王其林

（南方醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院，廣東廣州，510515）

近代衛(wèi)生行政立法的路徑解構(gòu)

王其林

（南方醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院，廣東廣州，510515）

近代衛(wèi)生行政立法是在移植日本的基礎(chǔ)上創(chuàng)立起來(lái)的，它將“強(qiáng)國(guó)”與“公共衛(wèi)生”的觀念引入到衛(wèi)生概念之中，改變了傳統(tǒng)民刑不分、良賤有別的立法傳統(tǒng)；同時(shí)，針對(duì)中西醫(yī)并存的現(xiàn)實(shí)，力求通過(guò)國(guó)家衛(wèi)生行政的整合來(lái)加以解決。因而，近代衛(wèi)生行政立法體現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是國(guó)家化背景下的衛(wèi)生法規(guī)的強(qiáng)制性；二是衛(wèi)生行政立法的建構(gòu)性。

衛(wèi)生行政；立法；路徑

近代衛(wèi)生行政制度是清末新政的產(chǎn)物，開(kāi)啟了中國(guó)從傳統(tǒng)國(guó)家邁入近代國(guó)家的進(jìn)程，“公眾衛(wèi)生中亦有須俟國(guó)法而始能達(dá)其目的者，則歸于衛(wèi)生行政法。”，衛(wèi)生行政立法開(kāi)始進(jìn)入公眾的視野。在從清末到民國(guó)初的三十多年的發(fā)展中，如何建立一套符合現(xiàn)代衛(wèi)生行政要求的法律制度，整合中西醫(yī)之間的分歧與矛盾，成為當(dāng)時(shí)最為重要的課題。

一、清末衛(wèi)生行政的移植及特點(diǎn)

清末衛(wèi)生行政直接脫胎于日本。日本在明治維新后，開(kāi)始致力于學(xué)習(xí)西方制度，1871年長(zhǎng)與專(zhuān)齋隨代表團(tuán)赴歐美考察，在比較了歐美各國(guó)衛(wèi)生制度后，他對(duì)具有鮮明國(guó)家介入強(qiáng)制干預(yù)色彩的德國(guó)衛(wèi)生制度青睞有加。后來(lái)長(zhǎng)于專(zhuān)齋在翻譯德文“Hygiene”一詞時(shí)，認(rèn)為該詞“并不是單純地指健康保護(hù)而已，……指的是負(fù)責(zé)國(guó)民一般健康保護(hù)之特種行政組織?！@樣的健康保護(hù)事業(yè)，東洋尚無(wú)以名之，而且是一全新的事業(yè)。因而選擇了漢字中的“衛(wèi)生”一詞。德國(guó)衛(wèi)生行政表現(xiàn)出的強(qiáng)烈的民族國(guó)家意味很符合日本的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要，衛(wèi)生成為國(guó)家建構(gòu)的一部分，長(zhǎng)于專(zhuān)齋認(rèn)為“衛(wèi)生之事意義非凡，小的方面關(guān)系到個(gè)人健康，大的方面關(guān)系到國(guó)家富強(qiáng)”。他認(rèn)為衛(wèi)生不僅是個(gè)人愉悅享受的事情，更重要的是國(guó)家實(shí)現(xiàn)“富國(guó)強(qiáng)兵”這一近代目標(biāo)的重要手段。在這一思想推動(dòng)下，長(zhǎng)于專(zhuān)齋致力于創(chuàng)建日本的衛(wèi)生行政制度。他設(shè)立衛(wèi)生局作為中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)，將日本劃分為7個(gè)公共衛(wèi)生區(qū)域，每個(gè)區(qū)域設(shè)立一個(gè)公共衛(wèi)生辦公室，由中央政府授權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)地方性的衛(wèi)生事宜進(jìn)行管理，要求所有醫(yī)院的醫(yī)師將所有傳染病的病例向這些地方機(jī)構(gòu)報(bào)告。為便于管理，也是為了更好地執(zhí)行衛(wèi)生法律，衛(wèi)生局從原先的教育部轉(zhuǎn)隸內(nèi)政部，加強(qiáng)了與同屬內(nèi)政部的警察局協(xié)調(diào)，衛(wèi)生警察由此出現(xiàn)。在衛(wèi)生警察的干預(yù)下，衛(wèi)生局頒布一系列法律，通過(guò)飲用水管制、清掃糞便、強(qiáng)制要求掩埋尸體等等政策來(lái)改善衛(wèi)生環(huán)境。到1880年，一個(gè)有效的衛(wèi)生行政系統(tǒng)在日本得以建立。

