王星星 丁國武 楊敬科

◆醫(yī)藥衛(wèi)生立法研究

論衛(wèi)生基本法立法的基本問題

王星星 丁國武 楊敬科

本文以法學基本理論為指導，利用《中國法律法規(guī)信息檢索系統(tǒng)》等檢索工具，客觀地回顧我國衛(wèi)生立法的發(fā)展歷程，對現(xiàn)有的衛(wèi)生法律、法規(guī)和條例體系進行系統(tǒng)收集與梳理，研究分析我國衛(wèi)生立法存在的問題，探討衛(wèi)生基本法立法的幾個基本問題和對衛(wèi)生立法的框架構(gòu)建。

新醫(yī)改；衛(wèi)生立法；衛(wèi)生基本法；基本問題；衛(wèi)生立法框架構(gòu)建

隨著中國特色社會主義法律體系的建設和形成，衛(wèi)生法制作為其中一個重要組成部分也取得了顯著的成績。然而，現(xiàn)行的衛(wèi)生法多以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方條例的形式出現(xiàn)；刑法、民法、訴訟法等部門法中也大量地出現(xiàn)關(guān)于衛(wèi)生的法律規(guī)定與規(guī)范；[1]涉及政府和公民健康權(quán)利、義務和責任的立法分散于各個衛(wèi)生單行法中，缺乏系統(tǒng)性，甚至個別存在沖突；地方衛(wèi)生立法也不容樂觀；[2]加之我國的衛(wèi)生法律、法規(guī)和條例是在不同時期、不同背景下制定的，有許多交叉、重疊，體系不完善，各法規(guī)之間內(nèi)容相互沖突，部分健康保健領(lǐng)域甚至出現(xiàn)立法空白的地方。[3]這使得我國衛(wèi)生法律體系在更高層面上缺乏一部母法來明確衛(wèi)生活動中的基本原則、方針、立法目的、法定的責任和義務等問題，這顯然不利于我國衛(wèi)生法律關(guān)系的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，也不利于對單行法律原則、制度、規(guī)則的統(tǒng)一理解，更不利于對單行衛(wèi)生法律的貫徹實施。鑒此，制訂一部保障公民從生到死與健康相關(guān)的《中華人民共和國衛(wèi)生基本法》，并將之作為我國衛(wèi)生領(lǐng)域的基本母法與我國憲法相銜接，從立法上完成與其相關(guān)法律法規(guī)的配套，在功能上去協(xié)調(diào)和統(tǒng)率我國現(xiàn)行的各個衛(wèi)生單行法，對確保我國衛(wèi)生事業(yè)的合法與合理、提高醫(yī)療衛(wèi)生服務與公共衛(wèi)生服務的公平與效率以及維護公民健康意義重大。

一、國內(nèi)外的衛(wèi)生立法背景

新中國成立以來，伴隨著社會主義民主與法制的發(fā)展和改革，全國人大常委會制定了《傳染病防治法》《母嬰保健法》等衛(wèi)生相關(guān)法律10部；國務院發(fā)布或批準發(fā)布的衛(wèi)生行政法規(guī)有41部；由衛(wèi)生部制定發(fā)布的部門規(guī)章有400余件，此外、衛(wèi)生部還制定了約1500余個衛(wèi)生標準；各省、自治區(qū)、直轄市人大和政府也制定了大量的地方性衛(wèi)生條例或規(guī)章，形成了我國衛(wèi)生法律規(guī)范體系的大體構(gòu)架，為推動我國衛(wèi)生改革與發(fā)展、保障公民健康權(quán)益、提高全民健康意識和國民健康水平發(fā)揮了重要的作用。但是，從總體上講，這些法律法規(guī)繁雜而重疊，所涵蓋的領(lǐng)域多，有些法律法規(guī)滯后，有些法律法規(guī)之間還相互矛盾，而且現(xiàn)行的法律規(guī)范的內(nèi)容和體系也都比較零散，因此還沒有一部系統(tǒng)全面、涵蓋從生到死、規(guī)范統(tǒng)一的衛(wèi)生法律法規(guī)，即缺少一部統(tǒng)一的具有普遍意義的《衛(wèi)生基本法》作為母法去改變當前衛(wèi)生法規(guī)之間相互脫節(jié)、甚至相互矛盾的狀況。早在1995年我國在教育方面就有了《中華人民共和國教育法》；體育方面也制定了《中華人民共和國體育法》；環(huán)境方面在制定了大量環(huán)境保護單行法律的同時，還制定了其母法《中華人民共和國環(huán)境保護法》。然而，衛(wèi)生領(lǐng)域卻遲遲沒有自己的母法——《衛(wèi)生基本法》。

