葉正國

行政審批作為一種事前規(guī)制工具，是行政權(quán)力配置和公共治理的重要手段，主要有內(nèi)部控制、外部規(guī)制和資源調(diào)控等功能。在我國，行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能型政府時(shí)代國家對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)和公民干預(yù)的主要手段。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和政治社會(huì)的發(fā)展，政府與社會(huì)、市場(chǎng)和公民關(guān)系的邊界需要不斷調(diào)整，行政管理體制改革勢(shì)在必行，以轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會(huì)治理和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，唯此才能最大程度激發(fā)社會(huì)活力，釋放改革紅利。十八屆三中全會(huì)指出，既要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的作用，這就需要通過行政審批改革促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)政府管理由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后的監(jiān)管，推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化。行政審批制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，受行政管理體制、任務(wù)環(huán)境、制度環(huán)境和路徑依賴等因素影響，但關(guān)鍵是行政審批權(quán)的調(diào)整，而行政權(quán)是行政組織的核心，因此必須重視行政審批改革中的組織及其法制問題。

一、作為行政體制改革突破口的行政審批改革

行政體制改革是政府部門的“自我革命”，是我國實(shí)現(xiàn)有限政府和服務(wù)型政府的必由之路，目的在于構(gòu)建“好政府—強(qiáng)社會(huì)”的合作治理體制。行政審批是我國傳統(tǒng)行政體制的重要標(biāo)志，是政府和市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的重要規(guī)范機(jī)制，可以說行政體制改革的關(guān)鍵就是行政審批改革，而行政審批改革必須完善和調(diào)整行政權(quán)的配置。

1.行政審批改革的重點(diǎn)是行政權(quán)秩序的調(diào)整

行政審批是行政管制的手段和媒介，是規(guī)范政府與市場(chǎng)、社會(huì)和公民關(guān)系的主要手段，也是政府內(nèi)部或政府與社會(huì)分權(quán)的一種權(quán)力配置模式。一個(gè)行政審批的完成往往需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的審核和負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)，或者是下級(jí)行政機(jī)關(guān)的審核和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是一種內(nèi)部行政審批和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置機(jī)制[1]。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)全面控制，政府尤其是中央政府高度集權(quán)，對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)進(jìn)行全面管控，國家管理依然是單一的行政主導(dǎo)，通過層級(jí)化的行政審批體制實(shí)現(xiàn)管制行政、秩序行政和高權(quán)行政。我國行政審批改革肇始于20世紀(jì)70年代，2001年為了適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，行政審批改革開始加速，但多是基于外部因素的減量型、形式化和程序性改革。然而，以往行政審批改革并沒有從根本上解決問題，例如，某一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目從招拍掛拿土地到開工和預(yù)售證件手續(xù)齊全，需要經(jīng)過24個(gè)部門單位層層審批，蓋48枚289次公章，歷時(shí)超過一年半。新一屆政府上臺(tái)后，為了創(chuàng)新社會(huì)治理體制、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用，行政審批改革的動(dòng)因逐漸內(nèi)在化，多次明確指出行政審批改革要簡政放權(quán)和放管結(jié)合，減少不必要的審批，調(diào)整行政審批權(quán)力的程序和方式，衡平個(gè)人自由和公共利益，盡量減少對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)和公民的管控。通過取消、調(diào)整、下放等方式逐漸變革傳統(tǒng)行政管理一元化的困境，行政審批權(quán)不僅在政府內(nèi)部流動(dòng)，而且也流向了其他治理主體，或?qū)⑿姓徟鷻?quán)改為其他事后規(guī)制手段，建構(gòu)以功能分殊為基礎(chǔ)的行政權(quán)力配置機(jī)制。可以說，這次行政審批改革是行政權(quán)的重新配置，行政權(quán)的行使方式逐漸多樣化和多元化，基于職權(quán)最優(yōu)化原則和功能最適當(dāng)原則配置權(quán)責(zé)，不僅政府向市場(chǎng)和社會(huì)簡政放權(quán)，而且上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)放權(quán)，行政權(quán)力的方式也逐漸由事前審批改為事中事后監(jiān)管，調(diào)整和重塑行政組織內(nèi)部的權(quán)能分配和運(yùn)行方式，提升行政審批實(shí)務(wù)的效能和績效。