日本的國(guó)家衛(wèi)生行政制度，對(duì)于當(dāng)時(shí)國(guó)力衰微，飽受凌辱的國(guó)人來(lái)說(shuō)，不啻是一劑猛醒的良藥，跟“實(shí)業(yè)救國(guó)”、“科學(xué)救國(guó)”、“教育救國(guó)”一樣，“衛(wèi)生救國(guó)”也成為了一種必然的選擇。1907年時(shí)人這樣闡述衛(wèi)生與強(qiáng)國(guó)的關(guān)系：“則凡可稱(chēng)文明之民者，其國(guó)必強(qiáng)，其身必強(qiáng)。今東西國(guó)之人民雖未可謂文明之極，然已較強(qiáng)于吾國(guó)，則能衛(wèi)生其一端也……是故欲強(qiáng)其國(guó)，務(wù)強(qiáng)其民，勤強(qiáng)其身，欲強(qiáng)其身，請(qǐng)自衛(wèi)生始。”在這種表述中，衛(wèi)生涉及的已經(jīng)不再是個(gè)人或地方團(tuán)體的層面，而是不可避免地同國(guó)家、民族和種族聯(lián)系了起來(lái)。在晚淸知識(shí)精英看來(lái)，要強(qiáng)國(guó)、強(qiáng)種必須要講衛(wèi)生，“一個(gè)人不論男女，要講究衛(wèi)生的功夫，衛(wèi)生乃是強(qiáng)種之本”。中華民族“要達(dá)到復(fù)興的目的，應(yīng)當(dāng)先講究衛(wèi)生，健全自己的體格”“把衛(wèi)生事業(yè)普及到全民眾，人人得到健康的身體，然后人口才可以增加，民族才可以圖存”他們介紹西方列強(qiáng)的“衛(wèi)生強(qiáng)種”方法，還從西方與日本的富強(qiáng)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為衛(wèi)生不僅關(guān)系到個(gè)人身體的健康與否，更影響到個(gè)人與國(guó)家的“文明”形象。“衛(wèi)生”作為一種符號(hào)與象征，開(kāi)始成為人們生活的指南，并進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一種觀念，成為區(qū)分文明與野蠻的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家與民族強(qiáng)盛與否的重要指標(biāo)。

改善公共衛(wèi)生成為有識(shí)之士的迫切要求，恰如胡鴻基所言：公共衛(wèi)生“與國(guó)家之興衰，有莫大之關(guān)系，蓋國(guó)家興衰，以人民之強(qiáng)弱為衡，而人民能否強(qiáng)健，則以公共衛(wèi)生為準(zhǔn)”。“一個(gè)國(guó)家的文明與野蠻，就是清潔和污穢的區(qū)別”，“衛(wèi)生是養(yǎng)成健全民族的基礎(chǔ)”?！拔覈?guó)今日民窮財(cái)盡，由于外國(guó)經(jīng)濟(jì)之侵略，而經(jīng)濟(jì)侵略，何以施之于我，而我竟無(wú)術(shù)自強(qiáng)，探本窮源，亦因未能注重公共衛(wèi)生所致?！辩娀轂憚t大聲呼吁中國(guó)急宜發(fā)展公共衛(wèi)生，“公共衛(wèi)生者，社會(huì)化之醫(yī)學(xué)也。蓋公共衛(wèi)生利用各種科學(xué)及醫(yī)學(xué)智識(shí)，以保障民眾之康健。其關(guān)系于生死存亡，非限于一人一家也?！欢袊?guó)政府不知利用醫(yī)學(xué)，忽視公共衛(wèi)生，故今日之死亡率，依然如故，令人感慨系之。”公共衛(wèi)生成為國(guó)家強(qiáng)盛的隱喻，自然公共衛(wèi)生的落后也是國(guó)家政治與社會(huì)的落后：“凡關(guān)于化學(xué)之檢驗(yàn)，傳染病之預(yù)防，飲料食品之取締，學(xué)術(shù)法律皆嚴(yán)重而周詳，事未達(dá)而先防之，事既發(fā)而制止之，以故災(zāi)癘雖暴興而流行決不廣，中國(guó)則不然，一疫之發(fā)死亡動(dòng)萬(wàn)人，一病之傳纏延轍數(shù)月，在此無(wú)智識(shí)而多迷信之人民，且謂數(shù)命之不能逃，而不知皆死于消極之罪惡政府手也”。公共衛(wèi)生意識(shí)終于得以在更大的范圍內(nèi)養(yǎng)育和滋長(zhǎng)。這猶如新鮮血液緩慢地輸入古老中國(guó)的肌體，使之重新煥發(fā)生機(jī)。

