王曉強(qiáng) 崔 斌 馬春生

中國(guó)建筑第七工程局有限公司(450000)

隨著PPP模式在全球范圍內(nèi)的發(fā)展，我國(guó)也逐漸開始推廣公私合作投資建設(shè)的模式，特別是在公共產(chǎn)品建設(shè)中采用PPP模式，對(duì)政府、私人部門和公眾都有重要的意義。

1 PPP模式的理論基礎(chǔ)

1.1 PPP 模式的內(nèi)涵

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫,即公私合伙制，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是公共部門與私人部門構(gòu)建伙伴關(guān)系共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式?？梢詮膹V義和狹義兩方面來(lái)理解PPP，廣義上指不同性質(zhì)的部門在提供公共產(chǎn)品時(shí)建立起來(lái)的一系列合作關(guān)系，狹義上可以認(rèn)為是一系列融資模式的總稱，比如BOT、BT等，側(cè)重強(qiáng)調(diào)合作者之間資金使用、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益分配。

根據(jù)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)研究，由于我國(guó)實(shí)行以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，所以，PPP模式中的私人部門應(yīng)該包括國(guó)家控股的企業(yè)及集團(tuán)。PPP模式強(qiáng)調(diào)將私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)及私人資金引入政府主導(dǎo)項(xiàng)目中，其中私人部門包括各種類型的企業(yè)。

1.2 政府投資公共項(xiàng)目的必要性

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，在理想狀態(tài)下的價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠自發(fā)地對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)體系中都存在不同程度的“市場(chǎng)失靈”，達(dá)不到帕累托最優(yōu)解，特別是在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制得不到充分的發(fā)揮，價(jià)格也不是真實(shí)的均衡價(jià)格，原因表現(xiàn)在，其一，公共產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)條件下會(huì)導(dǎo)致供給不足，“理性經(jīng)濟(jì)人”理論中的私人投資者會(huì)首先考慮利潤(rùn)，當(dāng)投資者的投入不能帶來(lái)足夠的利潤(rùn)，投資者會(huì)降低投資意愿，最終的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致老百姓生存需要的公共產(chǎn)品供給不足。其二，私人投資者投資公共產(chǎn)品，為獲取利潤(rùn)，他們必然會(huì)提高定價(jià)、降低成本，這樣會(huì)削弱公共產(chǎn)品或服務(wù)的社會(huì)性，影響產(chǎn)品的質(zhì)量，給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)?yè)p失，必然會(huì)影響社會(huì)的和諧發(fā)展。

1.3 政府直接投資存在的問題

1）信息不對(duì)稱可能造成“政府失靈”。政府失靈指政府做出了降低或者并不能改善經(jīng)濟(jì)效率的行為。制定科學(xué)的計(jì)劃需要掌握充分的信息，現(xiàn)實(shí)情況中政府獲取信息的方式有限，很難獲取供求狀況的全部信息，也很難預(yù)測(cè)可能發(fā)生的連帶效應(yīng)而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

2）政府投資公共產(chǎn)品和服務(wù)受到資金的限制。公共產(chǎn)品多為公益性項(xiàng)目，涵蓋面廣、投資大且運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，但是隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求與日俱增，所以單純依靠財(cái)政資金的投入很難滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求。

3）政府負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目，影響項(xiàng)目效率。政府直接投資公共產(chǎn)品，在項(xiàng)目建設(shè)中，政府需要負(fù)責(zé)日常管理、監(jiān)督、維護(hù)及運(yùn)營(yíng)中的具體事務(wù)。具體性事務(wù)需要消耗人力、物力及財(cái)力，這些成本會(huì)直接抵減社會(huì)生產(chǎn)的資源總量，造成效率損失，而且政府部門不是專業(yè)的施工管理單位，缺乏項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)，影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。

1.4 公私合作的必要性

1）緩解財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)變政府職能

私人部門參與公共產(chǎn)品融資，會(huì)極大地減輕政府的財(cái)政壓力，結(jié)余的資金可以投入到其他領(lǐng)域。此外，私人部門參與技術(shù)支持項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)管理等工作，政府可以從項(xiàng)目具體管理中抽身出來(lái)，由項(xiàng)目提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，從事政府擅長(zhǎng)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)等工作，更好地發(fā)揮政府職能。

2）專業(yè)的管理手段和理念可以提高效率

私有企業(yè)一般有較豐富的從事項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，工作人員專業(yè)化水平高，具有先進(jìn)的管理方法，私有企業(yè)的加入能夠提高資源利用效率，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)水平。

3）公私部門發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公私部門各自扮演著不同的角色，有著不同的作用。政府具有手續(xù)辦理、政策制定方面的優(yōu)勢(shì)能力，而私人部門具有經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的優(yōu)勢(shì)能力。公私合作能夠彌補(bǔ)雙方的不足，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

