徐仲昆

[提要] 區(qū)域產(chǎn)業(yè)區(qū)劃將有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和集約化，糧食生產(chǎn)區(qū)域化必將有利于糧食安全戰(zhàn)略實現(xiàn)。但是，受比較利益等因素影響，糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)主體積極性較低，嚴重影響著國家糧食安全。因此，通過對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償保證糧食生產(chǎn)促進中國糧食安全是一個嶄新的思路。國內(nèi)外學者就如何對糧食主產(chǎn)區(qū)進行補償?shù)葐栴}，從多方面展開了研究。多數(shù)研究表明，在市場經(jīng)濟體制下強調(diào)耕地保護補償、強調(diào)產(chǎn)銷協(xié)調(diào)補償和強調(diào)治理機制補償是保證糧食主產(chǎn)區(qū)的利益，加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，確保國家糧食安全的根本措施。同時，把糧食生產(chǎn)行為與空間區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，生產(chǎn)者補償系統(tǒng)化、階段化及利益補償?shù)膬?nèi)生化必將成為研究的新方向。

關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū)；糧食主銷區(qū)；補償機制；糧食產(chǎn)銷協(xié)

本文是國家社科基金資助項目城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地非農(nóng)化的制度變遷及制度創(chuàng)新研究（項目編號：12BJY085）的階段性成果

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

原標題：糧食主產(chǎn)利益補償機制的爭論

收錄日期：2013年12月20日

“民以食為天，食以安為先”，食品安全不僅關(guān)系著人民群眾健康及生命安全，而且也關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧，糧食安全是確保國家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。糧食生產(chǎn)區(qū)域?qū)I(yè)化、生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化，必將提高糧食生產(chǎn)者的勞動生產(chǎn)率。糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，左右著我國糧食安全的大局，但同時又長期受困于“糧食大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的尷尬。擺脫這種局面，就必須對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償。因此，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，是事關(guān)國家糧食安全、民生大計，同時也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的治本之策。國內(nèi)外學者從補償思想形成、補償?shù)姆椒把a償政策實施效果等多個方面展開了詳細深入地研究，這對完善我國糧食生產(chǎn)的補償機制具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制研究

在確保國家糧食安全戰(zhàn)略實施過程中，糧食主產(chǎn)區(qū)起著決定性作用。不僅承擔著糧食生產(chǎn)的重要任務(wù)，而且在很大程度上還承擔著為糧食主銷區(qū)提供糧食的義務(wù)。在我國現(xiàn)有糧食管理體系中，糧食的生產(chǎn)成本、流通成本等相關(guān)成本基本上由糧食主產(chǎn)區(qū)負擔的。糧食生產(chǎn)比較收益低，又使糧食主產(chǎn)區(qū)在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中處于極其不公平的地位。因此，糧食生產(chǎn)成本完全由糧食主產(chǎn)區(qū)承擔就很不合理，必須對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償（陳波、王雅鵬，2007）。國內(nèi)關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)难芯?，目前已形成較為豐富的成果，較早期的研究主要集中于糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展問題，認為“價格剪刀差”導致了糧食主產(chǎn)區(qū)的利益流失，如孫冶方（1978）、李炳坤（1981）、楊文志（1994）、郭慶海（1995）等，陳文科（1995）還提出了“地區(qū)利益剪刀差”的概念。進入新世紀以來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進，糧食主產(chǎn)區(qū)利益流失問題越發(fā)突出，有關(guān)糧食生產(chǎn)的政策研究逐漸增多。

（一）主體利益補償爭論

1、對生產(chǎn)者利益補償。A.Buck well and S.T angermann，1999；Alexandre Gohin，2005；Paolosekokal and JesusAnton，2005等認為政府應(yīng)該直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主體利益補償，歐美一直采取此農(nóng)業(yè)政策。但是補貼政策效果受到較大的關(guān)注和爭論，J.P Chavas and Troy G.schmitz直接表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和國際貿(mào)易扭曲。我國學者溫鐵軍、王雅鵬、葉慧等學者研究表明中國糧食價格偏低，損傷了糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的積極性，政府應(yīng)該直接對糧農(nóng)進行補貼。但是張建杰、關(guān)付新（2009）認為對種糧主體直接補貼并不能提高其種糧的偏好。