有研究者認(rèn)為清末中國(guó)社會(huì)一直存在著衛(wèi)生民族主義或衛(wèi)生強(qiáng)國(guó)的構(gòu)想：“晚清的文化空間里充斥著關(guān)于衛(wèi)生、身體、種族、國(guó)家的種種論述以及相應(yīng)的追求衛(wèi)生現(xiàn)代性的努力”。羅芙蕓（RuthRogaski）也指出，“這種雙重動(dòng)機(jī)——保衛(wèi)中國(guó)主權(quán)和贊成衛(wèi)生近代化是近代文明的核心——為20世紀(jì)天津的中國(guó)人在公共衛(wèi)生方面所做的一切努力賦予了活力?！毙l(wèi)生行政就是在這樣一種思路下得以鋪開(kāi)。

二、衛(wèi)生行政立法的趨向

清末衛(wèi)生行政創(chuàng)立伊始，立法工作即已展開(kāi)，在衛(wèi)生行政即“公共衛(wèi)生”的認(rèn)識(shí)下，制定的衛(wèi)生法規(guī)也多與環(huán)境衛(wèi)生、食品、防疫相關(guān)，主要由兩部分組成：一是《違警律》，二是單行衛(wèi)生法規(guī)。

1908年民政部頒行《違警律》，“民政部訂定違警律，前已具摺準(zhǔn)奏，茲已將所訂條律刷印成冊(cè)，發(fā)給內(nèi)外各廳，并咨飭各省一律遵照辦理，以重警政”。與《大清新刑律》相比，《違警律》作為現(xiàn)代意義上的行政法規(guī)，對(duì)違反衛(wèi)生的內(nèi)容規(guī)定更加具體、處分更輕。從《違警律》的內(nèi)容來(lái)看，衛(wèi)生警察的主要職責(zé)是稽查地方衛(wèi)生事務(wù)，包括了交通、風(fēng)俗、清道等內(nèi)容。其中第4章為“交通之違警罪”，第27條第6款規(guī)定：“以瓦礫或穢物及禽獸骸骨投擲道路或投入人家者”。第28條第7款規(guī)定：“將冰雪塵芥投棄道路者”；第8款“受官署之督促不灑掃道路者”。第7章為“風(fēng)俗之違警罪”，第31條第3款規(guī)定：“于私有地界內(nèi)發(fā)見(jiàn)死尸不報(bào)官署或潛移他所者”，第36條第1款：“于道路裸體者”；第3款“于廁所外便溺者”?！哆`警律》還賦予警察對(duì)違反衛(wèi)生行為的處罰權(quán)力，第8章為“身體及衛(wèi)生之違警罪”，第38條規(guī)定：“凡犯左（下）列各款者處十日以下五日以上之拘留或十元以下五元以上之罰金：一、偶因過(guò)失污穢供人飲用之凈水致不能飲用者。二、違背一切官定衛(wèi)生章程者。第40條規(guī)定：凡犯左（下）列各款者，處五元以下一角以上之罰金：一、毀損明暗各溝渠或受官吏督促不行浚治者。二、裝置糞土穢物，經(jīng)過(guò)街市不施覆蓋者?！?/p>