1.5 采用PPP模式應(yīng)注意的問題

PPP模式的應(yīng)用不應(yīng)損害公私雙方的利益，但政府和私人部門雙方的立場(chǎng)是存在矛盾的。政府需要考慮公共項(xiàng)目是否質(zhì)優(yōu)價(jià)廉且產(chǎn)生社會(huì)效益，是社會(huì)公眾利益的代表；而私人部門追求的是自身利益的最大化。公私合營(yíng)雙方在簽訂契約時(shí)需要考慮全面，盡量覆蓋項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的各個(gè)方面，主要包括但不限于以下方面。

1）模式選擇的問題

近年來(lái)隨著PPP模式的引入及發(fā)展，其在公共項(xiàng)目建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)使得PPP模式受到廣泛的關(guān)注。但對(duì)于具體的項(xiàng)目而言PPP模式并不是萬(wàn)能的，也可能成本超過傳統(tǒng)的政府直投模式。政府廣泛采用PPP模式原因之一是資金不足，但是不能將資金問題作為采用PPP模式的決定因素，而應(yīng)該綜合考慮各方因素來(lái)決策PPP模式是否的確有利于提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。

2）法律的問題

PPP模式實(shí)質(zhì)上是公私雙方的契約關(guān)系，政府將項(xiàng)目外包給私人部門的一種形式，具體包括公共項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)合同、承包合同、回購(gòu)合同、管理合同等方面。作為合同式的投資方式，政府與私人雙方的權(quán)利和義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟葍?nèi)容應(yīng)體現(xiàn)在合同中。政府和私人部門的合作中，政府擁有行政權(quán)利常常處于強(qiáng)勢(shì)地位，私人部門則需要法律來(lái)保護(hù)自己的利益。因此為保證公私合作過程的公正合法，政府要堅(jiān)持公開、公平、公正的招標(biāo)和拍賣，應(yīng)對(duì)法律方面的問題加以關(guān)注。

3）產(chǎn)品定價(jià)的問題

價(jià)格是公共產(chǎn)品發(fā)揮效益的直接影響因素，為提高公眾的福利水平和實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，政府希望公共產(chǎn)品的價(jià)格低于市場(chǎng)水平。而私人部門希望產(chǎn)品定價(jià)在市場(chǎng)水平以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。通常的做法是政府主導(dǎo)價(jià)格水平，在低于市場(chǎng)價(jià)格時(shí)彌補(bǔ)私人部門的損失。在這種缺乏競(jìng)爭(zhēng)和成本約束的做法中，私人部門就缺乏降低成本的動(dòng)力，這必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此，科學(xué)的定價(jià)以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益是PPP模式應(yīng)用要注意的問題。

4）控制權(quán)分配的問題

PPP模式應(yīng)用中，政府最大社會(huì)效益目標(biāo)和私人部門最大自身利益目標(biāo)存在矛盾，雙方都想通過擁有控制權(quán)來(lái)做出有利于自己的決策，控制權(quán)分配是公私雙方關(guān)注的焦點(diǎn)問題。因此，公私雙方都需要在契約中約定雙方的控制權(quán)及剩余控制權(quán)的分配方案來(lái)優(yōu)化配置。

2 A項(xiàng)目采用PPP模式探討

2.1 項(xiàng)目簡(jiǎn)介

經(jīng)我方（甲公司）領(lǐng)導(dǎo)與平原新區(qū)管委會(huì)深入洽談，決定投資建設(shè)平原新區(qū)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)（安置房）和標(biāo)準(zhǔn)廠房，我方負(fù)責(zé)平原新區(qū)核心區(qū)濱湖小鎮(zhèn)二期、龍?jiān)葱骆?zhèn)二期兩個(gè)農(nóng)民安置項(xiàng)目和祝樓鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、原武鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)化廠房?jī)蓚€(gè)項(xiàng)目的開發(fā)，總建筑面積約93.2萬(wàn)m2，其中安置房面積約56萬(wàn)m2，標(biāo)準(zhǔn)廠房面積約37.2萬(wàn)m2。該項(xiàng)目授權(quán)乙公司（甲公司的子公司）實(shí)施。

2.2 A項(xiàng)目PPP融資模式的決策原則

決策貫穿于整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的各個(gè)階段，上一階段的決策在一定程度上會(huì)影響下一階段的發(fā)展。公共產(chǎn)品的實(shí)施結(jié)果有一定的滯后性，決策的結(jié)果有時(shí)難以預(yù)見，因此，應(yīng)遵循一定的原則來(lái)重視決策工作。

1）基于信息原則

充分的信息是做出科學(xué)決策的保障，信息對(duì)決策有導(dǎo)向作用。在信息化時(shí)代，各方面的信息充斥周圍，因此，面對(duì)復(fù)雜的決策問題時(shí)，要廣泛搜集信息，做好處理加工工作，使得加工后的信息為決策提供幫助。

2）系統(tǒng)性原則

公共產(chǎn)品的建設(shè)對(duì)周邊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等都有一定的影響，與外部社會(huì)具有關(guān)聯(lián)性。因此，在項(xiàng)目決策時(shí)應(yīng)該考慮周邊的環(huán)境不能只考慮項(xiàng)目本身，處理項(xiàng)目與外部環(huán)境及項(xiàng)目間各要素的關(guān)系，根據(jù)系統(tǒng)分析的原則科學(xué)決策。

