熊汝波 勝利石油管理局法律事務(wù)處

油氣管道保護(hù)與地方建設(shè)發(fā)展的沖突問題研究

熊汝波 勝利石油管理局法律事務(wù)處

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，大量以前遠(yuǎn)離居住區(qū)的油氣管道逐漸被各種建筑物包圍，管道的建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的矛盾越來越突出。油氣管道的特殊危險(xiǎn)性決定了管道所在地的相關(guān)政府部門不僅要熟悉、了解油氣管道保護(hù)的基本知識(shí)，具備對(duì)企業(yè)和管道設(shè)施監(jiān)督檢查的能力和專業(yè)水平，而且從公共安全角度出發(fā)，應(yīng)承擔(dān)更多的安全防治責(zé)任。建議修訂《管道法》及《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》，綜合考慮石油管道口徑、壓力、輸送介質(zhì)和人口密度、人居建筑密度、市政工程密度等因素，細(xì)化管道安全保護(hù)的管道級(jí)別、地區(qū)級(jí)別，設(shè)定相應(yīng)的管道安全保護(hù)距離，并明確為強(qiáng)制性要求。

管道保護(hù)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；規(guī)劃；沖突；防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

1 油氣管道運(yùn)行管理存在的問題

目前，我國(guó)油氣長(zhǎng)輸管道總里程超過10萬公里，預(yù)計(jì)到“十二五”末將達(dá)到15萬公里。近年來，因油氣管道泄漏、爆炸引發(fā)多起事故，凸顯出我國(guó)油氣管道的運(yùn)行管理形勢(shì)嚴(yán)峻，需要引起高度重視[1]。

（1）油氣管道被占?jí)簡(jiǎn)栴}嚴(yán)重。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，大量以前遠(yuǎn)離居住區(qū)的油氣管道逐漸被各種建筑物包圍，管道的建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的矛盾越來越突出。據(jù)了解，截至2012年底，某大型油氣儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)所轄油氣管道有2 000多處被占?jí)?，?yán)重影響到企業(yè)的安全生產(chǎn)運(yùn)行。

（2）石油管道的安全距離設(shè)定存在明顯缺陷?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》（下稱《管道法》）要求，在石油管道線路中心線兩側(cè)和附屬設(shè)施周邊修建建（構(gòu)）筑物的安全距離要符合《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》的強(qiáng)制性規(guī)定。但是，從法律層面看，《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》雖然規(guī)定了管道與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)或獨(dú)立的人群密集的房屋距離不宜小于15 m，與工廠的距離不宜小于20 m等，但相關(guān)規(guī)定并非該規(guī)范明確要求必須執(zhí)行的強(qiáng)制性條文。從技術(shù)層面看，該規(guī)范既沒有依據(jù)管道輸送介質(zhì)、口徑、壓力等因素設(shè)定相應(yīng)安全保護(hù)距離，采取分類分級(jí)保護(hù)，也沒有按照人口密集程度、環(huán)境敏感程度、場(chǎng)所屬性、規(guī)模等情況，將管道安全距離分區(qū)域細(xì)化。

（3）油氣管道的安全保障與土地使用權(quán)行使存在現(xiàn)實(shí)沖突?！豆艿婪ā芬?guī)定，任何單位和個(gè)人不得阻礙取得行政許可或者已報(bào)送備案并符合開工條件的管道項(xiàng)目的建設(shè)；同時(shí)，對(duì)管道及其附屬設(shè)施上方、管道中心線兩側(cè)5～1 000 m范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限定。如禁止在管道中心線兩側(cè)各5 m范圍內(nèi)堆放大宗物資、蓋房、修筑其他建（構(gòu)）筑物或者種植深根植物等。由于管線用地呈條帶狀，不僅破壞了原來土地的完整性，增加了建設(shè)用地成本，而且條帶狀的土地難以有效利用。近年來，管道企業(yè)對(duì)油氣管道多采取臨時(shí)用地方式獲得“管道地下通行權(quán)”。這樣一來，管道企業(yè)只是在建設(shè)階段取得臨時(shí)用地的權(quán)利，在管道運(yùn)營(yíng)階段，并未取得獨(dú)立的土地使用權(quán)，依據(jù)《管道法》，土地使用權(quán)所有人或者使用人的權(quán)利勢(shì)必要受到一定限制，這就造成對(duì)油氣管道的安全保障與土地使用權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)沖突。