《違警律》雖然有衛(wèi)生條款的相關(guān)規(guī)定，但涉及內(nèi)容偏少，不足以處理眾多衛(wèi)生事務(wù)。因此又陸續(xù)頒布了一些單行衛(wèi)生法規(guī)，主要有：《廳區(qū)救急藥品使用法》、《預(yù)防時(shí)疫清潔規(guī)則》、《衛(wèi)生處化驗(yàn)所章程》、《衛(wèi)生處化驗(yàn)所辦事規(guī)則》（附衛(wèi)生處化驗(yàn)所化驗(yàn)規(guī)則）、《管理種痘規(guī)則》、《內(nèi)外城官醫(yī)院章程》、《改定清道章程》、《清道執(zhí)行細(xì)則》、《管理飲食物營(yíng)業(yè)規(guī)則》、《管理牛乳營(yíng)業(yè)規(guī)則》、《汽水營(yíng)業(yè)管理規(guī)則》、《管理各種汽水營(yíng)業(yè)執(zhí)行細(xì)則》、《肉食品之預(yù)備及貯藏法》、《管理剃發(fā)營(yíng)業(yè)規(guī)則》、《管理旅店規(guī)則》、《管理浴堂營(yíng)業(yè)規(guī)則》等。這些衛(wèi)生法規(guī)涉及面廣，包括了醫(yī)政、疾病預(yù)防、清道、飲食物及服務(wù)行業(yè)管理等多個(gè)方面。

民國(guó)建立后，在清末《違警律》的基礎(chǔ)上，1915年、1928年幾經(jīng)修訂，直至1943年頒布了《違警罰法》，在該法的2編12章中，明確有妨害衛(wèi)生之違警。隨著民國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，衛(wèi)生行政與立法在各地次第推展開(kāi)來(lái)。在民國(guó)學(xué)者曾憲章于1935年編著的《衛(wèi)生法規(guī)》中共涉及四大類(lèi)58項(xiàng)衛(wèi)生法規(guī)。第一類(lèi)是醫(yī)政類(lèi)，主要涉及醫(yī)師醫(yī)療規(guī)則，如《醫(yī)師法》、《醫(yī)師法施行細(xì)則》、《藥劑師法》、《助產(chǎn)士法》等共23項(xiàng)法規(guī)；第二類(lèi)是保健類(lèi)，涉及自來(lái)水、清涼水及飲食品制造場(chǎng)所的衛(wèi)生法規(guī)，如《自來(lái)水規(guī)則》、《飲食物及其用品取締條例》、《牛乳營(yíng)業(yè)取締規(guī)則》、《屠宰場(chǎng)規(guī)則》等，共15項(xiàng)法規(guī)；第三類(lèi)是防疫類(lèi)，涉及接種、傳染病防治及海港檢疫的衛(wèi)生法規(guī)，如《傳染病防治條例》、《種痘條例》、《海港檢疫章程》等，共4項(xiàng)法規(guī)；第四類(lèi)是官制官規(guī)類(lèi)，涉及衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)規(guī)定，如《衛(wèi)生署組織法》、《省衛(wèi)生處組織大綱》、《各省防疫委員會(huì)組織通則》等，共16項(xiàng)法規(guī)。這些衛(wèi)生法規(guī)是近代衛(wèi)生行政發(fā)展的總結(jié)。

從清末到民國(guó)衛(wèi)生行政法規(guī)的發(fā)展看，呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是改變了過(guò)去傳統(tǒng)立法中良賤有別的做法，而是不分良賤尊卑一體對(duì)待，也不再專(zhuān)門(mén)立法保護(hù)官僚貴族。清廷曾一度擬頒布《貴胄違警律》以維護(hù)貴族體面，民政部尚書(shū)肅邸反對(duì)這種做法，他認(rèn)為：“事關(guān)立法，正不必判別貴胄與貧民，轉(zhuǎn)致諸多分歧?！?，這是了不起的進(jìn)步。它表明了近代先進(jìn)立法理念開(kāi)始影響法制建設(shè)的事實(shí)，開(kāi)創(chuàng)了傳統(tǒng)法制向現(xiàn)代法治的演進(jìn)之路，在很大程度上，對(duì)整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了不可估量的影響。二是完成了刑、民、行政諸法的最終分離。清政府在新政的推行中，大量引進(jìn)西方、特別是日本衛(wèi)生法律制度，從而形成了自己的衛(wèi)生行政法規(guī)系統(tǒng)，標(biāo)志著衛(wèi)生立法的規(guī)范化，它徹底終結(jié)了延續(xù)兩千多年的法系舊制，這種立法的變化反映了社會(huì)發(fā)展的需求，社會(huì)發(fā)展的層次化、多樣化也在客觀上推動(dòng)著法律形式的新變化。三是突出了公共衛(wèi)生在衛(wèi)生行政中的主導(dǎo)地位。從清末到民國(guó)的衛(wèi)生立法，公共衛(wèi)生立法占有很大的比重。以防疫法規(guī)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，民國(guó)時(shí)期中央政府先后頒布防疫法規(guī)達(dá)30多種，這些法規(guī)內(nèi)容涉及廣泛，既有關(guān)于全國(guó)性的，也有關(guān)于部門(mén)性的；既有關(guān)于軍隊(duì)的，也有關(guān)于民眾的；既有多病種綜合性的預(yù)防條例，也有單個(gè)病種的預(yù)防方法；既有獎(jiǎng)勵(lì)政策，也有懲罰措施。以傳染病防治條例為例，先后于1916年、1928年、1944年共頒布《傳染病預(yù)防條例》3部，可見(jiàn)其在民國(guó)衛(wèi)生立法中的重要地位。

