●歐陽衛(wèi)紅 張凡

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理問題淺析

●歐陽衛(wèi)紅 張凡

自中央設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金以來，財政投入規(guī)?？焖僭鲩L，覆蓋范圍逐年擴大，為我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力的支撐和保障。近來，筆者對某省2011-2013年度31個文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目進行了檢查，現(xiàn)就檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出幾點思考，并給出加強財政專項資金管理、提高專項資金使用效益的政策建議。

一、中央財政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與項目管理存在的主要問題

總體來看，中央專項支持資金對文化產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展有一定的推動作用，對文化企業(yè)項目的“點對點”支持也取得了一定的成效，但檢查發(fā)現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入政策和項目管理仍存在一定缺陷。

(一)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的范圍邊界界定不清，容易導(dǎo)致超范圍申報、盲目申報文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中央財政資金問題

一是中央支持對象過于寬泛，文化產(chǎn)業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)界定不清。如生產(chǎn)基地擴建等項目，本身脫離了以生產(chǎn)和提供精神產(chǎn)品為主的文化產(chǎn)業(yè)范疇，只能歸為與文化相關(guān)的產(chǎn)業(yè)范圍，若將其列作中央財政支持文化產(chǎn)業(yè)范圍，則混淆了文化產(chǎn)業(yè)與工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、旅游產(chǎn)業(yè)的界限。

二是中央專項支持資金被用于彌補企業(yè)上市的中介費用，這實屬企業(yè)的市場金融行為，與支持文化精神產(chǎn)品生產(chǎn)的導(dǎo)向不符。如某單位重組改制借殼上市項目補助資金，實際是用于補助籌備上市的中介費用，顯然超出了支持文化企業(yè)、提高生產(chǎn)能力的范圍。

三是申報單位混淆項目名稱，重復(fù)申報項目。某單位2011年至2013年共申報“某發(fā)行平臺”、“某終端平臺”、“某數(shù)字化系統(tǒng)”三個項目，均獲得財政部專項支持資金。而檢查發(fā)現(xiàn)，這三個項目的可行性研究報告中，建設(shè)內(nèi)容均包括四個名稱與內(nèi)容基本一致的模塊。

(二)專項資金項目管理存在缺陷，導(dǎo)致財政監(jiān)管難

一是中央財政批復(fù)下達的大多數(shù)文化產(chǎn)業(yè)項目的名稱大而全、粗而廣，建設(shè)內(nèi)容不詳細、不具體，給項目單位使用資金留下極為寬泛的空間，導(dǎo)致財政監(jiān)管工作者難以判斷其資金使用的合規(guī)性、合法性。從抽查的31個獲批項目來看，包括“中國”、“平臺”、“體系”等大而全項目名稱的有12個,占抽查項目數(shù)的39%，所涉及的中央專項支持資金占抽查項目專項資金總額的48%。且上述項目基本沒有具體的建設(shè)內(nèi)容，顯得大而空，實施財政監(jiān)管時難以準(zhǔn)確判斷其資金使用是否違紀(jì)違法。

二是財政部《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》未規(guī)定項目單位在中央財政補助資金下達后必須上報實施方案的工作程序要求，使財政監(jiān)管缺乏具體的判斷依據(jù)。申報單位獲批的中央財政補助資金一般與其申報方案的投資建設(shè)規(guī)模有較大的差異，據(jù)調(diào)查，申報單位獲批的項目資金補助額度均大幅度小于申報計劃。因此，當(dāng)中央財政資金到達后，項目單位會減少建設(shè)內(nèi)容、縮小建設(shè)規(guī)模、減少設(shè)備購置數(shù)量，即項目單位不可能完全實現(xiàn)申報資料中的承諾。這就需要項目單位重新編制項目實施方案，調(diào)整項目實施規(guī)模與內(nèi)容，以此作為項目績效評價的判斷依據(jù)。但是，管理辦法中沒有強調(diào)“項目單位根據(jù)下達資金計劃編制具體實施方案”的要求，導(dǎo)致檢查評價項目資金使用情況時沒有具體的參照依據(jù)，從而難以對資金使用是否違規(guī)違法問題進行定性處理。

三是項目單位存在未批先行、邊報邊行、批后少行的情況，申報中央財政支持的資金規(guī)模、資金到位時間往往與單位實施項目建設(shè)的進度難以同步。各申報企業(yè)無法預(yù)知項目申報能否成功，也無法得知財政補助的數(shù)量，于是實行未批先行、邊報邊行，因而出現(xiàn)實施內(nèi)容、規(guī)模與獲批內(nèi)容不一致的問題，個別企業(yè)還將財政補助資金用于申報內(nèi)容的范圍之外。