健康權(quán)作為公民的一項基本人權(quán)，在國際上早已達成共識。英國、日本、墨西哥等一些國家都將公民健康權(quán)寫入其憲法。在涉及衛(wèi)生基本法的立法實踐中，英國于1946年制定了《國民健康服務法》，澳大利亞于1984年制定《全民醫(yī)療保險法》,[4]日本在2000年制定了《醫(yī)療法》，墨西哥在2003年制定了《衛(wèi)生基本法》，美國也在2010年制定新醫(yī)改法案（ACA）。[5]以上有關(guān)衛(wèi)生基本法的立法實踐涵蓋了衛(wèi)生籌資、服務、保險、人才培養(yǎng)等的程序設計與規(guī)劃，其中籌資模式、管理機制、支付方式、醫(yī)保設計是立法重點。發(fā)達國家偏重于對醫(yī)療資源配置、供方平等地位、醫(yī)藥法律責任進行規(guī)劃，而發(fā)展中國家則著重在對醫(yī)療資源、基本服務和救助方面加強管理。

我國在衛(wèi)生基本法立法方面必須要以我國基本國情為基礎，[6]以深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革為行動指南，遵循黨的新時期衛(wèi)生工作基本方針，總結(jié)和借鑒國內(nèi)外衛(wèi)生立法經(jīng)驗，以此來制定一部一般化、統(tǒng)領(lǐng)性的衛(wèi)生基本法已成為我國衛(wèi)生法律制度體系化、科學化的理性和必然選擇。

二、立法目的

公民健康權(quán)是公民的一項基本人權(quán)，在一些發(fā)達的國家，如日本、意大利、英國等都將公民的健康權(quán)寫入其憲法。我國雖在《民法通則》中明確規(guī)定了公民的健康權(quán)，但過去我們的一些單項衛(wèi)生法律較側(cè)重于對衛(wèi)生事業(yè)的行政管理與行政職權(quán)，對公民健康保健的權(quán)利規(guī)定得卻不夠細、不明確、不具體。例如，《食品安全法》主要規(guī)定了食品安全的各項管理制度，而對公民在飲食衛(wèi)生方面的權(quán)力規(guī)定不夠，以致當公民在醫(yī)療保健服務方面的權(quán)益受到侵害時，在現(xiàn)有的衛(wèi)生法律體系中卻很難找到具體依據(jù)，甚至要去參考《消費者權(quán)益保護法》等法律法規(guī)，從而沖淡了立法的目的。所以在立法的目的上，不能只突出側(cè)重于以對衛(wèi)生事業(yè)的行政管理和職權(quán)的規(guī)定為目的，而更應以保障人民群眾的身體健康為最高目標，并將此作為立法的出發(fā)點和落腳點，也就是說，該法應該圍繞保護公民的健康權(quán)而制定。

三、立法原則

衛(wèi)生立法原則應是貫穿整個《衛(wèi)生基本法》立法工作的價值取向，這主要有兩層含義:一是制定《衛(wèi)生基本法》所要達到的目標；二是所要達到的目標出現(xiàn)矛盾時，應選擇最終的價值目標。[7]立法的原則也應是整個法律活動的指導思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系或者法律部門的中樞神經(jīng)；[8]任何部門法的制定都需要立法的原則，衛(wèi)生法作為一個新興的部門法，也不例外。衛(wèi)生法立法的基本原則，是作為衛(wèi)生法律規(guī)范基礎的原則和準則，是衛(wèi)生法的指導思想，具體來說，它是貫穿于各種衛(wèi)生法律規(guī)范中，是對調(diào)整保護人體健康而發(fā)生的各種社會關(guān)系具有普遍指導意義的準則。[9]本文認為，衛(wèi)生立法的原則應包括:

（一）保護公民生命健康權(quán)益的原則

生命健康權(quán)益應是其他一切基本人權(quán)的基礎。衛(wèi)生立法的初衷就是要很好地保護和調(diào)整與生命健康權(quán)利相關(guān)的各種醫(yī)療關(guān)系，具體說來，就是要在衛(wèi)生立法、衛(wèi)生執(zhí)法、衛(wèi)生服務的過程中都必須要保護公民的生命健康權(quán)利。

