)有一個(gè)合理的地方應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)，顯然會(huì)對(duì)國(guó)家宏觀財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生重大影響。因此，必須對(duì)地方政府應(yīng)急財(cái)政的預(yù)算、支出、公益性債券、財(cái)政赤字等方面界定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，以防范應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.建立地方政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

地方政府應(yīng)急財(cái)政的運(yùn)行是基于突發(fā)自然災(zāi)害事件的發(fā)生才緊急啟動(dòng)的，具有復(fù)雜突發(fā)的特性。由于突發(fā)災(zāi)害本身的不可預(yù)見(jiàn)、不受控等性質(zhì)，地方政府應(yīng)急財(cái)政的預(yù)警監(jiān)測(cè)分析尤為重要。對(duì)此，地方政府要建立敏捷的應(yīng)急財(cái)政預(yù)警分析機(jī)制，密切關(guān)注應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);務(wù)必增強(qiáng)地方政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和財(cái)政運(yùn)行危機(jī)意識(shí)，建立起財(cái)政、稅收、國(guó)庫(kù)、銀行相連接的財(cái)政預(yù)警信息監(jiān)測(cè)反饋系統(tǒng);要科學(xué)分析政府性應(yīng)急財(cái)政債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性，倘若相關(guān)應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)超過(guò)了極限，政府就應(yīng)該馬上采取措施，保證應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制正常運(yùn)行。

(四)加強(qiáng)政府應(yīng)急財(cái)政預(yù)警法制建設(shè)

完善的法律法規(guī)是降低地方政府應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度保證，以法律法規(guī)形式強(qiáng)化和規(guī)范地方政府應(yīng)急預(yù)警的認(rèn)識(shí)和行為，有利于更好地指導(dǎo)各級(jí)地方政府開(kāi)展應(yīng)急管理工作。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)制定了部分有關(guān)財(cái)政預(yù)警的法律法規(guī)，如財(cái)政部于2004年頒定的《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，但總體上說(shuō)，地方政府還缺乏針對(duì)應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面的明確法規(guī)。

1.完善應(yīng)急資金監(jiān)管制度

為了保證政府應(yīng)急資金專(zhuān)款專(zhuān)用，避免資金運(yùn)作中的貪污腐敗現(xiàn)象，地方政府應(yīng)建立健全應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)管制度。其一，應(yīng)急資金一經(jīng)下?lián)?，?yīng)確保及時(shí)到位，杜絕巧立名目、套取政府應(yīng)急財(cái)政資金;其二，對(duì)抗災(zāi)救災(zāi)專(zhuān)項(xiàng)資金管理過(guò)程中的各種違法違紀(jì)行為必須嚴(yán)厲處分，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究;其三，對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金進(jìn)行整合，規(guī)范政府應(yīng)急預(yù)警資金的投入，提高地方政府綜合應(yīng)急的管理能力。

2.制定應(yīng)急財(cái)政專(zhuān)門(mén)法規(guī)

我國(guó)氣候條件、地質(zhì)地形等非常復(fù)雜，各地都有不同的災(zāi)情險(xiǎn)情，地方政府應(yīng)針對(duì)本地實(shí)際情況(如湖南洪澇、北方沙塵暴、沿海臺(tái)風(fēng)、西部地震)，制定相應(yīng)的應(yīng)急措施尤其是應(yīng)急財(cái)政專(zhuān)門(mén)法規(guī)，對(duì)應(yīng)急財(cái)政方面的各主體權(quán)利與義務(wù)加以規(guī)定，將應(yīng)急財(cái)政管理體系統(tǒng)一納入國(guó)家法律法規(guī)的覆蓋范圍，強(qiáng)化法律法規(guī)對(duì)于政府財(cái)政預(yù)警在實(shí)際工作過(guò)程中的指導(dǎo)，進(jìn)而維護(hù)正常的財(cái)政支出秩序。

3.建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，即把各保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)保費(fèi)累積起來(lái)，專(zhuān)款專(zhuān)用，這也是加強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)警的一項(xiàng)重要措施。目前，世界上已有不少?lài)?guó)家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，相比之下，我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生非常頻繁，而保險(xiǎn)險(xiǎn)種偏少，開(kāi)發(fā)程度偏低。因此，我國(guó)地方政府應(yīng)著力構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，謀求地方政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，不斷將災(zāi)后財(cái)政救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前籌資。同時(shí)，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，加強(qiáng)對(duì)巨災(zāi)保費(fèi)進(jìn)行單獨(dú)立賬、單獨(dú)核算。此外，應(yīng)開(kāi)發(fā)更多的巨災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，并加大財(cái)政與稅收等方面的政策扶持。

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［10］張菊娥.試論如何在我國(guó)建立積極的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制［J］.消費(fèi)導(dǎo)刊，2009(10).