鄭寶華

一、云南貧困地區(qū)糧食安全逐步好于非貧困地區(qū)

糧食安全是關(guān)系到人類生存、發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題。前不久閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議把保證糧食安全作為2014年六大中心工作之首，而中央農(nóng)村工作會議則明確要求：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧?！奔Z食生產(chǎn)一直是各級政府和貧困地區(qū)廣大人民群眾的重大關(guān)切問題。早在20世紀(jì)80年代中期中國政府實施大規(guī)模扶貧開發(fā)項目之初，人均糧食產(chǎn)量還被作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，此后也一直將解決貧困地區(qū)人民群眾的溫飽問題作為扶貧開發(fā)工作的重中之重。正因為如此，貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)條件不斷改善，糧食生產(chǎn)水平持續(xù)提高。但值得注意的是，在貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)水平不斷提高的同時，非貧困地區(qū)加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，糧食種植面積持續(xù)減少，糧食總產(chǎn)和人均糧食產(chǎn)量持續(xù)下降，最終出現(xiàn)了貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)逐步好于非貧困地區(qū)的非正常狀態(tài)。云南省就是最好的案例。

云南是全國農(nóng)村貧困面最大、貧困程度最深的省份之一。在全國572個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，云南有73個，另外，省委、省人民政府還確定了7個省扶貧開發(fā)工作重點縣，合計達(dá)80個縣，占全省129個縣(市、區(qū))的62.0%。國家開始大規(guī)模扶貧開發(fā)之初的1986年，80個貧困縣的總?cè)丝跒?,179.0萬人，占全省總?cè)丝诘?3.5%，其糧食產(chǎn)量占全省糧食總產(chǎn)量的60.9%。貧困地區(qū)吃“返銷糧”是一個不爭的事實。此后，隨著非貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提高帶來的人口流動，貧困地區(qū)的人口占全省總?cè)丝诘谋壤掷m(xù)下降，而由于貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)條件的改善以及對糧食生產(chǎn)工作的高度重視，貧困地區(qū)的糧食產(chǎn)量占全省糧食總產(chǎn)量的比重也逐年提高。2007年，這兩個比例很接近，分別為59.7%和59.4%；2008年后，貧困地區(qū)糧食產(chǎn)量占全省的比重超過了人口所占比重，隨后，貧困地區(qū)的糧食產(chǎn)量持續(xù)增加；2011年，80個貧困縣的人口占58.6%，而糧食產(chǎn)量占到了64.0%；2012年變?yōu)?8.6%和65.9%[1]。

隨著貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)水平的提高，其人均占有糧食水平及糧食安全狀況不斷趨好。1986年，80個貧困縣人均生產(chǎn)糧食243.2公斤，比全省平均水平的253.6公斤低了10.4公斤，比49個非貧困縣的平均水平低了28.5公斤。1995年，80個貧困縣的人均糧食產(chǎn)量與全省的平均水平只有1.0公斤的差距，與非貧困地區(qū)的差距也只有2.6公斤。但自1994年中央提出“米袋子”省長負(fù)責(zé)制后，全省上下對糧食生產(chǎn)給予了高度重視，從而使得80個貧困縣的人均糧食產(chǎn)量相對下降，到2004年，80個貧困縣與全省平均水平的差距擴(kuò)大到15.6公斤，與49個非貧困縣的差距擴(kuò)大到了38.9公斤。隨后，貧困地區(qū)的人均糧食產(chǎn)量持續(xù)提高，2008年超過了全省的平均水平，而且超過了49個非貧困縣的平均水平。2010年，80個貧困縣的人均糧食產(chǎn)量超過全省平均水平38.4公斤，比49個非貧困縣的人均水平多了93.7公斤；2011年，盡管差距有所縮小，但貧困地區(qū)的人均糧食產(chǎn)量仍高于全省及非貧困地區(qū)的平均水平，分別為33.3公斤和80.5公斤；2012年，差距繼續(xù)拉大，80個貧困縣的人均糧食生產(chǎn)水平分別比全省及非貧困縣高出了48.7公斤和117.7公斤。