2、供應(yīng)鏈管理實現(xiàn)主體利益補償。進入20世紀九十年代以來，供應(yīng)鏈管理的理論與方法被廣泛地應(yīng)用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈和糧食供應(yīng)鏈的研究隨時展開并逐步深入，有關(guān)通過供應(yīng)鏈管理保證各個利益鏈條上經(jīng)營主體實現(xiàn)的觀點慢慢地被市場所接受。富雨頓（Murray Fulton，1998）較早提出了糧食供應(yīng)鏈管理的思想，提出供應(yīng)鏈管理有利于加強糧食供應(yīng)鏈中的垂直合作?；舨妓购土诌_楊（Jill E.Hobbs & Linda M.Young，2001）認為糧食供應(yīng)鏈垂直合作有利于協(xié)調(diào)種植者、經(jīng)營加工企業(yè)和決策者的利益。我國學者朱毅華、王凱（2004）證明了農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈整合與農(nóng)業(yè)主體績效間存在明顯的正相關(guān)性。農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈整合能夠明顯增強合作主體間的盈利狀況（陳煒、史紅、廖炳勇、王有為等）。但是，孫宏嶺、袁育芬等認為由于市場信息化程度低，在糧食供應(yīng)鏈中各參與主體對資源配置的作用并未充分發(fā)揮。顯然，通過供應(yīng)鏈管理協(xié)調(diào)各個主體利益已經(jīng)成為國內(nèi)外學者重點關(guān)注的目標與研究重點。

（二）耕地保護補償機制。張安錄（2002）研究認為政府應(yīng)該在城鄉(xiāng)生態(tài)交錯區(qū)設(shè)置土地的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，建立市場交易制度，使土地通過市場交易機制控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)和維持農(nóng)地交易的公平與效率。后來，黃賢金等學者在廣泛研究區(qū)域土地用途管制方式中，提出了建立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)和許可證制度（黃賢金等，2003）。朱新華等（2008）研究認為在建立土地發(fā)展權(quán)和許可證制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步完善市場交易制度，實施產(chǎn)銷區(qū)購銷協(xié)作并通過征收機會成本稅強化對耕地的保護補償。黃德坤等（2004）認為還應(yīng)該對耕地實施外部性補償。耕地除具有農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)功能外，還具有社會效益、生態(tài)效益等，但是這些無法以貨幣的形式得以體現(xiàn)，進而形成了耕地保護收益的外部化。如何在中央和地方、糧食主產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間合理配置資源，確保糧食安全所形成的一切成本支出就成為糧食安全框架內(nèi)一個具有基礎(chǔ)性重要意義的現(xiàn)實經(jīng)濟政策問題（李全根，2005）。姚華軍（2009）認為必須建立中央、省、地市三級耕地保護補償基金，充分運用行政、法律、經(jīng)濟等綜合手段，激勵和約束機制并舉等較為完善的耕地補償保護機制。補償接受的主體主要是農(nóng)民，補償標準還要充分考慮到耕地在我國的社會經(jīng)濟發(fā)展中的特殊地位，尤其要認識耕地的社會保障價值、社會穩(wěn)定價值和生態(tài)環(huán)境價值等（姚華軍，2009）。陳泉生（1994）提出了我國在土地征收補償應(yīng)擴大補償范圍和提高補償標準，避免土地征收與地產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)較大的差距，保證農(nóng)民收益并提高生活水平?；诮邮苎a償主體和提高補償標準在理論界已經(jīng)達到共識，于是許多學者又從如何測算耕地的補償標準進行探討。補償標準確定的基本依據(jù)應(yīng)是耕地的價值。從客觀上講，耕地作為一種特殊的商品，其價值應(yīng)該由其市場來確定，因此，耕地總價值應(yīng)包括市場價值和非市場價值（馬文博，2010）。馬文博（2010）利用條件價值評估法（CVM），利用對河南省汝州市調(diào)查的基礎(chǔ)上，測算耕地資源非市場價值，進而確定耕地保護經(jīng)濟補償標準。吳澤斌、劉衛(wèi)東（2009）利用機會成本法，利用全國1996～2005年全國各地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從區(qū)域耕地保護的機會成本核算與耕地的盈余或赤字量對耕地保護外部的經(jīng)濟補償數(shù)額進行了探討。苑全治等（2010）依山東濰坊市為例，以經(jīng)濟外部性理論為依據(jù)，根據(jù)生態(tài)效益和社會效益，建立區(qū)域耕地保護補償機制的理論模型和經(jīng)驗模型，分別對區(qū)域耕地保護補償標準進行了測算，模擬構(gòu)建了區(qū)域耕地保護補償機制。研究結(jié)果表明：在耕地保護外部效益得到補償后，保護區(qū)的土地利用得到提升，因外部性帶來耕地資源浪費和效率缺失問題得到了解決（苑全治等，2010）。姚華軍（2009）進一步指出確保耕地保護補償機制順利運行，還必須進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)籌土地資源，調(diào)節(jié)土地收益分配。同時必須落實共同責任，建立部門聯(lián)動機制，促進中央與地方政策相互銜接配套（田大治，2012）。

