朱正奎

（江蘇理工學(xué)院人事處，江蘇常州，213001）

財產(chǎn)公開：新時期中國政府反腐倡廉的現(xiàn)實路徑

朱正奎

（江蘇理工學(xué)院人事處，江蘇常州，213001）

“反腐倡廉”始終是黨的建設(shè)的重要課題，黨的十八大報告中胡錦濤同志指出“要堅定不移反對腐敗，永葆共產(chǎn)黨人清正廉潔的政治本色”?？v觀每個落馬的官員無不伴隨著嚴(yán)重的腐敗問題。陽光是最好的防腐劑，一旦將官員的財產(chǎn)公之于眾，貪污腐敗問題便可迎刃而解?？梢哉f財產(chǎn)公開實質(zhì)上是對公職人員權(quán)力的一種制衡，更是反腐倡廉的一把利刃。本文就財產(chǎn)公開制度在我國的發(fā)展歷程、實踐經(jīng)驗以及遭遇的瓶頸展開論述，提出在我國實行官員財產(chǎn)公開的可行性路徑。

財產(chǎn)公開；反腐；權(quán)力制衡；新路徑

財產(chǎn)申報制度通常被稱為“陽光法案”，“是指國家公職人員依照規(guī)定的期限和方式向有關(guān)部門申報規(guī)定范圍內(nèi)的財產(chǎn)并接受有關(guān)機關(guān)監(jiān)督檢查的制度，是當(dāng)今世界各國普遍實行的一項制度?！盵1]而財產(chǎn)公開制度卻有別于傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)申報制度。財產(chǎn)公開基于政府部門監(jiān)督卻又超越了單純的政府監(jiān)督，將監(jiān)督廣度延伸到公眾范疇中。財產(chǎn)公開制度最早可追溯至1776年，當(dāng)時瑞典任何一個民眾都有權(quán)查閱所有官員財產(chǎn)和納稅情況的權(quán)利，官員財產(chǎn)的公開透明使得瑞典等北歐國家一直被“透明國際”評為“最清廉的國家”。當(dāng)前，全球已有近100個國家建立了公職人員財產(chǎn)公開制度。根據(jù)公開程度的不同，主要存在三種情形：1、采取公開原則，即公職人員所有的申報材料都可以供人查閱，代表性國家有韓國、法國等；2、采取保密原則，即申報材料只由接受申報的機構(gòu)掌握，不公開公布，不允許查閱，代表性國家有新加坡、泰國等；3、采取有限制的公開原則，即公眾需要辦理相關(guān)登記手續(xù)或經(jīng)過一定的申請程序才能查看申報材料，代表性國家有美國、俄羅斯等。［2］

一、財產(chǎn)公開制度在我國的發(fā)展歷程

我國財產(chǎn)公開制度的雛形可上溯至三國時期，諸葛亮為表先帝的知遇之恩以及自己“鞠躬盡瘁死而后已”的衷心，在《自表后主》中寫道：“臣初奉先帝，資仰于官，不自治生。今成都有桑八百株，薄田十五頃，子弟衣食，自有余饒。至于臣在外任，無別調(diào)度，隨身衣食，悉仰于官，不別治生，以長尺寸。若臣死之日，不使內(nèi)有余帛，外有贏財，以負(fù)陛下。”這段話譯成白話文即為：“為臣起先事奉先帝，所有開支均靠官府俸祿，沒有自謀生計。如今在成都有桑樹八百棵，微薄田地十五頃，子弟衣食，已有富余。至于為臣在外面任職，沒有額外的征調(diào)收取，衣服食品亦都依靠官俸開支，從未經(jīng)營其他以謀取絲毫私利。若為臣某天死去，不會讓家中有多余的布帛，家外有多余的財產(chǎn)，從而辜負(fù)了陛下的厚望?！币粋€丞相，能夠坦誠而毫無愧色地公開自己的家產(chǎn)，這在當(dāng)時封建社會中可能是空前絕后的。當(dāng)然諸葛亮的財產(chǎn)公開還僅僅限于個人行為，并沒有促成財產(chǎn)公開制度的形成。