（二）系統(tǒng)性原則

系統(tǒng)性原則是指衛(wèi)生基本法應囊括現(xiàn)行的衛(wèi)生法律規(guī)范的全部內(nèi)容，并在具體的規(guī)范中有所體現(xiàn)，不同類別的法律規(guī)范要相對均衡。

（三）辯證的原則

辯證原則是指衛(wèi)生基本法自身應該是相對穩(wěn)定不變的，但從發(fā)展的觀點看它又是可變的。要正確把握當前與長遠、現(xiàn)實與需求、人與自然、人與社會可持續(xù)發(fā)展的辯證關(guān)系，以現(xiàn)行衛(wèi)生法規(guī)為主，兼顧即將制定的衛(wèi)生法規(guī)，亦即在做好宏觀制度機制體系建設的同時，做好微觀自身體系結(jié)構(gòu)性建設，為法律體系的完善留有余地。

（四）統(tǒng)一性原則

在構(gòu)建衛(wèi)生法律體系的過程中，要充分考慮各單行衛(wèi)生法律規(guī)范的特點、法律機制、作用以及法律調(diào)整方式的不同，按照衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章等形式，形成有機聯(lián)系的、具有不同效力等級層次的序列。

四、立法依據(jù)

（一）依據(jù)《憲法》《立法法》，符合黨的依法治國的執(zhí)政理念

探討我國衛(wèi)生立法，應當堅持依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略，以憲法為依據(jù)；同時，在制定衛(wèi)生基本法時，應注意與《民法》《刑法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律相銜接。不能以現(xiàn)有的衛(wèi)生法規(guī)為依據(jù)，而應該是將《衛(wèi)生基本法》作為修改其他衛(wèi)生法律、法規(guī)的依據(jù)，以此建立與中國特色社會主義法律體系相適應的衛(wèi)生立法框架結(jié)構(gòu)。

黨的十七大、十八大明確提出，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平。其具體內(nèi)容包括建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應保障體系。黨中央從戰(zhàn)略高度作出的衛(wèi)生決策，為我國醫(yī)改指明了方向。將黨中央作出的一系列重大衛(wèi)生決策交由國家最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會——通過制定衛(wèi)生基本法將這些重大衛(wèi)生決策自動上升為基本國策，讓黨的意志與國家意志達到高度統(tǒng)一，以確保醫(yī)改在有法可依的前提下順利推進，也符合黨依法執(zhí)政的理念。

（二）立法應參照新醫(yī)改等國家衛(wèi)生改革政策，符合國家“十二五”規(guī)劃“?；?、強基層、建機制”的方針

2009年發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（新醫(yī)改方案）中明確要“加快推進基本醫(yī)療衛(wèi)生立法”，“逐步建立健全與基本醫(yī)療衛(wèi)生制度相適應、比較完整的衛(wèi)生法律制度”。這不但為醫(yī)改指明了方向，而且也為制定《衛(wèi)生基本法》搭好了框架。該意見還指出，要“加快推進基本醫(yī)療衛(wèi)生立法，明確政府、社會和居民在促進健康方面的權(quán)利和義務”。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出“?；尽娀鶎?、建機制”，必須要有財政保障。我國GDP總量已經(jīng)成為世界第二，已經(jīng)有了經(jīng)濟基礎。另外，其他的一些法律，如食品和傳染病方面的法律，都已有了實踐基礎，其可為《衛(wèi)生基本法》的制定提供借鑒。目前進行我國衛(wèi)生基本法的制定，不僅必要而且時機也已成熟。

（三）立法應從實際國情出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，以衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)律為依據(jù)來制定