3）動(dòng)態(tài)性原則

公共產(chǎn)品的建設(shè)需要的時(shí)間較長(zhǎng)，而產(chǎn)品本身及周邊環(huán)境處于不斷的變化中，因此決策需要考慮事物的動(dòng)態(tài)變化，遵循動(dòng)態(tài)性原則。公共產(chǎn)品的使用效果具有一定的滯后性，在宏觀決策中應(yīng)保持適度超前的規(guī)劃，具備前瞻性，同時(shí)在決策中應(yīng)留有空間應(yīng)對(duì)變化的形勢(shì)。

2.3 A項(xiàng)目PPP融資模式的參與者

合作開發(fā)中，責(zé)任的界定和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)是不可避免的問題。PPP融資模式為我們提供了有效的原則，即把每一職責(zé)分配給最有能力承擔(dān)的一方，這樣有利于問題的解決和項(xiàng)目的完成。

2.3.1 PPP模式的主要參與者及其職責(zé)

1）平原新區(qū)管委會(huì)

政府是安置房及廠房建設(shè)的發(fā)起者，決定項(xiàng)目最終的實(shí)施，政府具有管理者和授予方的雙重身份，批準(zhǔn)安置房及廠房的PPP項(xiàng)目，授權(quán)私人單位進(jìn)行建設(shè)并監(jiān)督運(yùn)行實(shí)施情況。同時(shí)，政府提供一些優(yōu)惠政策及措施來(lái)鼓勵(lì)私人部門積極參與。平原新區(qū)政府協(xié)助項(xiàng)目公司辦理施工、建設(shè)、驗(yàn)收中的各種資質(zhì)證件，平原新區(qū)財(cái)政為項(xiàng)目建設(shè)的成本補(bǔ)償提供保證。

2）乙公司

乙公司在甲公司的授權(quán)下管理項(xiàng)目公司，注入股本資金，負(fù)責(zé)資金籌措和項(xiàng)目的實(shí)施，包括前期計(jì)劃和可行性研究、融資、建設(shè)以及與有關(guān)方面的溝通協(xié)調(diào)。

3）特殊項(xiàng)目公司（SPV）

SPV是乙公司和平原新區(qū)管委會(huì)共同成立的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的項(xiàng)目公司。在安置房及廠房的建設(shè)中，SPV是PPP項(xiàng)目的執(zhí)行主體,負(fù)責(zé)安置房的管理，承擔(dān)債務(wù)責(zé)任和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 A項(xiàng)目具體職責(zé)分擔(dān)圖

4）金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)指項(xiàng)目融資時(shí)提供資金的商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)項(xiàng)目本身的規(guī)模、管理者的經(jīng)營(yíng)管理能力和資金狀況，SPV有時(shí)需要金融機(jī)構(gòu)提供貸款，主要是商業(yè)銀行或信托公司。

2.3.2 參與者利益分配

公私雙方如何對(duì)收益進(jìn)行分配是A項(xiàng)目建設(shè)PPP融資模式能否實(shí)現(xiàn)的一個(gè)關(guān)鍵問題，通過PPP模式的研究，應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)分配原則：私人部門收益不能少于正常情況下的平均收益，這是雙方合作的基礎(chǔ)；投入資金的風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等；充分考慮市場(chǎng)的運(yùn)行，通過市場(chǎng)雙方力量的對(duì)比來(lái)調(diào)節(jié)安置房建設(shè)收益分配?；谏鲜鲈瓌t，平原新區(qū)管委會(huì)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)資金總投入為乙公司劃定相應(yīng)地塊約3000畝，以該地塊土地出讓收益平衡乙公司開發(fā)建設(shè)資金。若該地塊出讓收益不足覆蓋乙公司在安置房開發(fā)項(xiàng)目的資金投入，由管委會(huì)從財(cái)政資金中補(bǔ)齊；若該地塊出讓收益超出乙公司在兩個(gè)項(xiàng)目的資金投入，在扣除保障房開發(fā)成本、土地整理成本后，由雙方按協(xié)議比例分成。

2.4 A項(xiàng)目PPP融資的組織結(jié)構(gòu)

上文對(duì)PPP融資模式主要參與方的職責(zé)和義務(wù)的分析，每個(gè)參與方與項(xiàng)目公司都是一種雙務(wù)合同的關(guān)系。通過對(duì)PPP模式運(yùn)行思路的研究結(jié)合項(xiàng)目可研報(bào)告，提出A項(xiàng)目的融資組織結(jié)構(gòu)。

圖2 A項(xiàng)目PPP融資組織結(jié)構(gòu)

通過對(duì)A項(xiàng)目采用PPP模式的探討，引入私人部門在參與方的責(zé)任負(fù)擔(dān)、利益分配和融資組織結(jié)構(gòu)方面均得到有效解決。采用PPP融資模式可以滿足平原新區(qū)政府對(duì)安置房及廠房的多方面需求，包括村民對(duì)住房需求改善的要求，減輕政府財(cái)政壓力，增加公眾福利，提高安置房建設(shè)效率等方面。因此，采用PPP模式建設(shè)安置房及廠房項(xiàng)目是可行之選。