◆李高亮 ◆劉 煉

我國地方債務風險表現(xiàn)形式及對策研究

◆李高亮 ◆劉 煉

近年來，我國地方債務規(guī)模迅速膨脹，給經濟社會運行帶來了一定壓力。文章根據(jù)我國地方債務規(guī)模，從舉債主體、舉債資金來源和用途，償債資金來源等角度，梳理和分析了地方債務可能爆發(fā)風險的表現(xiàn)形式，并有針對性地提出對策建議。

地方債務；風險；對策

一、我國地方債務基本情況

據(jù)審計署公布的審計數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，我國省市縣三級政府性債務總額為17.89萬億元，較2012年底增長12.62%，我國地方債務雖整體規(guī)模較大、部分省市的負債率或債務率相對較高，但總體可控，到期債務出現(xiàn)系統(tǒng)性風險可能性不大。

（一）負債率分析（債務余額/當年GDP，警戒線60%）

截至2012年底，全國全口徑地方政府負債率為30.61%，總體指標較低，但重慶高達58.42%，接近60%的國際警戒線標準；云南、青海已經超過或接近50%，分別為51.75%和49.92%。

（二）債務率分析（債務余額/當年地方綜合財力，警戒線150%）

從保守角度來分析，截至2012年底，地方政府全口徑政府債務率（全口徑政府性債務/地方政府綜合財力）為112.00%，其中湖北最高達到172.94%，已超過150%的國際警戒線，河北和上海也接近150%，分別為149.03%、144.19%。

二、我國地方債務風險的表現(xiàn)形式及影響

地方債務的借款主體主要是融資平臺，其負債率高、收益少，在形成微觀流動風險的同時，向財政風險傳導；地方債務的資金來源主要是銀行貸款，其資金用途主要是基礎設施建設，其資金來源與使用結構不匹配，且地方債務信息不透明會導致銀行盲目信貸及被動放款，形成金融風險；地方債務償還的主要途徑是土地出讓收入，易形成地方政府對土地的過度依賴，促發(fā)財政風險。

圖1 地方債務融資和資金使用基本流程

（一）從債務主體分析地方債務風險

從舉債主體看，融資平臺公司是最主要的舉債主體，其在地方政府負有償還責任的債務中的融資規(guī)模占比達到37.44%。地方政府融資平臺公司從事的業(yè)務類型主要是面向地方基礎設施建設和公益類設施的建設。投資回收周期、負債率高、收益率低，還債能力不足，部分融資平臺只能通過“借新債還舊債”來償還本息，資金鏈容易出現(xiàn)流動性問題，催生財政金融風險。

表1 2013年6月底地方政府性債務余額舉借主體情況表 單位：億元

1.融資平臺的微觀運行風險主要表現(xiàn)為債務率較高、收益率低，償債能力有限

根據(jù)審計署2013年6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，30.49%（68家）資產負債率超過70%；67.71%（151家）當年收入不足以償還當年到期債務本息；16.59%（37家）在2012年出現(xiàn)虧損。

在2012年融資平臺公司償還的債務本息3618.85億元中，以財政資金償還1205.75億元，占比33.32%，舉借新債償還738.93億元，占比20.42%，兩項共占53.74%，融資平臺自身償債能力明顯不足。

2.融資平臺微觀風險向財政風險的傳導

融資平臺公司債務率高、收益率低，當無力償還債務時，其主要途徑是向地方政府申請財政撥款。而且，融資平臺通常是由地方政府出資組建,對外融資必要時，輔以財政補貼、財政擔保等手段作為還款保證，兩者間有種“天然”的聯(lián)系,因此,融資平臺當自身收益難以償還舉借的外債時,地方政府便會“兜底”,這時平臺自身的微觀償付風險便會向地方政府傳導。隨著地方融資平臺的負債規(guī)模不斷增加,加之地方政府自身借債以及其他由地方政府承擔的債務，使之地方政府的財政風險也不斷積累, 并可能最終導致政府無力提供經濟社會發(fā)展所需的最基本的公共產品以及對法律規(guī)定的政府責任的大規(guī)模違約。