如果以人均生產(chǎn)糧食400公斤作為糧食安全標(biāo)準(zhǔn)，2012年云南80個貧困縣的糧食安全系數(shù)為110.3%，比全省平均水平的98.1%高出了12.2個百分點，超過了國家的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)。在全省129個縣(市、區(qū))中，有50個縣(市、區(qū))存在不同程度的糧食安全隱患，其中貧困縣只有19個，占38.0%；糧食極為安全的有79個縣(市、區(qū))，其中貧困縣有61個，占77.2%。換句話說，80個貧困縣中，只有19個縣存在糧食安全隱患，占23.8%；而49個非貧困縣(市、區(qū))中，有31個存在安全隱患，占比高達(dá)63.3%。

另外，云南主要壩區(qū)的糧食產(chǎn)量變化情況也證明了上述趨勢。一般來說，壩區(qū)應(yīng)該比山區(qū)具有更大的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢，但云南的情況并不完全如此，壩區(qū)不僅“農(nóng)桑勤而利薄，工商逸而入厚”，而且糧食生產(chǎn)的回報也較低，因此糧食生產(chǎn)呈持續(xù)下降態(tài)勢。全省129個縣(市、區(qū))中，壩區(qū)面積超過其國土總面積10%的縣(市、區(qū))有嵩明縣等20個縣(市、區(qū))，這20個縣(市、區(qū))的國土總面積為27,927平方公里，占全省總面積的7.1%，其中壩區(qū)面積為4,583.5平方公里，占全省壩區(qū)面積的13.5%[2](P13]。1986年，這20個縣(市、區(qū))生產(chǎn)的糧食占全省糧食總產(chǎn)量的16.5%，人均糧食產(chǎn)量194.2公斤，相當(dāng)于全省人均水平的76.6%；1990年的糧食總產(chǎn)量占全省的18.7%，人均290.0公斤，比全省平均水平高出了0.8個百分點；1995年的糧食產(chǎn)量占全省的17.4%，人均282.8公斤，相當(dāng)于全省平均水平的94.3%；隨后一路下滑，2010年糧食產(chǎn)量占全省的比重下降到13.5%，人均生產(chǎn)糧食只有210.5公斤，只相當(dāng)于全省平均水平的63.2%；2012年，糧食總產(chǎn)量只占全省的13.1%，人均生產(chǎn)糧食237.5公斤，只相當(dāng)于全省平均水平的60.5%。在這20個縣(市、區(qū))中，只有昭陽區(qū)和硯山縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，祥云縣和賓川縣是省扶貧開發(fā)工作重點縣。

壩區(qū)生產(chǎn)的糧食越來越少還可以進(jìn)一步放大到貧困縣與非貧困縣的差距上來。眾所周知，云南的貧困地區(qū)具有典型的山區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)高度重合的特征。據(jù)初步統(tǒng)計，云南80個貧困縣目前的耕地面積占全省耕地總面積的49.7%，但其人口卻占了58.6%，人均耕地只有1.2畝，比全省平均水平的1.5畝少了0.3畝，其中水田面積占耕地總面積的26.9%，比全省平均水平的31.6%低了4.7個百分點，而49個非貧困縣(市、區(qū))的耕地總面積比80個貧困縣還多，人均耕地1.8畝多，比貧困縣(市、區(qū))人均多了1/3。也就是說，盡管貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)條件、尤其是人均耕地數(shù)量和質(zhì)量都次于非貧困地區(qū)，但其生產(chǎn)的糧食不論是總產(chǎn)量還是人均卻高于非貧困地區(qū)。

二、貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)快速發(fā)展的喜與憂

貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展不僅對解決貧困地區(qū)自身的糧食安全問題，提高貧困地區(qū)人民群眾的生活水平具有重要作用，而且為提高省級糧食安全乃至國家糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)，但對于貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展以及一個地區(qū)乃至全國的糧食安全來說，也可能帶來許多隱患，真可謂喜憂參半。

1.貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)快速發(fā)展對區(qū)域及國家糧食安全做出了貢獻(xiàn)