（三）產(chǎn)銷協(xié)調(diào)補償機制。2005年，我國開始嘗試建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的利益協(xié)調(diào)機制，并在當年的中央1號中明確提出要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持和補貼。之所以國家要建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機制，主要原因在于經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了“窮省補貼富省”的現(xiàn)象。何蒲明（2007）提出建立糧食產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作的三種方式：一是由各級政府牽頭，建立主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)進行技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資式的糧食產(chǎn)銷協(xié)作；二是在糧食購銷市場化的前提下，建立主銷區(qū)與糧食主產(chǎn)區(qū)合同式的購銷關(guān)系；三是建立糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)實行異地直補的關(guān)系。吳碩（2001）認為要想形成糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的糧食購銷關(guān)系必須通過規(guī)范化的糧食市場來實現(xiàn)。日本在20世紀九十年代就建立起了較為完善的糧食市場調(diào)節(jié)機制，其結(jié)果是政府財政補貼壓力減輕而農(nóng)民的收入又得到了保證（丁聲俊，2003）。在歐盟，成員國之間建立起共同糧食基金協(xié)調(diào)糧食生產(chǎn)國與主消費國利益，通過共同基金籌集與使用的非對稱機理實現(xiàn)了主銷國與主產(chǎn)國的利益協(xié)調(diào)。在共同糧食基金中工業(yè)發(fā)達國家對基金貢獻較大，相反農(nóng)業(yè)發(fā)達的國家貢獻較少（高瑛等，2008）。高瑛認為借鑒歐盟經(jīng)驗，建議由國家層面改糧食風險基金為糧食安全基金，并建立科學合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)日本和歐盟的具體做法，加強產(chǎn)銷區(qū)之間的供銷合作并按市場經(jīng)濟原則建立之間相互協(xié)作機制，才能保證產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟長期協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，中央政府還必須通過運用經(jīng)濟和法律手段并輔以行政手段才能保證協(xié)作機制健康運行（羅守全，2005）。龍方、曾福生（2007）在肯定完善市場調(diào)控機制的基礎(chǔ)上，通過分析糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)關(guān)系不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)及具體原因的基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)完善政府宏觀調(diào)控、實現(xiàn)責權(quán)利對等，并要求主銷區(qū)應(yīng)該主動承擔起糧食安全的責任。主銷區(qū)可以建立調(diào)銷基金，依據(jù)調(diào)出糧食量對主產(chǎn)區(qū)進行補償；還可以通過與主產(chǎn)區(qū)龍頭企業(yè)合作、到主產(chǎn)區(qū)投資建廠、利用優(yōu)勢加強對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)科技推廣支持力度等措施，補償糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民利益（蔣和平，2009；趙波，2011）。