2.趨向合作治理體制的行政審批改革

行政審批的大量存在說明政府仍然是全能型和管制型的性質(zhì)，主要原因是我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制的需要。行政審批是我國“條塊分割”體制、“壓力型體制”和“項(xiàng)目體制”的制度基礎(chǔ)，政府通過行政審批不僅對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)實(shí)行單極化和一元化控制，而且實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)和內(nèi)部機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以來，不斷深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的任務(wù)環(huán)境和制度環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政府和社會(huì)、市場(chǎng)的邊界要隨之調(diào)整。雖然現(xiàn)代公共事務(wù)需要建構(gòu)一個(gè)強(qiáng)有力的政府，但政府能力是有限的，傳統(tǒng)行政體制無法應(yīng)對(duì)日益多元化和復(fù)雜化的行政任務(wù)，很多事項(xiàng)不該管和管不好，或者行政管制成本過高，應(yīng)發(fā)揮社會(huì)自治和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的功能。此次行政審批改革強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，破除國家通過行政審批權(quán)壟斷公共事務(wù)的格局，創(chuàng)新公共管理方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，公共行政逐漸走向合作治理，具體表現(xiàn)為公共行政逐漸走向多中心、自主規(guī)制和交疊與嵌套的治理結(jié)構(gòu)。2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！比绻皟蓚€(gè)一律”能夠?qū)崿F(xiàn)，可以增強(qiáng)地方政府的能力和減少政府對(duì)社會(huì)的管控，將會(huì)對(duì)整個(gè)“條塊分割”行政體制產(chǎn)生革命性的影響，可謂初步建立了國家與社會(huì)合作治理的行政體制。

3.合作治理視域中行政審批權(quán)的重構(gòu)

合作治理關(guān)鍵就是多主體能夠獨(dú)立自主決定行政事務(wù)，行政審批只是作為治理方式之一，而不應(yīng)該作為主要的治理手段，同時(shí)需要與其他行政規(guī)制手段組合使用。目前，如果要實(shí)現(xiàn)多主體的合作治理，關(guān)鍵是行政審批權(quán)的重構(gòu)，主要包括以下幾個(gè)方面：第一，行政審批權(quán)的分解，包括行政審批權(quán)的取消或委外。行政審批改革的核心是簡政放權(quán)，理順政府與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，2013年李克強(qiáng)總理承諾本屆政府至少要取消和下放1700項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的1/3?？梢哉f，這次行政審批改革明確指出各級(jí)政府不斷轉(zhuǎn)變職能，放權(quán)給社會(huì)和市場(chǎng)，壓縮審批事項(xiàng)，削減政府權(quán)力，增加市場(chǎng)空間，培育和發(fā)展社會(huì)組織，有的行政審批職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)公共組織。第二，行政審批權(quán)的整合，主要包括體制、權(quán)能和流程上的整合。行政審批的整合是對(duì)需要經(jīng)不同行政機(jī)關(guān)和內(nèi)部部門的行政審批權(quán)通過程序、標(biāo)準(zhǔn)或組織方式來消弭組織碎片化的問題。很多行政審批由多個(gè)部門分散進(jìn)行，一個(gè)審批事項(xiàng)需蓋幾百個(gè)公章，而且不同行政機(jī)關(guān)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)可能還存在沖突，如消防登高帶需要借用城市道路的，城管規(guī)定公共道路不能占用，而消防規(guī)定可以占用，致使申請(qǐng)人無所適從。行政審批權(quán)的整合是一種整體式的審批模式，適度集中或聯(lián)合行使行政審批權(quán)，打破不同審批部門的界限，實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)信息共享、同步合并和并聯(lián)決策，在現(xiàn)有的行政審批體制內(nèi)以流程再造的方式實(shí)現(xiàn)了行政審批部門的虛擬合并，將多元分散型的串聯(lián)式行政審批模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閱我徽闲偷男姓徟Ｊ剑瑢?shí)現(xiàn)各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)運(yùn)作和高效協(xié)調(diào)。在實(shí)踐中，體制整合主要有設(shè)立行政審批服務(wù)大廳或政務(wù)中心集中行使行政審批，抑或成立相對(duì)獨(dú)立的行政審批部門通過流程設(shè)計(jì)提高行政審批時(shí)效，流程整合主要有行業(yè)主導(dǎo)聯(lián)合審批、聯(lián)合審批和模擬審批，或?qū)⒔徊?、重?fù)或者類似的行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)由關(guān)聯(lián)度最高的部門行使，也可以實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)能的整合[2]。例如，可以將一些只限制資格而不需要指標(biāo)控制的事項(xiàng)改為核準(zhǔn)制，只統(tǒng)計(jì)信息而不需要規(guī)制的事項(xiàng)改為登記制。第三，行政審批權(quán)的下放，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)將行政審批權(quán)配置或委托給下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使。行政審批的下沉優(yōu)化了上下級(jí)行政之間的關(guān)系，提高了下級(jí)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立處置行政事務(wù)的能力。例如，2013年5月國務(wù)院下放了國家發(fā)改委的12項(xiàng)企業(yè)核準(zhǔn)權(quán)，這實(shí)質(zhì)上調(diào)整了省部級(jí)之間的關(guān)系。