2012年，云南省80個貧困縣的人均糧食生產(chǎn)水平達(dá)到了441公斤，整體高于云南省的平均水平，也略高于全國平均水平。20世紀(jì)80年代，云南80個貧困縣的糧食增長對全省糧食增長的貢獻(xiàn)率維持在30～50%，1986年僅為35.1%；90年代提高到50～60%，1995年為54.4%；進(jìn)入新世紀(jì)以來的十多年，貢獻(xiàn)率經(jīng)過幾年的波動后逐年攀升，2000年為-4.3%，2005年為80.3%，2012年為84.2%。也就是說，云南省的糧食增長主要靠貧困地區(qū)，而不是發(fā)達(dá)地區(qū)。如果沒有貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)水平的快速增長，云南目前的糧食自給水平將低于90%。

2.發(fā)展糧食生產(chǎn)影響了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性調(diào)整

從貧困地區(qū)自身的資源特點看，發(fā)展糧食生產(chǎn)既沒有絕對優(yōu)勢，也沒有比較優(yōu)勢，但解決貧困地區(qū)自身的糧食安全問題和廣大貧困群體的溫飽問題要求把糧食生產(chǎn)放在重要地位，這毫無疑問是正確的。目前的現(xiàn)實情況是，在多數(shù)貧困縣的糧食安全得到基本解決的時候，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)卻過分倚重于農(nóng)業(yè)，特別是糧食種植。2012年，云南80個貧困縣(市、區(qū))一次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重高達(dá)26.0%，比云南省的平均水平高出了10.0個百分點，比全國平均水平高出了15.9個百分點。在當(dāng)前貧困地區(qū)的農(nóng)民收入構(gòu)成中，家庭經(jīng)營收入占總收入的60%以上，而家庭經(jīng)營收入又有60%以上來自以糧食為主的種植業(yè)收入。

3.種植糧食使貧困地區(qū)的發(fā)展缺乏后勁

糧食生產(chǎn)總體上來說比較效益很低，這不僅是相對于其他非農(nóng)經(jīng)營活動而言，而且是相對于其他作物的種植而言?！吨袊y(tǒng)計年鑒》有關(guān)年份的數(shù)據(jù)顯示，全國稻谷、小麥、玉米的純收益分別是3,436.95元/公頃、1,879.50元/公頃、3,012.30元/公頃，三種糧食作物的平均純收益為2,777.70元/公頃，而其他經(jīng)濟(jì)作物如棉花、花生、蘋果、甜菜、蔬菜、桑蠶每公頃的純收益分別是5,818.80元、9,300.20元、36,638.60元、3,764.30元、57,000.00元、6,295.20元，是糧食作物的2～20多倍[3]。筆者也根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》[4](P3)計算過2001～2010年十年間全國的水稻、玉米和小麥3種主要糧食作物的成本-收益情況，結(jié)果顯示：3種作物綜合每50公斤的生產(chǎn)成本由46.23元增加到69.16元，與此同時，其凈收益也從5.21元增加到26.20元。按照2010年云南省農(nóng)村人口人均糧食播種面積1.73畝和單產(chǎn)水平238.8公斤/畝計算，一個農(nóng)戶從每畝糧食生產(chǎn)獲得的凈收益僅有216.5元，大概只相當(dāng)于外出務(wù)工3.0～4.0天的收益，再加上為此要先行墊付的生產(chǎn)成本，在農(nóng)民整體現(xiàn)金收入水平不高的現(xiàn)實下，云南生產(chǎn)糧食的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)低于蔬菜、林果，更無法與外出打工所得的經(jīng)濟(jì)收入相比。