隨著改革開放的進一步深化，我國與國際化接軌的步伐也越來越快。思想上發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變，從魏源時期的“師夷長技以制夷”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭∑渚A去其糟粕”我國不斷借鑒國際上成功的治國之道，在結(jié)合本國國情的基礎(chǔ)上形成具有中國特色的理論體系。1987年，六屆全國人大常委會在審議《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》時，曾明確提出“一些國家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報財產(chǎn)收入，我國對國家工作人員是否建立財產(chǎn)申報制度的問題，需要在其他有關(guān)法律中研究解決?！盵3]1994年，八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)申報法》列入我國的立法規(guī)劃。1995年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報規(guī)定》，2001年出臺了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，2006年發(fā)布《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，2010年又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。但迄今為止，相關(guān)眾多的《規(guī)定》存在一個致使的缺陷就是：由于申報的對象只是組織人事部門，當(dāng)然申報信息不會對社會公開。申報制度的本身僅僅是組織監(jiān)督或機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，容易陷入“自己人監(jiān)督自己人”的怪圈。

二、財產(chǎn)公開制度在我國的實踐

在2013年的3月5日召開的兩會上，溫家寶同志在政府工作報告中指出：“堅持改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾，提倡艱苦奮斗，厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費，克服形式主義、官僚主義。堅持民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。”意即經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，只要經(jīng)濟上能夠保持廉潔公正，貪污腐敗便無所遁形。

最早將財產(chǎn)公開制度付諸行動當(dāng)屬新疆阿勒泰地區(qū)。2008年12月31日，阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室在當(dāng)?shù)氐牧W(wǎng)上公示了55名初任副縣級干部財產(chǎn)(公開)申報表。阿勒泰地區(qū)將官員的財產(chǎn)狀況公之于眾，在全國范圍內(nèi)具有首創(chuàng)精神，無疑是一個勇敢的破冰之舉。繼阿勒泰地區(qū)的財產(chǎn)公開之后，2009年度全國掀起了財產(chǎn)公開的高潮。2009年1月中旬，浙江慈溪市進行了“廉情公示”：要求700名副局（科）級以上的干部將財產(chǎn)公之于眾，慈溪市的財產(chǎn)公開始于地方卻有“逐步向上發(fā)展”之勢，對于建立自下而上的財產(chǎn)公開制度具有重大的深遠(yuǎn)意義。［4］慈溪市的財產(chǎn)公開雖然只持續(xù)了三天，但“一石激起千層浪”，國內(nèi)各地方的財產(chǎn)公開卻如雨后春筍般遍地開花。2009年9月21日，湖南省瀏陽市因公開資料最全、公開方式最民主，被廣泛稱贊為官員財產(chǎn)公開“最徹底”的模式。［5］同年11月，湖南省湘鄉(xiāng)市率先啟動了縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部住房公示制度，公眾可以從湘潭廉政網(wǎng)查詢到全市所有縣處級干部的住房情況，此次雖然只是對政府官員所持有的房產(chǎn)情況進行公示，其主要突破之處在于敢于公開當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的財產(chǎn)狀況。［1］此后，財產(chǎn)公示如春風(fēng)般吹遍了祖國大地，四川高縣寧夏銀川、廣東佛山市等各地也先后進行了財產(chǎn)公示試點，這無疑是社會民主擴大化的一大進步，也是公眾監(jiān)督的重要保障。

三、財產(chǎn)公開在我國實踐中遭遇的困境

“缺乏程序支持的規(guī)定只具有宣告意義，不具有實質(zhì)的和制度層面上的效果”［6］相對于發(fā)達(dá)資本主義國家，我國的財產(chǎn)公開制度尚有很多地方需要進一步完善。新疆阿勒泰地區(qū)可以說是財產(chǎn)公開從理論走向?qū)嵺`“第一個吃螃蟹的人”。新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委書記吳偉平曾指出，“官員財產(chǎn)公示不是為了讓官員自首，而是為了讓官員自律，不是為了多抓幾個貪官，而是為了預(yù)防腐敗，少出幾個腐敗官員，對官員起到警示和威懾作用”。阿勒泰地區(qū)的財產(chǎn)公開也是由吳偉平書記推動并實施的，但吳偉平書記逝世后，新疆阿勒泰地區(qū)如火如荼進行的財產(chǎn)公開也隨之戛然而止。究其原因，此前阿勒泰地區(qū)的財產(chǎn)公開完全是吳書記的個人行為，尚缺乏制度上的保障，“人走茶涼”自然也是意料之中的事。

同樣，浙江慈溪市的官員財產(chǎn)公開也遇到了困境，政府實行的“廉情公示”也僅僅公布了三天而已，當(dāng)有記者尋訪時并未發(fā)現(xiàn)各單位宣傳欄里的財產(chǎn)公示名單，甚至連單位的保安都不清楚官員財產(chǎn)公開情況，這樣“雷聲大雨點小”的做法的效率可想而知。