二、行政審批改革的組織困境及出路

行政審批改革要想走出治亂循環(huán)，必須將行政審批改革視為系統(tǒng)工程，政府職能的轉(zhuǎn)變、職權(quán)的設(shè)置和人員的配置都要符合行政體制改革的合作治理邏輯。我國行政審批改革仍然存在很多問題，主要原因在于行政審批背后的復(fù)合性依賴的組織制度運(yùn)行邏輯，致使各個(gè)行政審批組織有利益聯(lián)結(jié)，唯有通過行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化才能打破。

1.我國行政審批改革存在的問題

雖然我國行政審批改革已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，行政審批改革的力度也非常大，但在實(shí)踐中仍然存在著行政審批時(shí)間長、效率低和辦事難等問題，即使是政府項(xiàng)目的審批也存在很多問題。行政審批的“萬里長征圖”并不是個(gè)例，如2014年7月31日李克強(qiáng)總理在振興東北等老工業(yè)基地工作會(huì)議上說，東北某地級(jí)市的重點(diǎn)民生項(xiàng)目8個(gè)月蓋了133個(gè)章，但還有12個(gè)章沒有蓋完，原定開工日期早過去了。行政審批存在的問題具體有以下幾個(gè)方面：第一，行政審批權(quán)存在明放暗增的現(xiàn)象。我國《行政許可法》和相關(guān)規(guī)范性文件嚴(yán)格控制新設(shè)行政審批，在實(shí)踐中雖然有些行政審批項(xiàng)目取消或調(diào)整了，很多行政機(jī)關(guān)利用登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定和審定等形式規(guī)避法律，實(shí)際上是變相對(duì)相關(guān)事項(xiàng)審批。此外，有些審批項(xiàng)目是不必要的或超過限度的卻沒有被撤銷，也有些審批項(xiàng)目是必要的卻被取消了。第二，有些行政機(jī)關(guān)雖然將行政審批事項(xiàng)授權(quán)社會(huì)組織，但與這些組織之間有千絲萬縷的關(guān)系，仍然通過一定的方式對(duì)其進(jìn)行控制，如收取中介費(fèi)，遙控這些組織的人事安排。第三，由于法律規(guī)定不明確等原因，行政審批的標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，行政審批機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，很多行政機(jī)關(guān)普遍存在著不作為或亂作為的現(xiàn)象，而且是一種組織化的不作為或亂作為，監(jiān)督機(jī)制難以啟動(dòng)，有的申請(qǐng)八個(gè)月沒有回復(fù)。此外，在行政審批過程中規(guī)避法律，多部門就同一事項(xiàng)實(shí)施交叉審批、重復(fù)審批和越權(quán)審批的現(xiàn)象仍然存在。