如果大面積的融資平臺資金鏈斷裂，其財務失敗極有可能通過銀行迅速向整個金融系統(tǒng)傳染，造成金融系統(tǒng)風險。

（二）從融資渠道分析地方債務風險

從融資渠道看，銀行信貸是主要方式，其在地方政府負有償還責任的債務中的融資規(guī)模占比達到50.76%。融資渠道過于單一、風險集中,且與資金使用結構不配套，容易給金融系統(tǒng)造成壓力；地方債信息不透明,導致銀行信貸盲目擴大甚至被迫增加放款，容易催生金融風險。

1.融資渠道過于單一、風險集中,與資金使用結構匹配程度低

據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，10.89萬億元的地方政府負有償還責任的債務中，銀行貸款占到50.76%，部分省市更為嚴重,上海、海南、天津、遼寧和青海等5省市的占比超過60%。但從資金用途看，主要用途是市政基礎設施建設，占比為37.49%，山西、陜西、甘肅等3個省市占比分別為62.35%、46.59%、41.94%，此類投資項目通常期限長，收益較低。

2.融資渠道單一及資金使用不配套帶來的影響

銀行貸款無論是在利率、期限，還是在工具選擇上，都難以適應融資期限長、規(guī)模大的市政建設或基礎設施建設。在期限上，中長期貸款占比上升導致銀行資產負債期限錯配，流動性下降，計提準備和風險資產上升；在利率上，貸款融資成本高，政府的公益類項目收益低，難以償付；在融資工具上，包括了銀行貸款、相當一部分為委托貸款、信托貸款以及金融交叉性產品?？梢姡胤秸谫Y涉及的金融產業(yè)鏈越來越復雜，造成杠桿率難以估算，債務風險累積較快。

由此看來，目前的舉債融資機制具有不可持續(xù)性，融資渠道過于單一,風險十分集中，加之與資金使用結構不配套，地方債務風險正向銀行機構轉移，將潛在的信貸風險注入銀行體系。一旦以土地出讓金持續(xù)增長的預期假設不存在，地方債務償債來源斷開，則地方債務風險便會形成銀行體系風險，并可能逐漸演變?yōu)槿珖慕鹑谪斦L險，威脅到我國的金融政安全。

表2 2013年6月底地方政府性債務資金來源情況表 單位：億元

表3 2013年6月底地方政府性債務余額支出投向情況表 單位：億元

3.地方債務信息透明程度低，進一步加大金融風險

在當前財政預算體系下，銀行很難掌握地方政府融資或負債總量，而且，無法全面掌握地方政府可持續(xù)財源稅收和準確評估其真實財力，使得銀行與政府融資之間存在嚴重的信息不對稱,銀行發(fā)放貸款時存在著較大的盲目性,出現(xiàn)“多頭融資、多頭授信”的格局。

而且，銀行貸款在投入到中長期基礎設施建設項目后,為避免后續(xù)建設資金不足導致形成“半拉子工程”，不得不在信貸規(guī)模趨緊的形勢下，繼續(xù)滿足政府融資平臺的中長期貸款需求，增加商業(yè)銀行后期被動放款風險,從而對信貸政策形成“倒逼機制”。

（三）從地方政府償債的資金來源分析地方債務風險

從償債資金來源看，土地出讓收入是主要來源，但土地出讓受經濟形勢和宏觀政策影響大，波動性強，其土地資源有限、具有不可持續(xù)性，給債務償還帶來了較大風險。

1.多數(shù)地方政府承諾用土地還債，增加了對土地的依賴性

在償還地方債中，土地出讓收入是其中重要的途徑。截至2012年底，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額占省市縣三級政府負有償還責任債務余額37.23%。地方政府債務的償還對土地出讓收入依賴程度很高，其中：浙江達到66.27%，海南、福建、重慶分別為56.74%、57.13%、50.89%，即該四省市一半以上的債務償債依賴土地出讓收入。