被稱為財產(chǎn)公開模式“最徹底”的瀏陽市也并不順利，2009年各大媒體爭相報道的財產(chǎn)公開3年后卻早已“難產(chǎn)”。曾有位紀(jì)委副書記指出：“我們推行的財產(chǎn)公示制度、廉政保證金制度，說實話，到目前為止并沒有多大建樹，但我們?nèi)栽谔剿髦型菩小！弊?009年財產(chǎn)公開試點以來，取得明顯效果的地區(qū)基本沒有，財產(chǎn)公開在實踐中皆存在“只打蒼蠅不打老虎”這樣或那樣的問題，深層次原因仍歸咎于缺乏體制保障。

綜觀各地財產(chǎn)公開實施情況，我國財產(chǎn)公開主要存在以下問題：第一，財產(chǎn)公開范圍界定難。2012年4月13日，上海交大研究生雷闖向國家煙草局、衛(wèi)生部等53個中央部門提出政府信息公開申請信，要求申請公開53位部長局長在2011年全年的工資總額，其中40個部門回復(fù)了雷闖，但無一公開官員的工資情況。大部分給出的理由是該部門部長（局長）工資薪金方面的信息不屬于《政府信息公開條例》所定義的政府信息。同樣，三峽大學(xué)學(xué)生劉艷峰申請公開原陜西省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長兼黨組書記楊達(dá)才2011年工資總額、重慶工商大學(xué)大學(xué)生楊璠申請公開1.99億客票系統(tǒng)相關(guān)招標(biāo)信息等均未得到滿意的答復(fù)，理由均是不屬于公開范圍，財產(chǎn)公開的范圍成了財產(chǎn)公開難以突破的第一個坎。

第二，缺乏公開統(tǒng)一的公民信用法律保障系統(tǒng)，個人資信情況難以查詢。原廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局政委因擁有22套房產(chǎn)蔡彬而被網(wǎng)友稱為“房叔”，其確實向組織申報過個人財產(chǎn)情況，但申報的數(shù)量為2套，區(qū)區(qū)2套僅是22套的尾巴而已。這種虛報現(xiàn)象的存在很大程度上是由于缺乏相關(guān)的法律支持，由于缺乏對官員財產(chǎn)的法定的查詢渠道，一旦官員將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移或虛報，再透明的公開對于反腐也是無濟于事。

第三，官員普遍認(rèn)為個人的財產(chǎn)狀況屬于個人隱私，心理上對財產(chǎn)公開有抵觸情緒。中國社會科學(xué)院法學(xué)所和社會科學(xué)文獻出版社發(fā)布的《法治藍(lán)皮書：中國法治發(fā)展報告（2011）》顯示，在被調(diào)查的公眾中，認(rèn)為公職人員應(yīng)當(dāng)公開其財產(chǎn)狀況的比例高達(dá)81.4%，而與此形成鮮明對比的是官員支持財產(chǎn)公開的卻少之又少。例如，對新疆阿勒泰地區(qū)官員調(diào)查顯示當(dāng)時支持財產(chǎn)公開的官員僅占一成，這在一定程度上反映出官員對財產(chǎn)公開普遍抱有偏見，心理上的抵觸是財產(chǎn)公開所遇到的又一障礙。全國人大代表、律師韓德云自2003年起曾連續(xù)6次提出“建立官員財產(chǎn)公開制度的建議”，他在接受2012年全國兩會系列訪談時指出：“擁有權(quán)力越大的人，他的隱私是越小的。這是對公眾社會一種責(zé)任的體現(xiàn)，如果越大越有權(quán)的官員擁有的隱私權(quán)越大，反過來他做了什么，誰都不知道，這可能是對社會最大的危害。如果不選擇從事公職，財產(chǎn)就是公民的隱私。你有多少錢沒有關(guān)系，沒有人關(guān)心。一旦選擇從事公職的話，財產(chǎn)絕對不是你隱私權(quán)的一部分。”

四、我國財產(chǎn)公開制度的實現(xiàn)路徑——他山之石可以攻玉

財產(chǎn)公開制度作為反腐倡廉的利器，一直被各國所廣泛采納。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會召開后全國自上下形成了一股強烈的反腐浪潮，一個個國家蛀蟲紛紛曝光于眾人眼中。每個落馬的官員幾乎都牽涉到嚴(yán)重的經(jīng)濟問題，對于巨額的貪污，公眾在扼腕惋惜之時更多的是對深層原因的剖析：如果沒有貪污，或許落馬的官員會是個全心全意為人民服務(wù)的清官。陽光是最好的防腐劑，財產(chǎn)公開制度無疑是反腐最有效的工具。他山之石可以攻玉，我國可以借鑒國內(nèi)外經(jīng)典的做法，取其精華去其糟粕，形成符合我國基本國情的財產(chǎn)公開制度。