2.行政審批改革的組織邏輯悖論

我國“條塊分割”的行政體制由于缺乏合理的外界監(jiān)督機(jī)制，形成閉合的政績共同體，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有同構(gòu)性，下級(jí)機(jī)關(guān)是上級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)是下級(jí)機(jī)關(guān)的決策機(jī)關(guān)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)具有評(píng)判下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，下級(jí)行政機(jī)關(guān)需要從上級(jí)行政機(jī)關(guān)處獲得資源，各自既存在權(quán)力博弈又相互依賴，非正式性關(guān)系在一定程度上影響著法律的實(shí)施，內(nèi)部行政審批更是連接雙方的重要方式和紐帶。在這種體制中，政府內(nèi)部形成復(fù)雜的利益聯(lián)結(jié)，任何一項(xiàng)改革都涉及到其他行政機(jī)關(guān)的利益，而任何一項(xiàng)行政權(quán)力的確立、運(yùn)作、改革和廢除都受制于其組織機(jī)制，行政審批改革也是如此，即沿襲“領(lǐng)導(dǎo)決策啟動(dòng)——下達(dá)減放指標(biāo)——集中排查論證——匯總并公布改革事項(xiàng)”的組織邏輯[3]。詳言之，國務(wù)院做出行政審批改革的決策，由中央統(tǒng)一部署，責(zé)成各部委和地方政府按照一定的程序和比例自行清理，而在貫徹實(shí)施階段，上級(jí)行政機(jī)關(guān)需要通過這種組織機(jī)制逐層貫徹。在中央層面，中央編辦通過“三上三下”與各部門反復(fù)對(duì)表核實(shí)，最后匯總后形成 “行政審批事項(xiàng)目錄”以確定目標(biāo)；在地方層面，有一些行政審批事項(xiàng)地方想清理，但由于國務(wù)院部委的行政規(guī)章和上級(jí)文件規(guī)定而不能清理，而有些行政審批項(xiàng)目雖然部委已經(jīng)撤銷，但是地方改頭換面繼續(xù)施行,如廣東省“先行先試”后，一些企業(yè)審批事項(xiàng)取消了，然而在實(shí)踐中就遭遇過其他地方政府的限制。

這主要是因?yàn)樾姓徟母锏闹苯雍蠊菧p少了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的束縛和放松了對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的管控，最終通過建構(gòu)新的權(quán)責(zé)分配體系和培育新的治理機(jī)制根除“條塊分割”體制的制度障礙。然而，行政審批改革主要是通過“條塊分割”的行政體制來推動(dòng)，國務(wù)院與部委和各級(jí)地方政府在這個(gè)過程中不斷協(xié)商和談判，并沒有其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的參與，法律也沒有及時(shí)跟進(jìn)。在這個(gè)過程中并沒有獨(dú)立的權(quán)威機(jī)關(guān)來監(jiān)督行政審批，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間由于利益聯(lián)結(jié)，也缺乏監(jiān)督的動(dòng)力。顯而易見，這就產(chǎn)生行政審批改革通過“條塊分割”行政體制來革新“條塊分割”的行政體制的悖論，二者之間存在一定的張力。行政審批改革亂象產(chǎn)生的組織基礎(chǔ)就是無法超越二者之間的張力，只要這種組織機(jī)制存在，行政審批改革的實(shí)效就不容樂觀。