（四）宏觀治理機制補償機制。糧食主產(chǎn)區(qū)有較大糧食種植優(yōu)勢，政府應(yīng)首先選擇一部分有基礎(chǔ)、有潛力的糧食大縣建設(shè)一批優(yōu)質(zhì)專用的糧食生產(chǎn)基地。推動糧食產(chǎn)業(yè)價值升值增值，提高農(nóng)戶收入，同時還可通過市場機制引領(lǐng)糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，帶動養(yǎng)殖、加工、運銷和服務(wù)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)群發(fā)展，使之成為當?shù)氐闹С之a(chǎn)業(yè)（許經(jīng)勇，2004）。但是，曾福生等（2004）認為，我國缺乏針對性的政策激勵、人地矛盾、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)滯后和依托平臺的缺乏制約了產(chǎn)糧優(yōu)勢向區(qū)域綜合優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，因此，國家必須確立對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益傾斜政策、強化高效優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)化工程建設(shè)等糧食產(chǎn)業(yè)治理機制。侯明利（2009）強調(diào)糧食行業(yè)治理機制培育與發(fā)展本質(zhì)上就是廣泛分散的糧食生產(chǎn)者與糧食物流鏈上相關(guān)企業(yè)之間通過市場的競爭性契約或非市場的方式，逐漸形成的長期供求合作關(guān)系。并且，有效的治理機制正是漸進的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與制度建設(shè)的關(guān)鍵所在，穩(wěn)定的治理關(guān)系能從長遠提高社會專業(yè)化分工水平與經(jīng)濟增長能力（趙德余、顧海英，2008）。蔡昉（2008）認為當經(jīng)濟發(fā)展到達劉易斯轉(zhuǎn)折點后，保持糧食穩(wěn)定供給的關(guān)鍵在于通過建立有效的激勵機制保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的持續(xù)提高，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的發(fā)展，面臨著激勵機制的轉(zhuǎn)換，即推動糧食價格朝著市場均衡方向持續(xù)提高；馬文杰（2010）、田建民（2010）指出要從區(qū)域公平發(fā)展的視角，建立產(chǎn)、銷區(qū)共同承擔的糧食安全責任機制，向糧食主產(chǎn)區(qū)實施傾斜與優(yōu)惠政策，積極推進糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，完善糧食生產(chǎn)的利益補償調(diào)節(jié)政策。

二、研究新趨勢

綜上，關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)难芯?，國?nèi)外尤其是國內(nèi)已取得了較多成果，其中不乏真知灼見。隨著我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會等戰(zhàn)略實施，對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償出現(xiàn)了新情況、新問題，對此研究也呈現(xiàn)了新方向、新趨勢。一是宏觀政策目標微觀化，糧農(nóng)生產(chǎn)者行為與產(chǎn)業(yè)空間經(jīng)濟的相結(jié)合必將成為研究新方向。國家政策目標主要目的通過對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償，保證主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，人民生活水平提高，最終確保小康社會全面實現(xiàn)。但是，在糧食主產(chǎn)區(qū)，耕地有限性是糧食生產(chǎn)的硬約束，而農(nóng)戶對糧食生產(chǎn)投入積極性是糧食生產(chǎn)的軟約束。對主產(chǎn)區(qū)利益補償主要是糧農(nóng)利益補償，將對農(nóng)戶糧食生產(chǎn)行為的利益補償?shù)奈⒂^研究納入到國家宏觀政策目標及整體產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化內(nèi)，將是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償研究新方向；二是利益補償系統(tǒng)化。任何事物的存在都不是孤立的，而是利益主體各方面相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償研究也應(yīng)該有單項研究逐步向系統(tǒng)性研究發(fā)展，更需要統(tǒng)籌兼顧糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償過程的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、主體、方式等，以增強利益補償?shù)木C合效應(yīng)；三是利益補償階段性的針對化。從歷史發(fā)展進程看，糧食主產(chǎn)區(qū)在不同的歷史階段也呈現(xiàn)出不同的特征，特別是在工業(yè)化、城市化不同的發(fā)展階段，對主產(chǎn)區(qū)利益補償要求也是有較大的差異。因此，細分不同發(fā)展階段糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)闹攸c、方式和標準，提高利益補償?shù)男时貙⑹墙窈笱芯康男纶厔荨Ｍ瑫r，針對利益補償?shù)木唧w情況，研究有針對性、操作性強的政策措施，形成上下銜接、縱橫交織、公平多贏的補償體系；四是利益補償內(nèi)生化。以行政手段為主，強調(diào)收入分配補償為主要內(nèi)容的反哺性補償是國內(nèi)外學者研究的重點。但是，在市場經(jīng)濟條件下，市場手段配置生產(chǎn)要素，著力提升主要產(chǎn)區(qū)的自我發(fā)展能力的內(nèi)生化補償機制建設(shè)將是研究的新方向。

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