(三)財務(wù)會計政策與會計核算管理不夠規(guī)范，專項管理、專項核算的要求沒有落到實處

一是中央專項資金的屬性不夠清晰，單位對收到財政補助資金的會計處理存在模糊邊界。財政部《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》明確中央財政支持文化產(chǎn)業(yè)重點工程和項目的方式主要有四種：項目補助、貸款貼息、保費補貼、績效獎勵。《企業(yè)財務(wù)通則》第二十條規(guī)定“企業(yè)取得的各類財政資金，區(qū)分以下情況處理…（二）屬于投資補助的，增加資本公積或者實收資本。（三）屬于貸款貼息、專項經(jīng)費補助的，作為企業(yè)收益處理…”。貸款貼息、保費補貼屬于單位經(jīng)營性財務(wù)支出的費用性補助，在會計上作營業(yè)外收入處理；績效獎勵是財政對單位的效益性獎勵，在會計核算上作收益處理。據(jù)了解，中央財政補助的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金專項大多數(shù)屬于購建文化產(chǎn)業(yè)所需生產(chǎn)設(shè)施的財政投資補助的資本性支出，根據(jù)《企業(yè)財務(wù)通則》第二十條規(guī)定，應(yīng)該列作企業(yè)權(quán)益。但是《企業(yè)會計準(zhǔn)則》第16號政府補助第七條規(guī)定“與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助，應(yīng)當(dāng)確認為遞延收益，并在相關(guān)資產(chǎn)使用壽命內(nèi)平均分配，計入當(dāng)期損益…”，于是出現(xiàn)了“財政專項補助”的會計核算模糊界限問題。由于《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》中沒有明確中央文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的投資屬性，企業(yè)在進行會計處理時就無所適從。

二是對相關(guān)的會計核算沒有作出明確的項目支出成本歸集核算要求，多數(shù)單位在接受檢查時無法提供準(zhǔn)確使用財政補助資金的具體支出憑據(jù)，而是臨時拼湊支出內(nèi)容應(yīng)付檢查，使檢查人員難以判斷其真實性與合規(guī)性。檢查發(fā)現(xiàn)，部分項目單位未對專項資金支出歸集核算，而是混入企業(yè)會計賬核算收支，單位提供的項目總支出為單位自查后從總賬、憑證中拼湊的支出金額，項目實施內(nèi)容難以和申報內(nèi)容比對。

三是出口獎勵資金使用范圍不明確?，F(xiàn)行專項資金管理辦法中，未明確出口獎勵資金用途，導(dǎo)致單位將其納入日常經(jīng)營統(tǒng)一核算，用于歸還借款、借款利息等。而由于現(xiàn)行政策規(guī)定未明確出口獎勵資金的用途，監(jiān)管者就難以確認該部分資金使用是否違規(guī)。

(四)缺少專項資金使用的績效評價和綜合評價

檢查發(fā)現(xiàn)，各部門、各單位上報的各類報表，更多的只是從數(shù)字上進行簡單匯總，用來應(yīng)付上級部門的檢查，而沒有從財政的角度加以分析和利用，缺乏對專項資金使用情況的綜合評價以及實際使用效果的績效評價，容易助長專項資金使用過程中的浪費與違紀(jì)現(xiàn)象，導(dǎo)致專項資金使用效益不高。

二、問題的成因

上述問題的產(chǎn)生一方面是由于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金項目設(shè)置不夠科學(xué)、制度不夠完善、考核評審不夠透明，從而造成項目實施整體效益不夠明顯；另一方面，有關(guān)部門及項目單位過分依賴中央財政補助，對專項資金重申報、輕管理，從而導(dǎo)致項目實施規(guī)模與申報不一致等問題的出現(xiàn)。

第一，財政部《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》在界定文化產(chǎn)業(yè)范圍、項目具體內(nèi)容要求、專項資金分類屬性以及會計核算規(guī)范等方面不夠詳細具體，操作性不強。尤其是混淆了文化產(chǎn)業(yè)與文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，將文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容納入文化產(chǎn)業(yè)支持范疇，模糊了中央財政對文化產(chǎn)業(yè)的資金分配導(dǎo)向。

第二，申報項目的預(yù)算方案缺乏科學(xué)性、嚴肅性。一些單位為了向上爭取項目，故意提高項目預(yù)算，申報的項目預(yù)算數(shù)與計劃數(shù)遠遠超過其財力，項目計劃成了“要錢預(yù)算”，導(dǎo)致項目建設(shè)內(nèi)容與實施效果不相吻合。有的單位甚至將專項資金進行“切塊”分配，在專項資金預(yù)算編制時主觀性強，這樣就使得其專項資金大量結(jié)余，形成資金沉淀。此外，部門預(yù)算細化程度不夠，不能落實申報項目中的自有資金承諾，一定程度上影響了中央財政項目支出的執(zhí)行進度與深度。