種糧不劃算、種糧增收難等思想在各級政府及廣大農(nóng)民中普遍存在，而這也是非貧困地區(qū)糧食播種面積減少，糧食產(chǎn)量下降的根本原因。換句話說，非貧困地區(qū)可以較容易地調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，進(jìn)而獲得比較高的收益；而貧困地區(qū)卻很難，其原因一是大面上的溫飽問題迫使貧困地區(qū)的黨委政府絲毫不敢放松糧食生產(chǎn)，甚至把糧食水平作為實現(xiàn)脫貧致富的主要標(biāo)準(zhǔn)；二是貧困地區(qū)多數(shù)是山區(qū)和交通不便地區(qū)，靠外面調(diào)入糧食不僅不經(jīng)濟(jì)，而且難度很大；三是貧困群眾自身也尚有餓肚子的余悸，不敢不種糧食；四是由于技能和市場信息等多種因素，一部分農(nóng)戶也不知道種什么能夠更賺錢，加之地處山區(qū)的生產(chǎn)條件，難以實現(xiàn)規(guī)模種植，也就無法形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在多種因素交織作用下，貧困地區(qū)的多數(shù)農(nóng)戶必須而且也只能種糧。2012年，云南80個貧困縣的人口占全省總?cè)丝诘?8.6%，生產(chǎn)了全省65.9%的糧食，但只生產(chǎn)了全省50.9%的油料、53.1%的甘蔗、58.0%的烤煙、50.4%的甘蔗和51.8%的水果。正因為如此，貧困地區(qū)盡管進(jìn)行了近30年的扶貧開發(fā)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力不是增強(qiáng)了，而是減弱了，發(fā)展后勁嚴(yán)重缺乏。1985年，云南80個貧困縣的地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重為37.7%，1990年下降到32.1%，1995年只占28.2%，2000年恢復(fù)到30.2%，2005年占31.4%，2012年繼續(xù)提高到35.3%，但始終沒有超過1985年的水平。

4.貧困地區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)不利于從根本上提高全省的糧食安全水平

提高糧食安全的重點在于提高自身的糧食生產(chǎn)能力，而在中國目前的情況下，糧食生產(chǎn)能力主要取決于糧食作物種植面積和單產(chǎn)水平，就云南的情況看，核心是要保證必要的糧食作物播種面積。一方面，糧食作物播種面積與糧食總產(chǎn)量的關(guān)聯(lián)度高達(dá)0.993585，在糧食播種面積呈下降趨勢而糧食需求持續(xù)上揚的情況下，提高糧食安全的重心是切實穩(wěn)定糧食作物的播種面積[5]。另一方面，糧食單產(chǎn)水平受到生產(chǎn)條件、科技推廣水平、政策等因素的影響，短期內(nèi)不會有顯著的提高。從云南改革開放30多年來糧食單產(chǎn)的波動情況可以看出，多數(shù)年份都在正負(fù)5%之間，從1978年到2012年的34年間，全省糧食總產(chǎn)量增加了111.5%，但糧食單產(chǎn)卻只提高了65.7%。

然而，云南的糧食作物播種面積總體上在相對減少。1978年，全省農(nóng)作物播種面積為413.0萬公頃，其中糧食作物播種面積為367.8萬公頃，占89.1%，人均糧食作物播種面積1.8畝；1988年，全省農(nóng)作物播種面積增加到423.0萬公頃，其中糧食作物播種面積卻減少到了342.0萬公頃，占80.9%，人均糧食播種面積更減少到1.4畝；2001年，全省農(nóng)作物播種面積增加到593.0萬公頃，糧食作物播種面積也增加到433.9萬公頃，占73.2%，但人均糧食播種面積也只有1.5畝；2012年，全省的農(nóng)作物播種面積增加到697.8萬公頃，但糧食作物面積僅增加到440.0萬公頃，僅占63.1%，人均糧食作物播種面積只有1.4畝。也就是說，在改革開放以來的30多年中，云南省的糧食作物播種面積相對于農(nóng)作物播種面積和人口增長水平來說都在不斷下降，農(nóng)作物播種面積增加了69.0%，但糧食作物播種面積只增加了19.6%，糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例減少了26.0個百分點，人均糧食作物播種面積減少了0.4畝。