（4）有關(guān)油氣管道規(guī)劃的法律規(guī)定缺乏可操作性。盡管《管道法》規(guī)定“納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)用地，不得擅自改變用途”，但由于國(guó)家至今未出臺(tái)全國(guó)的管道建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，致使國(guó)務(wù)院審批的重大管道建設(shè)項(xiàng)目與管道所在地的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生脫節(jié)。而且，由于城鎮(zhèn)建設(shè)加快，地方政府頻繁更改土地規(guī)劃，甚至發(fā)現(xiàn)管道影響其新規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，往往要求管道企業(yè)無條件對(duì)管道進(jìn)行改線、搬遷等，不但增加了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，而且改變了管道運(yùn)行參數(shù)，危及到管道安全。

2 油地協(xié)調(diào)措施

2.1 油地雙方要明確監(jiān)管責(zé)任

油氣管道的特殊危險(xiǎn)性決定了管道所在地的相關(guān)政府部門不僅要熟悉、了解油氣管道保護(hù)的基本知識(shí)，具備對(duì)企業(yè)和管道設(shè)施監(jiān)督檢查的能力和專業(yè)水平，而且從公共安全角度出發(fā)，應(yīng)承擔(dān)更多的安全防治責(zé)任。特別是對(duì)于不合理規(guī)劃建設(shè)、違規(guī)侵占、惡意破壞、偷盜原油等行為，管道企業(yè)僅具有協(xié)商、舉報(bào)等一般的民事權(quán)利，而政府部門則應(yīng)擔(dān)負(fù)起違規(guī)處罰、排除妨礙、強(qiáng)制執(zhí)行、治安處罰等責(zé)任，切實(shí)維護(hù)好公共安全，依職權(quán)保障油氣管道正常生產(chǎn)秩序[2]。

管道營(yíng)運(yùn)企業(yè)作為管道生產(chǎn)安全的責(zé)任主體，要嚴(yán)格遵守《管道法》和有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，構(gòu)建配套的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)章制度與法的對(duì)接；把法律的要求細(xì)化、具體化到企業(yè)的規(guī)章制度中去，認(rèn)真履行各項(xiàng)法定責(zé)任和義務(wù)，接受各級(jí)政府和有關(guān)部門的監(jiān)督，制定應(yīng)急處理預(yù)案，及時(shí)排除、處理故障和事故。

2.2 進(jìn)一步規(guī)范新建管道審批管理

管道企業(yè)應(yīng)根據(jù)管道發(fā)展規(guī)劃編制管道建設(shè)規(guī)劃，將管道建設(shè)選線方案報(bào)送所在地縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核批準(zhǔn)后建設(shè)。政府部門從職權(quán)范圍內(nèi)理順城鄉(xiāng)建設(shè)與管道保護(hù)之間的關(guān)系，在規(guī)劃審批項(xiàng)目，特別是從事房屋、道路、橋梁、航道等建設(shè)工程施工時(shí)，要充分考慮對(duì)管道安全的影響。新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目，如涉及管道安全，應(yīng)邀請(qǐng)安全監(jiān)管部門和管道營(yíng)運(yùn)企業(yè)參加項(xiàng)目審查[3]。在非安全距離進(jìn)行管道施工時(shí)，應(yīng)向管道所在地縣級(jí)人民政府管道保護(hù)主管部門申請(qǐng)。

2.3 積極妥善處理既有安全隱患

（1）加大監(jiān)管查處力度，維護(hù)正常運(yùn)行秩序。管道企業(yè)要積極爭(zhēng)取各級(jí)政府管道保護(hù)主管部門支持，加大監(jiān)管和執(zhí)法力度，逐步拆除管道違章占?jí)?，油田、管道企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施存在的安全隱患要及時(shí)限期整改。妥善解決市政建設(shè)和管道保護(hù)相沖突的問題，對(duì)已建道路、排污管道等對(duì)石油管線產(chǎn)生影響等問題，政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)，對(duì)擬建或者已建的道路、下水管道等進(jìn)行改建和遷建，保護(hù)管道運(yùn)行安全，特殊情況下需要對(duì)管道進(jìn)行遷建的，要給予合理補(bǔ)償。