用土地出讓收入償還地方債務，進一步加深了地方政府對土地的依賴。從近10年來看，土地出讓收入在地方公共預算收入中的占比通常在40%以上，個別年份達到了超過了70%。

表4 2003-2013年土地出讓收入及公共預算收入情況表 單位：億元

2.用土地收入償還地方債務帶來的影響

（1）土地收入受國家宏觀政策的影響大，波動性較強。宏觀經濟狀況是我國政府土地收益規(guī)模的基本決定因素,經濟形勢的好壞直接影響對土地的需求。2002-2004年,全國土地出讓收入年均增長65.64%。這與我國自2000年以來經濟走出低谷,GDP增幅逐漸上揚密切相關。2008年受全球性金融危機的影響，土地收入步入低點。2009年和2010年隨著宏觀刺激政策出臺，土地出讓收入規(guī)模急劇膨脹。近兩年土地市場運行趨勢與宏觀經濟發(fā)展狀況的一致性更加突出。

（2）土地資源的有限性決定土地收入難以持續(xù)增長。由于土地資源的有限性和我國的耕地保護制度，地方政府可供出讓的耕地面積越來越少，而且未來出讓對象可能會傾向于提高現(xiàn)有城市土地的潛力,而隨著征地拆遷成本的加大,“土地財政”模式下土地出讓純收入占土地出讓收入的比重有可能進一步降低,可用財力也會隨之下降。

（3）土地出讓性質容易產生新的財政收支矛盾。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定, 土地出讓收入一次性收取，但其使用權是未來40-70年，政府屆期與土地出讓期限的不匹配，更促使現(xiàn)任地方政府為了短期利益,熱衷于土地批租,對地方政府的短期行為起了推波助瀾的負面作用。一旦可供轉讓的土地枯竭,成本性支出以外的其他各項支出難以滿足,難免產生新的財政收支矛盾。

此外,由于“土地財政”以金融為媒介,將地方政府、房地產商和公眾有機結合起來形成共同的利益鏈條,一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,就會導致一系列的風險發(fā)生。

三、控制地方債務的國際借鑒

發(fā)達國家對地方債務風險控制比較成熟，在審批、規(guī)?？刂啤L險預警以及風險處置等環(huán)節(jié)均有嚴格的控制方法，對我國的地方債務管理具有借鑒意義。

（一）地方債務的審批控制

在美國等分權制的國家，地方政府只對本級立法機構負責，發(fā)行地方債通常由公眾投票或議會審批。在日本等集權制的國家，發(fā)行地方債通常需經中央政府負責地方自治事務的總務大臣批準。

（二）地方債務的規(guī)?？刂?/p>

目前各國對地方政府債務規(guī)模、債務風險的判斷，主要參考歐盟《馬斯特里赫特條約》相關規(guī)定，這也是國際上通用的評價政府債務風險的標準，即債務負擔率（債務余額占GDP的比重）不超過60%、赤字率（赤字占GDP的比重）不超過3%。

表5 各國債務規(guī)?？刂浦饕笜?/p>

（三）地方債務的風險預警機制

從各國地方債務的風險預警機制實踐看，美國俄亥俄州模式和哥倫比亞的“紅綠燈”預警系統(tǒng)較為典型。

1.俄亥俄州模式：建立“地方財政監(jiān)控計劃”體系。20世紀70至80年代，美國出現(xiàn)多起地方政府重大違約事件，如1975年紐約市政債券違約、1978年克里夫蘭違約等。為此，美國政府關系顧問委員會（ACIR）建議加強地方財政監(jiān)控。俄亥俄州采納ACIR的建議，出臺《地方財政緊急狀態(tài)法》，建立“地方財政監(jiān)控計劃”體系，并由州審計局具體負責執(zhí)行。具體操作步驟為：