還值得注意的是，隨著糧食作物播種面積的相對減少，種植糧食作物的耕地質(zhì)量也在下降。一方面是水田面積在減少，據(jù)有詳細(xì)耕地統(tǒng)計年份的統(tǒng)計資料顯示，1990年云南省耕地面積中水田占34.4%，其中80個貧困縣只占29.0%；1995年，全省耕地中水田只占33.4%(下降了1.1個百分點)，其中80個貧困縣占28.4%(下降了0.6個百分點)；2000年，全省耕地中的水田面積繼續(xù)下降到31.6%(比1990年下降了2.8個百分點)，其中80個貧困縣只占26.9%(比1990年下降了2.1個百分點)。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，許多好田好地被用于經(jīng)濟(jì)作物的種植，而用于糧食作物種植的耕地質(zhì)量也因此下降。這也是全省壩區(qū)面積超過國土面積10%的20個縣(市、區(qū))糧食產(chǎn)量減少的主要原因之一。其中較為典型性的是玉溪市通?？h，該縣國土總面積715平方公里，其中壩區(qū)面積110.45平方公里，占15.4%。1978年，該縣是一個以糧食種植為主的農(nóng)業(yè)縣，糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的81.3%，人均生產(chǎn)糧食384.1公斤，比全省平均水平的282.6公斤高出了35.9%，在全省各縣(市、區(qū))處于前列。后來經(jīng)過種植業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，該縣成為云南省的主要蔬菜種植縣之一，2012人均糧食產(chǎn)量只有114.3公斤，比1978年減少了70.2%，只相當(dāng)于云南省平均水平的29.1%，是云南省糧食自給率最低的縣(28.6%)，而其蔬菜產(chǎn)量卻增加了24.4倍。但正是由于蔬菜產(chǎn)業(yè)的帶動，使得該縣的農(nóng)民收入快速增長，1978年只有105.0元，比全省平均水平的130.6元低了19.6%，2012年達(dá)到了9,039元，比云南省平均水平的5417元高出了66.9%。

三、提高省級糧食安全的對策

云南省貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)獲得了持續(xù)發(fā)展，對于提高全省的糧食安全作出了極大貢獻(xiàn)，但也需要引起各級政府及社會的高度關(guān)注。這不僅是為了進(jìn)一步提高省級糧食安全水平，而且也是為了貧困地區(qū)自身的持續(xù)快速發(fā)展及全省全面小康社會的建成。筆者認(rèn)為，盡管保證糧食安全應(yīng)該是各級政府應(yīng)承擔(dān)的一項政治責(zé)任，但也需要國家通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策來進(jìn)行調(diào)整，特此提出以下對策建議。

1.進(jìn)一步提高糧食安全的憂患意識

糧食危機(jī)是中國最大的危機(jī)，這已經(jīng)引起了中央的高度重視，剛剛閉幕的2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議把保障國家的糧食安全作為今年要重點解決的六大任務(wù)之首，并確立了確保國家糧食安全的基本戰(zhàn)略，即“以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”。而中央農(nóng)村工作會議更明確指出：“我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。要堅持以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進(jìn)而才能掌控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這個大局?！边@給各級政府及全社會一個明確信號：“糧食安全必須長鳴警鐘”，各級人民政府都需要高度重視。從國家層面上講，不僅要強(qiáng)調(diào)“國家糧食安全是區(qū)域糧食安全的保障”，更要強(qiáng)調(diào)“區(qū)域糧食安全是國家糧食安全的基礎(chǔ)”[6]，而且區(qū)域糧食安全要落腳到更小區(qū)域，最后落腳到單個家庭。從這個意義上說，各級政府、每個社會成員都對糧食安全負(fù)有責(zé)任。糧食安全“省長負(fù)責(zé)制”的問題在于更基層的政府是否樹立了糧食安全意識？省級政府及中央政府是否有相應(yīng)的制度保障？這是糧食安全的大局觀。這個大局觀關(guān)乎到每個公民、每個家庭、各級黨委政府。