（2）提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性，力爭(zhēng)第一時(shí)間“對(duì)癥下藥”。制訂應(yīng)急預(yù)案時(shí)應(yīng)根據(jù)危險(xiǎn)程度的不同將事故分類，明確評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告內(nèi)容、報(bào)告途徑、報(bào)告對(duì)象。事故預(yù)警信號(hào)產(chǎn)生后，監(jiān)測(cè)人員準(zhǔn)確、全面報(bào)告各項(xiàng)內(nèi)容后，應(yīng)急處置單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)判斷、分類并采取應(yīng)急措施，避免因救援人員思維定勢(shì)，疏于采取防爆措施違規(guī)操作，最終釀成重大安全事故。

（3）嚴(yán)格落實(shí)安全責(zé)任追究制度。管道企業(yè)要建立安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任體系，對(duì)管道安全運(yùn)行實(shí)行目標(biāo)管理，定期調(diào)度、考核。嚴(yán)格安全事故責(zé)任追究，對(duì)管道安全事故要認(rèn)真調(diào)查處理，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。強(qiáng)化管道安全社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)重大事故隱患和侵占、破壞、盜竊、哄搶管道設(shè)施及輸送的石油、天然氣等違法犯罪行為。

3 完善相關(guān)法律規(guī)定的建議

（1）科學(xué)合理確定油氣管道安全保護(hù)距離及防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。建議修訂《管道法》及《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》，綜合考慮石油管道口徑、壓力、輸送介質(zhì)和人口密度、人居建筑密度、市政工程密度等因素，細(xì)化管道安全保護(hù)的管道級(jí)別、地區(qū)級(jí)別，設(shè)定相應(yīng)的管道安全保護(hù)距離，并明確為強(qiáng)制性要求。

（2）建立地下總體規(guī)劃制度，明確管道規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的具體規(guī)定。建議國(guó)家將地下總體規(guī)劃制度納入法律規(guī)范，制定有關(guān)地下管線相互間安全距離的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，建立并完善城市地下管道管理的法律規(guī)制[4]。明確各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域油氣管道規(guī)劃建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，油氣管道規(guī)劃建設(shè)必須符合油氣管道保護(hù)要求，并與土地利用整體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類地下空間和設(shè)施相銜接，不符合相關(guān)要求的不得開工建設(shè)。

（3）制定并完善有關(guān)地役權(quán)和管道通行權(quán)的法律規(guī)定。油氣管道既是管道企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施，又屬于國(guó)家基礎(chǔ)能源設(shè)施，具有企業(yè)財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn)的雙重屬性。建議在《管道法》第十四條增加第三款：“依法建設(shè)的管道影響其他土地使用的，可以通過設(shè)置地役權(quán)取得相關(guān)土地利用權(quán)，管道企業(yè)應(yīng)該與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同并登記，按照實(shí)際利用情況給予補(bǔ)償。具體實(shí)施辦法由國(guó)務(wù)院另行制定?！睂?shí)施辦法主要內(nèi)容應(yīng)包括管道企業(yè)取得管道設(shè)施地役權(quán)的范圍、協(xié)商程序、補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)等，為管道企業(yè)解決與相關(guān)土地權(quán)利人的權(quán)益之爭(zhēng)提供有力支撐。

[1]趙旭東．保護(hù)輸油氣管道任重道遠(yuǎn)[J]．中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化，2013（13）：99.

[2]付振偉．貫徹落實(shí)石油天然氣管道保護(hù)法努力創(chuàng)建平安管道和諧模范油區(qū)[J]．發(fā)展，2012（6）：35-36.

[3]壽堅(jiān)榮．淺議石油天然氣管道工程的法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略[J]．商品與質(zhì)量：理論研究，2013（10）：23.

[4]耿卓．我國(guó)地役權(quán)現(xiàn)代發(fā)展的體系解讀[J]．中國(guó)法學(xué)，2013（3）：85-97.

（欄目主持楊軍）

10.3969/j.issn.1006-6896.2014.5.001