第一，建立專門的法律及監(jiān)督部門。我國自1987年以來，財產(chǎn)公開制度若隱如現(xiàn)但始終沒有形成專門的法律，缺乏法律約束，財產(chǎn)公開制度始終難以形成強制力。而法國早在1998年就制定了一項規(guī)范公職人員財產(chǎn)的專項法律《政治家生活資金透明度法》，同年專門成立了政治生活資金透明委員會，受到政治生活資金委員會監(jiān)督的人員包括總統(tǒng)、總理、部長和國務(wù)秘書等所有政法成員等政府高官以及人口超過10萬人口以上城市副市長等公職人員。法國總統(tǒng)奧朗德上臺后曾專門出臺清廉措施，要求各部部長填寫利益聲明且必須將涉及第三人之外的信息公開，而且部長收到的價值在150歐元以上的禮物必須交給國家禮品處理機構(gòu)。

第二，嚴(yán)格約束公職人員的收入。財產(chǎn)公開的目的是反腐，從源頭上杜絕腐敗往往比任何方式都行之有效。如果能夠嚴(yán)格約束公職人員的收入，財產(chǎn)即使未完全公開也能讓公眾知曉公職人員的財產(chǎn)狀況，這種方式顯然是一種更智慧的隱形財產(chǎn)公開——新加坡就采用這種方式。新加坡規(guī)定除朋友的普通禮物之外，國家公職人員不得收受任何禮物，如果當(dāng)時無法退換，必須填表并告知常務(wù)次長，由主計長進行評估價格，常務(wù)次長可以允許公職人員保有該禮物但前提是要付評估價格等值的貨幣，以此來嚴(yán)格約束公職人員的收入。

第三，實行金融實名制。我國目前實行的金融匿名交易很大程度上助長了公款私存、貪污、賄賂等不正當(dāng)競爭等社會現(xiàn)象，如果國家公職人員利用金融機構(gòu)進行“洗錢”或是轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，即使是進行財產(chǎn)公開也不會避免公職人員的腐敗，因此，實施金融實名制是財產(chǎn)公開不可或缺的條。如，韓國實行金融實名制最早在1990年被提到議事日程上來，1993年8月12日以總統(tǒng)緊急令形式下達(dá)，最終付諸實施。韓國金融實名制的實施保證了國家公職人員倫理法、政治資金法、防止選舉舞弊法等“消除金權(quán)政治的法律”發(fā)揮的實效，也使“洗錢”的途徑大大減少。我國在2010年下發(fā)的《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》確定了“建立法人支付個人收入的申報制，個人收入申報制和儲蓄存款實名制”?？梢?，我國的金融實名制已提到議事日程，但有待形成具體的法律條文來保證其實施。

第四，以單位為依托實行財產(chǎn)公開制度。實踐證明，以官員所在單位為依托作為財產(chǎn)公開制度的途徑更具有實效性。如越南在第十三屆國會第四次會議上，對《反腐敗法》進行了修改，規(guī)定在每年的1月1日至3月31日期間，各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須將個人財產(chǎn)申報清單向其所在的機關(guān)、組織或單位公布。這種方式進行財產(chǎn)公示只需本單位的配合無需增加額外的機構(gòu)便可，不但節(jié)省了開支，而且更具有可操作性和實踐性。

[1]袁東生.我國實行官員財產(chǎn)公開的路徑分析[J].山東社會科學(xué)，2011，（2）.

[2]閻寶龍.國外財產(chǎn)申報制度對我國財產(chǎn)申報法的借鑒意義[J].山東社會科學(xué)，2003，（1）.

[3]顏玉華.中國官員財產(chǎn)申報之路[J].決策與信息，2010，（2）.

[4]舒泰峰.官員財產(chǎn)公開的慈溪實驗[J].浙江人大，2009，（4）.

[5]彭美.瀏陽官員提拔前須公示財產(chǎn)[N].南方都市報，2009-09-25.

[6]劉曄.理性國家的成長——中國公共權(quán)力理性化研究[M].重慶出版社，2005.

（責(zé)任編輯 李保林）

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1671-0681（2014）01-0161-03

朱正奎（1971-），江蘇興化人，副教授，碩士，主要從事法學(xué)、管理學(xué)研究

2013-04-20