一是對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否進入緊急狀態(tài)。只要地方政府滿足應付款比例過高、赤字比率過高、可用財力不足其中1個條件，則由審計局宣布地方財政進入“預警名單”。

二是如果州審計局發(fā)現(xiàn)地方政府財政狀況進一步惡化，并達到“財政危機”的程度，則將地方政府從“預警名單”移至“危機名單”。

三是地方政府列入“危機名單”后，所在州須成立“財政計劃和監(jiān)控委員會”。地方政府必須向監(jiān)控委員會提交財政改革計劃，內容涵蓋消除目前財政危機、預算赤字的方法，增強地方政府長期發(fā)行債券的能力，如何避免再次出現(xiàn)財政緊急情況等。

2.哥倫比亞模式：“紅綠燈”預警系統(tǒng)。2003年，哥倫比亞建立“紅綠燈”預警系統(tǒng)，將每個地方政府的債務與其償付能力掛鉤，主要有2個限制指標：一是地方政府利息支出率，表示地方政府的資金流動性；二是債務率，用以評估長期債務的可持續(xù)性。如果債務利息支出率小于40%且債務率小于80%，則意味著地方政府處于綠燈區(qū)，批準地方政府借款；否則，就意味著地方政府處于紅燈區(qū)，禁止地方政府借款。

表6 哥倫比亞地方政府債務預警指標體系

（四）美國地方政府債務危機處置機制

當美國地方政府無法償還到期債務時，最終的解決辦法是申請破產并進行債務重組，《美國破產法》第九章對其進行了闡述。

1.地方政府申請破產的條件

（1）地方政府破產申請要經過州政府的法律授權。美國破產法規(guī)定，地方政府申請破產，必須有明確的州政府法律的授權，由州法來規(guī)定是否允許下屬地方政府進入破產程序。不同的州對此做法不同，有的州授權給所有的地方政府申請破產的權利，如加州；有的州禁止地方政府的破產申請，如佐治亞州。

（2）不能清償?shù)狡趥鶆铡Ｅ袛鄻藴什皇呛唵蔚赝ㄟ^檢查現(xiàn)有的資產負債表來決定，而是運用綜合的現(xiàn)金流因素進行分析，包括以往的財政收入情況、可用的資金儲備、削減支出的能力以及推遲債務償付能力的法律機會等等。

（3）地方政府基于誠信原則與債權人進行協(xié)商。地方政府需要與債權人進行積極協(xié)商，否則法院可以認定債務人缺乏誠信，從而駁回其破產申請。積極協(xié)商需要具備下列條件之一：地方政府與按照同種債務分類的各個債權人組協(xié)商，且每一類債務的償還協(xié)議都得到該組債權者過半數(shù)的同意；地方政府與債權人協(xié)商后雖不能得到過半數(shù)同意，但該協(xié)商是誠懇、善意，而非單方面的；地方政府的債權人過多，雙方協(xié)商確實困難或者確定沒有協(xié)商的可能。

2.制定債務調整計劃，進行債務重組

制定債務調整計劃是《美國破產法》第九章的核心內容。地方政府可以在提出破產申請時或者在法院規(guī)定的時限內提出債務重組計劃。債務重組計劃被提出后，應提交給債權人進行分組表決，只有在每一表決組的債權人過半數(shù)同意，并且其所代表的債權額占該組債權總額的三分之二以上的，方可認為該組通過重整計劃草案。債務調整計劃書獲得批準后，破產法院會監(jiān)督計劃書的初期執(zhí)行，因為大部分的改組措施都會在這個階段完成；之后，法院將宣布法院程序的終結，由地方政府獨立地按債務調整計劃進行整頓，直至破產的消除。

3.增加收入削減支出

（1）“自動停止”（Automatic Stay）。概括地說，自動停止是指破產程序啟動時，所有針對債務人的實現(xiàn)債權的行為都自動停止。這能夠有效地保持債務人的財產，同時由于債務人可以暫時不受到支付到期債務的壓力，可以使債務人獲得一定的資金積累。