在國際上，全民基本醫(yī)療保障體系的建立和完善，都是通過國家立法的形式得以實現(xiàn)的，也符合國際通行做法。就目前我國新醫(yī)改的實施中，衛(wèi)生改革與發(fā)展需要衛(wèi)生法律體系作支撐。這衛(wèi)生體制改革涉及社會各個階層及全體民眾利益，這勢必需要對復雜的社會關(guān)系作出有效調(diào)整，從而需要完備又科學的衛(wèi)生法律體系——衛(wèi)生基本法——來統(tǒng)領(lǐng)全局。同時，在衛(wèi)生改革與發(fā)展中也需要以法律治理為手段，在處于建設法治國家和衛(wèi)生改革與發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型時期，衛(wèi)生立法必須以我國基本國情為基礎，通過法律來賦予政府衛(wèi)生行政管理權(quán)力，通過法律來完善監(jiān)督、制約機制，通過法律來確保公民的健康需求及獲得健康服務的權(quán)力與義務，通過法治實現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)的科學管理，來保證衛(wèi)生改革與發(fā)展走向成功。

五、政府的職責

《中共中央國務院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》明確規(guī)定了“我國的衛(wèi)生事業(yè)是政府實行一定福利的社會公益事業(yè)”。[10]新醫(yī)改方案已明確了基本醫(yī)療衛(wèi)生為公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品或公共服務必須由政府的公共財政和公共權(quán)力加以法律的保障和規(guī)范，才能保證其效率和公正性。由于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務牽涉社會公共產(chǎn)品的供給，不可能完全依靠市場機制來解決，需要政府引導和行政干預，因此政府在社會公共衛(wèi)生服務中應承擔主要責任。世界衛(wèi)生組織《2000年世界衛(wèi)生報告》也指出，“政府對一個國家衛(wèi)生系統(tǒng)的總體效能負有根本責任，對人民健康福利謹慎而負責的管理是一個有為政府的根本素質(zhì)”。政府責任是指政府在制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責及沒有履行好職責時所應承擔的責任和制裁。[11]雖然衛(wèi)生立法在我國已經(jīng)推行多年，并且取得很大的成就，但還存在許多問題，需不斷改進和完善；同時，也更需要政府不斷加強對衛(wèi)生立法工作的重視力度，在立法方面也應明確規(guī)定政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生中的監(jiān)管作用，否則將難以保證衛(wèi)生立法工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。各職能部門之間的協(xié)調(diào)如果沒有法律支持，衛(wèi)生部門的主導地位將得不到保障，基本醫(yī)療衛(wèi)生保健的綜合作用也將得不到體現(xiàn)。

[1]王麗莎.試論中國衛(wèi)生基本法的制定[J].中國醫(yī)院管理, 2013,33（1）:15-16.

[2]石悅,王安富,陶然，等.中國醫(yī)療衛(wèi)生法治的歷史、現(xiàn)狀與走向——中國醫(yī)療衛(wèi)生法治30年之評析[J].中國社會醫(yī)學雜志,2009,26（3）:137-139.

[3]王海容,程文玉,石俊華，等.試析我國醫(yī)藥衛(wèi)生法制的主要缺失[J].醫(yī)學與法學,2011,03（1）:37-41.

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[5]李玲.美國醫(yī)改對我國醫(yī)改的啟示[J].中國衛(wèi)生政策研究,2010,3（5）:5-6.

[6]李玉聲,徐軍,石俊華，等.如何構(gòu)建我國和諧完備的醫(yī)藥衛(wèi)生法律制度[J].醫(yī)學與法學,2011,03（1）:42-46,54.

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[10]中共中央文件，中發(fā)[1997]3號：關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定.1997-1-15.

[11]蔡孝恒,顏巧元.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中政府責任問題研究綜述[J].醫(yī)學與社會,2010,23（9）:55-57.

（責任編輯：梅達成）

On the Fundamental Problems of the Legislation of Basic Health Law

Wang Xingxing Ding Guowu Yang Jingke

In this paper,guided by the basic legal theories,using China's Laws and Regulations on Information Retrieval System,the author reviewed the development of health legislation in China objectively, combed and collected the existing health laws,regulations,and rules systematically,analyzed the problems of health legislation in our country,and discussed several basic issues on legislation of the health law and the construction of health legislation framework.

new health care reform；health legislation;basic issue;the construction of health legislation framework

王星星，蘭州大學公共衛(wèi)生學院2012級在讀碩士，主要研究方向為衛(wèi)生政策與經(jīng)濟。丁國武，本文通訊作者，蘭州大學公共衛(wèi)生學院教授，主要研究方向為環(huán)境衛(wèi)生與衛(wèi)生管理。楊敬科，甘肅省衛(wèi)生和計劃生育委員會綜合監(jiān)督處處長，主要研究方向為衛(wèi)生法律與監(jiān)督管理。