第三，財政部門對專項資金使用的“單獨核算”缺少明確而具體的會計規(guī)范性要求，大多數(shù)單位對于如何歸集項目購建支出，實行“單獨核算”，顯得茫然不知所措。

第四，多數(shù)單位夸大投資建設(shè)立項范圍，注重爭取財政投資，忽視項目購建資產(chǎn)可實施的具體名稱與內(nèi)容，使得專項資金難以做到專款專用。有的單位甚至將屬于基本支出的差旅費、會議費、水電費等商品和服務(wù)支出擠進了專項支出，出現(xiàn)項目資本性資金轉(zhuǎn)變成費用支出的現(xiàn)象。

第五，缺乏健全的跟蹤監(jiān)督管理機制。財政部門雖然在專項資金立項審核、資金分配撥付上盡心盡力，但是由于沒有深入跟蹤的監(jiān)督機制，導(dǎo)致單位使用專項資金時缺乏違紀(jì)違規(guī)的預(yù)警理念，增大了其使用專項資金的隨意性。再加上財政部門的監(jiān)督管理力度不足，專項資金的申報管理、資金使用、會計核算等方面或多或少的存在一些問題。

三、改進建議

一是嚴格界定文化產(chǎn)業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的范疇。財政部印發(fā)的《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》第二條提到“專項資金由中央財政安排，專項用于提高文化產(chǎn)業(yè)整體實力，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，推動文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展”。在政策執(zhí)行過程中，文化產(chǎn)業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴格界定，中央財政支持的文化產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以提升人文知識修養(yǎng)、提供精神產(chǎn)品為范疇。對于文化企業(yè)跨界經(jīng)營、市場融資等市場性經(jīng)營行為，不應(yīng)納入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中央支持范疇。

二是修改《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，完善立項申報、資金管理制度。針對現(xiàn)行制度中存在的不足，在修改方案中準(zhǔn)確界定財政資金申報補助范圍，細化項目名稱，增加針對財政補助后續(xù)實施方案的調(diào)整管理程序要求；明確財政補助資金屬性，規(guī)范會計單獨核算項目支出內(nèi)容。具體補充：將申報范圍明確為文化產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)、基本建設(shè)等相關(guān)項目的投資性補助、貼息費用補助、績效獎勵等；細化申報項目名稱，杜絕假、大、空、粗；項目單位在項目獲批后應(yīng)編制范圍明確、內(nèi)容詳實的具體實施方案上報省級財政部門備案并征得同意；明確不同類型財政補助的會計賬務(wù)處理方式以及項目購建支出單獨歸集核算方式等內(nèi)容。

三是適度調(diào)整財政支持方式。從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金支持的方式來看，主要包括事前投資補助和事后績效獎勵。因為事后核實項目完成情況較事前預(yù)估項目投資情況要客觀、真實和準(zhǔn)確，建議此類項目在完成后交專員辦審核上報，然后根據(jù)核實情況對其采取“以獎代補”方式。

四是規(guī)范項目申報程序管理。如對于集團公司所屬企業(yè)申報項目的管理程序，可以作出適當(dāng)調(diào)整，采取實施項目企業(yè)立項申報、集團公司統(tǒng)一歸口審核監(jiān)督的辦法，解決集團公司統(tǒng)一申報而未嚴格履行監(jiān)督管理職責(zé)的問題。

五是進一步明確財政部門對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金項目的審核撥付及監(jiān)督管理的主體職責(zé)地位。目前，各地文資辦所屬部門不統(tǒng)一，有的設(shè)在財政部門，有的掛靠在省委宣傳部，從而削弱了省財政部門的財政監(jiān)督管理力度。因此呼吁在中央財政文化產(chǎn)業(yè)專項資金管理中強化財政監(jiān)督管理的職能作用，授予專員辦對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金申報的審核權(quán)，強化財政部專員辦在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目管理中的監(jiān)督與績效評價職能。

六是加強對財務(wù)人員的培訓(xùn)，提升項目單位財務(wù)管理水平。建議各級財政部門加強對項目單位財務(wù)人員的培訓(xùn)，包括項目管理培訓(xùn)和專業(yè)培訓(xùn)兩方面：項目管理培訓(xùn)能從源頭上有效避免情況不清、責(zé)任不明等問題，讓財務(wù)人員了解申報流程，掌握一般的項目管理職責(zé)，讓項目從申報環(huán)節(jié)開始就符合財經(jīng)政策的要求，做到科學(xué)規(guī)范，經(jīng)得起檢查；專業(yè)培訓(xùn)可增強其業(yè)務(wù)及理論水平，透過數(shù)字分析，為文化企業(yè)發(fā)展提供相關(guān)決策依據(jù)，從而提升單位的整體財務(wù)管理水平，提高專項資金使用效益。

財政部駐湖北專員辦）