（2）再融資。債務人在進入債務重組程序后，可以獲得再融資的權利。地方政府可以通過舉借新的債務來支持市政運營，這種破產申請后的借款根據(jù)法律規(guī)定，在償還上具有優(yōu)先權。

（3）削減財政支出。包括壓縮職工工資、解除勞務合同、減少行政運行成本等等措施。

四、化解地方債務的整體思路

在“不觸發(fā)當前風險”的基礎上，“限增量減存量”并輔以相關配套措施，逐步化解地方債務風險。

（一）不觸發(fā)風險

所謂“不觸發(fā)風險”就是不觸發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性債務風險或財政風險。在我國現(xiàn)行格局下，地方政府債務風險一旦引爆，將必然引發(fā)金融風險。不引爆地方政府債務存量風險，就必須確保現(xiàn)行地方政府性債務的資金鏈不能斷裂，持續(xù)舉債、以新還舊仍將是地方政府未來一定時期的必然選擇。

（二）限增量、減存量

“限增量”就是嚴格限制地方債規(guī)模的增加，一是在當前中央審批制度下，進一步加強中央對地方政府舉債規(guī)模的控制；二是規(guī)范地方政府擔保，緩解潛在的債務風險?！皽p存量”就是安全地消化已有的地方債務，包括及時償還債務，或用透明、有利于控制風險的地方債去置換不規(guī)范、風險不容易控制的債務。

（三）完善地方債務的其他配套措施

1.增加地方債務的透明度。一是“走前門，限后門”。“走前門”就是允許地方政府發(fā)行地方債。我國已于2009年開始此項工作，下一步將是逐步完善相關法律制度，規(guī)范地方政府的舉債行為?！跋藓箝T”就是避免地方政府采用變通方式舉債融資，滋生種種亂象；二是建立地方政府債務信息公開披露制度，提高債務信息透明度。

2.建立地方債預警機制。建立適合我國國情的地方債務監(jiān)測預警機制，將債務依存度，債務負擔率、債務逾期率和債務償債率作為衡量地方政府債務風險的標準，地方政府根據(jù)本地區(qū)財政情況確定每個指標的安全、輕警和重警區(qū)間。

表7 我國地方政府債務預警指標體系

3.建立規(guī)范的償債機制。以年度預算安排、財政結余資金等形式建立財政償債專用資金用于償還地方政府債務。

4.積極探索地方政府破產制度。美國的實踐表明，破產法框架下的地方政府債務處置機制可以在現(xiàn)實中被付諸實施，我國也有必要積極探索適合我國國情的地方政府破產制度，將地方政府債務危機納入破產程序處理。破產制度應包括破產主體、破產申請、破產程序、地方政府債務調整計劃等主要內容，其中債務重組計劃尤為重要。

5.強化外部監(jiān)督。加強人大、審計署、央行國庫等外部監(jiān)督部門的監(jiān)督力度，充分履行法律賦予的職責，密切配合協(xié)調聯(lián)動，及時關注地方政府財務狀況，盡早發(fā)現(xiàn)風險隱患，真正發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

（四）減少對土地的依賴

一是明確地方政府財權與事權，保持兩者匹配；二是培養(yǎng)地方稅收體系，可以重新分割中央和地方的稅收比例分成，適當增加地方財政收入比例，或者重新調整稅收種類在中央和地方間分配；三是做好產業(yè)規(guī)劃、促進產業(yè)升級，加快財源建設和培育新稅源；四是明確規(guī)定土地出讓收入的用途，如用于廉租房、保障房、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領域，減少政府對資金使用的自由支配，并對土地出讓收入建立獨立賬戶進行監(jiān)管，確保透明度。

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（責任編輯：燦亮）

F812.7

A

2095-1280(2014)03-0073-07

李高亮，男，中國人民銀行重慶營業(yè)管理部干部；劉 煉，男，中國人民銀行重慶營業(yè)管理部干部。