2.糧食安全問題的有效解決需要認(rèn)真考慮外部效應(yīng)內(nèi)部化的問題

糧食不僅是一種私人物品，更是一種公共物品。糧食這種產(chǎn)品的公共物品屬性來源于兩個方面：從生產(chǎn)端來說，主要是由于生產(chǎn)要素(特別是土地)的稀缺性使得其邊際收益越來越低，形成了供給的剛性；而從需求端來說，由于人口的增加使得糧食的需求可能出現(xiàn)消費者增加時，邊際成本趨于零，產(chǎn)生非競爭性消費剛性。這兩個剛性使糧食成為一種具有安全屬性的重要商品，進(jìn)而使其具有了“非排他性”和“消費非競爭性”兩個公共物品的基本特點[7]，[8]。解決外部性的有效途徑在于外部效應(yīng)內(nèi)部化。實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化需要通過制定和實施公共政策來達(dá)到，要求政府通過“看得見的手”去調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)的收益，消除其外部性，進(jìn)而引導(dǎo)生產(chǎn)者主動發(fā)展糧食生產(chǎn)。目標(biāo)就是實現(xiàn)2014年中央農(nóng)村工作會議所強(qiáng)調(diào)的：“要讓農(nóng)民種糧有利可圖，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性。”需要強(qiáng)調(diào)的是，從市場經(jīng)濟(jì)的觀點出發(fā)，不是要求每個縣域都將資源要素直接用于糧食生產(chǎn)，但省級政府需要從保證糧食安全的高度采取有效措施去調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)，比如可以依照中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)的：“探索形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼”，將種糧補(bǔ)貼向糧食生產(chǎn)者傾斜，而不是撒胡椒面，甚至將補(bǔ)貼給了不種糧食的農(nóng)戶或者企業(yè)。省級政府可以將糧食補(bǔ)貼納入政府轉(zhuǎn)移支付范圍，使之制度化。還可以研究制定各個縣域的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)，并要求糧食主銷區(qū)通過購買類似“糧食安全券”的辦法，將自己發(fā)展其他優(yōu)勢作物品種獲得的收益的一部分“補(bǔ)貼”給糧食生產(chǎn)地區(qū)的種糧者，以體現(xiàn)自己作為糧食消費者應(yīng)該承擔(dān)的保證糧食安全的社會責(zé)任。具體標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)各個縣域所擁有的耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量以及常駐人口的數(shù)量等因素進(jìn)行綜合測算后確定。

3.政府要解決的核心問題是“搭便車”問題

之所以要使糧食安全外部性的問題通過內(nèi)部化途徑解決，核心就是要消除“搭便車”問題。“搭便車”簡單地說就是不支付成本就獲得了消費享受?！按畋丬嚒笔鞘袌鼋?jīng)濟(jì)中的正?，F(xiàn)象，是微觀行為主體(包括個人、單位以及基層政府)市場理性的具體體現(xiàn)。因此，需要依靠政府“看得見的手”來調(diào)節(jié)，基本手段是通過制定糧食安全制度和政策措施來使糧食生產(chǎn)者獲得社會平均利潤，而使不生產(chǎn)糧食的地區(qū)需要通過做出某種補(bǔ)償來承擔(dān)自己的糧食安全責(zé)任。對于地區(qū)之間的“搭便車”行為，可行的辦法是在糧食安全“省長負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)上，對省內(nèi)縣域之間的糧食安全作出制度安排，讓各個縣為自己的糧食安全承擔(dān)責(zé)任。如對于糧食主銷區(qū)來說，通過購買“糧食安全券”為糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)一部分外部成本。而對于糧食生產(chǎn)者主體來說，核心是完善國家的種糧補(bǔ)貼政策，使糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼能夠直接用于糧食生產(chǎn)者。同時，完善其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，讓更多優(yōu)惠政策惠及糧食生產(chǎn)者，尤其是貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)者。

4.糧食安全“省長責(zé)任制”需要落實到縣(市、區(qū))一級

在一定程度上可以說，縣域才是保證國家糧食安全最重要的行政單元，強(qiáng)化縣域黨委政府的糧食安全責(zé)任是保證區(qū)域糧食安全以及國家糧食安全的關(guān)鍵。但需要強(qiáng)調(diào)指出的是，強(qiáng)化縣域糧食安全的重任，與區(qū)域?qū)I(yè)化分工并不矛盾，也不是要求每一個縣都倒退到以前的“以糧食為綱”時期，而是要求各個縣根據(jù)自己的比較優(yōu)勢來確定其長期的糧食安全策略?？h域糧食安全策略的核心是消除各縣在糧食安全責(zé)任方面的“搭便車”行為?？h域可以依靠自身力量來實現(xiàn)糧食安全，也可以通過“購買”獲得。這實際上就要求省級以上政府通過制度安排來強(qiáng)化縣域的糧食安全責(zé)任，使國家及省際糧食安全責(zé)任下沉，尤其是通過合理的優(yōu)惠政策促進(jìn)糧食生產(chǎn)者主動生產(chǎn)糧食，提高各縣域的糧食安全水平。當(dāng)然，不排除縣域之間通過“談判”來達(dá)成“合作博弈”，共同承擔(dān)縣域之間的糧食安全責(zé)任。