當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)指出的是，衛(wèi)生行政法規(guī)畢竟是社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。這項(xiàng)“引進(jìn)與繼受”的工作要得到完全的實(shí)施，還有待時(shí)日；《違警律》中大量存在的刑事處罰法律法規(guī)也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明新舊法律銜接的不完善之處，還未能從根本上改變認(rèn)為刑事處罰是唯一有效的傳統(tǒng)觀念。

三、衛(wèi)生行政立法下的中西醫(yī)整合

十九世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著西醫(yī)的大量進(jìn)入，中西醫(yī)矛盾開(kāi)始出現(xiàn)。一個(gè)突出的問(wèn)題就是：如何在衛(wèi)生行政制度中明確彼此的法律地位？是此存彼亡還是共存共生？這成為衛(wèi)生行政立法的棘手問(wèn)題。

1911年?yáng)|北鼠疫流行，清政府將民政部、郵傳部、法部等十多個(gè)部門(mén)組織起來(lái)設(shè)立為衛(wèi)生會(huì)，商討東北鼠疫應(yīng)對(duì)之策，“按法施行，以促進(jìn)衛(wèi)生行政之進(jìn)步，而絕后患于將來(lái)?！蔽檫B德博士臨危受命，采取了“解剖”、“隔離”、“消毒”、“火化”等現(xiàn)代防疫手段，得以快速有效地?fù)錅缌耸笠?。西醫(yī)在疫病防治方面表現(xiàn)出的高效、有序、給人以深刻的印象，相比之下，中醫(yī)個(gè)體化的診療手段在大面積的疫情面前顯得無(wú)所作為，結(jié)果當(dāng)然是中醫(yī)大受時(shí)人鄙薄，認(rèn)為“中醫(yī)之療治無(wú)專(zhuān)術(shù)，終賴(lài)外洋醫(yī)師，及中國(guó)之練習(xí)西醫(yī)者，協(xié)力撲滅此鼠疫。”中央和地方政府大量頒布的防疫法令和規(guī)章也在強(qiáng)化著西醫(yī)對(duì)防疫的干預(yù)作用。先是1909年清政府頒布了《預(yù)防傳染病章程》，以國(guó)家強(qiáng)制的形式對(duì)疫病防治行為加以規(guī)范，對(duì)疫病發(fā)生時(shí)的衛(wèi)生行政管理、隔離、消毒等措施予以詳細(xì)規(guī)定，還特別強(qiáng)調(diào)了疫病的上報(bào)制度：“有得傳染病及因傳染病死者，應(yīng)于當(dāng)日速行呈報(bào)該管巡警局。”1911年吉林省防疫總局頒布的《吉林省防疫總局章程》、《吉林省各府縣防疫暫行簡(jiǎn)明規(guī)則》、《檢疫所留驗(yàn)章程》；天津頒布的《天津防疫章程》等等，這些規(guī)則、章程均對(duì)疫病防治有了強(qiáng)制性的規(guī)定，并具有了強(qiáng)制性的效力。以《吉林省防疫總局章程》的檢疫規(guī)則來(lái)看，諸如“轉(zhuǎn)診”、“隔離”、“篩查”、“檢驗(yàn)”等均是西醫(yī)所用防疫用語(yǔ)，國(guó)家衛(wèi)生行政制度在防疫當(dāng)中開(kāi)始一步步形成，并進(jìn)而推動(dòng)著與之相關(guān)的機(jī)構(gòu)建設(shè)和立法工作，這完全不同于中國(guó)傳統(tǒng)對(duì)疫情臨時(shí)的應(yīng)對(duì)方式。因此用西醫(yī)指導(dǎo)公共衛(wèi)生建設(shè)成為一種必然選擇。伍連德舉日本為例，“日本從前風(fēng)氣未開(kāi)，其醫(yī)學(xué)悉本于中國(guó)內(nèi)經(jīng)靈素各古方藥，近五十年以來(lái)，殫精竭慮，日?qǐng)D進(jìn)步，現(xiàn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村醫(yī)校林立……上下社會(huì)，男女?huà)D孺，莫不俱知衛(wèi)生之理，其醫(yī)學(xué)可與列強(qiáng)并駕齊驅(qū)，國(guó)勢(shì)所以蒸蒸日上。我國(guó)四萬(wàn)萬(wàn)人民，官設(shè)醫(yī)校統(tǒng)計(jì)尚不及六所，余皆為外國(guó)教會(huì)所設(shè)立?！币虼苏畱?yīng)“改革醫(yī)學(xué)，謀進(jìn)衛(wèi)生之法?！彼岢龅脑O(shè)想是：中央設(shè)衛(wèi)生總機(jī)關(guān)，羅致人才，籌集經(jīng)費(fèi)；地方設(shè)立衛(wèi)生機(jī)關(guān)，加強(qiáng)街衢清潔、嚴(yán)格傳染病管理和食品管理等；充分利用民間力量辦理公共衛(wèi)生。

二十世紀(jì)以來(lái)，以“預(yù)防”與“防疫”為主要特征的衛(wèi)生行政制度不斷強(qiáng)化著這一概念。“防疫”是一種有組織的系統(tǒng)規(guī)范，而西醫(yī)具有的強(qiáng)大疾病預(yù)防功能，是現(xiàn)代醫(yī)療制度的一個(gè)重要的特點(diǎn)，從中央到地方設(shè)立的各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，形成了一種上下互動(dòng)有序的運(yùn)行模式，這種模式在應(yīng)對(duì)疫病流行時(shí)，快速有效，在諸如隔離、注射疫苗、疏散人口、集中消毒等方面有非常明顯的效果，這些都是傳統(tǒng)中醫(yī)不具備的，民國(guó)時(shí)余巖等人一再要求立法取締中醫(yī)，根本的原因即認(rèn)為中醫(yī)落后，缺乏應(yīng)對(duì)疫情的系統(tǒng)整合能力。說(shuō)中醫(yī)在防疫方面毫無(wú)作為，這也不切合實(shí)際，但中醫(yī)治療疾病重個(gè)體，而非群體，在大面積疫情面前難有作為，卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)。這也是在近代疫情頻發(fā)的情形下中醫(yī)飽受質(zhì)疑的重要原因。既然問(wèn)題由此而起，那么解決的方法也只能沿著這個(gè)思路走下去，要么將中醫(yī)排除在衛(wèi)生行政體系之外，走日本的路子；要么將中醫(yī)歸入衛(wèi)生行政體系當(dāng)中，讓中西醫(yī)共存，顯然南京國(guó)民政府最終選擇了后者。1929年初南京國(guó)民政府衛(wèi)生部部長(zhǎng)薛篤弼已有將中醫(yī)納入管理的想法，“登記管理醫(yī)師為各國(guó)醫(yī)藥行政的通例”，“關(guān)于中醫(yī)師暫行條例亦在擬定中”。1929年8月7日衛(wèi)生部在制定的《衛(wèi)生部六年訓(xùn)政時(shí)期施政綱領(lǐng)》的工作計(jì)劃中有“訂立管理醫(yī)士規(guī)則并實(shí)行注冊(cè)”?！吨嗅t(yī)條例》則完全把中醫(yī)納入到了國(guó)家行政體系之中。如《中醫(yī)條例》第五條記載：“中醫(yī)如診斷傳染病人或檢驗(yàn)傳染病之尸體時(shí)，應(yīng)指示消毒方法，并應(yīng)向該管當(dāng)?shù)毓偈鸹蜃灾螜C(jī)關(guān)據(jù)實(shí)報(bào)告?！钡诹鶙l：“中醫(yī)關(guān)于審判上公安上及預(yù)防疾病等事，有接受該管法院公安局所及其他行政官署或自治機(jī)關(guān)委托負(fù)責(zé)協(xié)助之義務(wù)?！边@說(shuō)明國(guó)民政府已經(jīng)有意識(shí)地規(guī)范中醫(yī)管理，提升其在衛(wèi)生行政特別是疾病預(yù)防中的地位和作用。

正如衛(wèi)生具有的“強(qiáng)國(guó)”涵義一樣，把中醫(yī)納入衛(wèi)生行政體系當(dāng)中也是民國(guó)政府強(qiáng)化中央對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而有效控制社會(huì)的一個(gè)重要手段。楊念群教授認(rèn)為：“把中醫(yī)的個(gè)體化游動(dòng)形式通過(guò)“衛(wèi)生行政”的途徑整合進(jìn)現(xiàn)代醫(yī)療系統(tǒng)，就成為中國(guó)近代“社會(huì)革命”行動(dòng)的一個(gè)重要組成部分……中醫(yī)最后是否具有合法性的標(biāo)準(zhǔn)，也越來(lái)越取決于其對(duì)這種被現(xiàn)代政治包裝過(guò)的新醫(yī)規(guī)訓(xùn)的認(rèn)同程度?！彼菑恼我暯莵?lái)解讀這一現(xiàn)象的，如果將衛(wèi)生行政作為現(xiàn)代政治的一部分，這個(gè)邏輯是成立的。如果從衛(wèi)生行政對(duì)民眾的規(guī)范與約束的角度，那么余新忠的看法更有道理，因?yàn)檫@些法律法規(guī)的制定，“不僅民眾的身體行為受到了合法的強(qiáng)制性拘束，而且其身體狀況亦被置于了國(guó)家全面而具體的監(jiān)控之中，民眾的身體，在某種程度上已不再屬于自己，而須接受專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人士的處置?！逼湟鉃樾l(wèi)生行政催生了這樣的衛(wèi)生法律法規(guī)，換個(gè)角度來(lái)說(shuō)，也只有這樣的衛(wèi)生法制才符合衛(wèi)生行政需要，才符合現(xiàn)代國(guó)家的需要，結(jié)果只能是一個(gè)，中醫(yī)在這種法制下不得不進(jìn)行“修正”和“自我改造”。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代衛(wèi)生行政制度，其典型特征是國(guó)家干預(yù)，通過(guò)政府層級(jí)控制而不斷“侵入”民眾社會(huì)生活之中。日本學(xué)者柄谷行人指出，如同其他各種法律制度一樣，明治維新后參照西方理念建立起來(lái)的日本國(guó)家醫(yī)療制度是中央集權(quán)式的、政治的。而這一特點(diǎn)也恰好被清末至民國(guó)政府的衛(wèi)生行政制度承接了下來(lái)，大量強(qiáng)制性衛(wèi)生法規(guī)通過(guò)衛(wèi)生警察的執(zhí)行而得以在全社會(huì)推行。這是“國(guó)家化”與“現(xiàn)代化”的重要組成部分。對(duì)此，梁其姿認(rèn)為，“無(wú)論哪一國(guó)的公衛(wèi)制度，在19世紀(jì)以來(lái)的發(fā)展已成為政體重要的構(gòu)成部分。”曹樹(shù)基更是明確指出，”中國(guó)近百年來(lái)公共衛(wèi)生體系的建立和與完善的過(guò)程，體現(xiàn)的是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力不斷擴(kuò)展，直至民眾完全融入國(guó)家體制的過(guò)程?！比欢捎谛l(wèi)生行政學(xué)理基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)的根本性缺乏，大量衛(wèi)生法規(guī)只能屬于一種建構(gòu)性規(guī)則，至于適合不適合，實(shí)施的效果如何，就不是考慮的首要問(wèn)題了。

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（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

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1671-0681（2014）02-0145-04

王其林（1971-），江蘇南通人，南方醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院講師，西南政法大學(xué)在讀博士研究生。

2013-12-08