3.行政審批組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的因應(yīng)之道

可以說，行政審批中存在的很多問題實(shí)際是我國“條塊分割”行政體制癥結(jié)的反映，即“條塊分割”的行政體制致使很多組織利益聯(lián)結(jié)難以打破，解決該問題的出路就在于重新檢視和變革這種行政體制的組織制度運(yùn)行邏輯，優(yōu)化行政審批組織結(jié)構(gòu)，最重要的是政府內(nèi)部建立權(quán)責(zé)一致的行政審批機(jī)構(gòu)，各個(gè)行政組織之間形成相互競爭的交互主體性關(guān)系，只有這樣才能走出組織悖論，鞏固行政審批改革成果,提高行政審批效能。具體來說，第一，行政審批組織的主體應(yīng)該明確，權(quán)責(zé)一致，獨(dú)立依法審批，各個(gè)行政審批組織應(yīng)發(fā)布權(quán)力清單，明確審批事項(xiàng)及法律依據(jù)，可以通過裁量基準(zhǔn)等方式約束權(quán)力。第二，國務(wù)院和省市政府設(shè)置專門的行政審批改革委員會(huì)，作為咨詢機(jī)構(gòu)直接隸屬于各級(jí)政府，比較超脫，委員會(huì)從行政機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)界、社會(huì)公眾中挑選有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家組成，高度獨(dú)立地依靠自己的經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識(shí)和良知向中央和各級(jí)政府提供咨詢。第三，積極推進(jìn)行政審批中心的實(shí)體化，使其直接隸屬于本級(jí)政府，逐漸由一個(gè)專業(yè)而高效的部門間橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槁男行姓徟芾砺毮艿恼g橫向機(jī)構(gòu)，集中行使行政審批權(quán)[4]。這樣使監(jiān)管機(jī)構(gòu)和決策部門從行政審批機(jī)構(gòu)和職能中分離出來，切斷行政審批權(quán)力和審批利益的聯(lián)結(jié)，減輕過程性管制的壓力。第四，行政審批不僅要存量清理，還要對(duì)增量部分實(shí)行集中論證和控制，可以像美國OMB(總統(tǒng)預(yù)算和管理辦公室)一樣由國務(wù)院設(shè)立一個(gè)專門機(jī)關(guān)分析行政審批的成本收益和規(guī)制影響，負(fù)責(zé)對(duì)所有行政審批的規(guī)定、措施草案的最后審核，避免亂設(shè)和濫設(shè)行政審批事項(xiàng)。

三、通過行政組織法規(guī)范行政審批改革

行政審批組織是用以達(dá)成行政審批的手段，行政審批改革中存在的很多問題都和行政組織法的無序化和空洞化有關(guān)。行政審批組織法是規(guī)范行政審批組織及其所屬主體之間相互關(guān)系的制度安排，主要是對(duì)行政組織體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其法律調(diào)整，借此明確行政審批權(quán)的責(zé)任歸屬[5](P3)。行政審批需要行政機(jī)關(guān)裁量，通過文本和程序等法律規(guī)制方式存在局限性，行政組織法雖然不直接規(guī)定行政審批的內(nèi)容，但是可以形塑、支撐和影響行政審批決定，加上行政審批改革本來就是行政組織變革，自然應(yīng)該發(fā)揮行政組織法的作用。

1.基于開放反思的行政職權(quán)法定

行政組織法通過提供制度性手段服務(wù)于行政審批法的實(shí)施，即將某組織建構(gòu)成法律上的行為體，規(guī)范其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以影響行政事務(wù)的處理過程和決定，行政組織法的建構(gòu)對(duì)行政審批改革來說是結(jié)構(gòu)性前提，具有基礎(chǔ)性意義[6](P226)。我國行政審批制度改革是對(duì)行政審批權(quán)力秩序的調(diào)整，協(xié)調(diào)溝通的規(guī)制模式逐漸代替單向的審批模式，必須擺脫傳統(tǒng)以控權(quán)為中心的行政組織法，創(chuàng)新行政職權(quán)法定的進(jìn)路，在實(shí)質(zhì)行政組織法和形式組織法之間達(dá)到均衡。法律的自洽性和開放性之間存在著一定的張力，加之行政法的碎片化，行政審批組織法的規(guī)定不能過于嚴(yán)苛，否則行政機(jī)關(guān)無力應(yīng)對(duì)復(fù)雜而多樣的行政任務(wù)。因此，行政審批組織法的建構(gòu)是基于功能導(dǎo)向的目標(biāo)治理，即作出正確之行政審批，這是一種對(duì)特定行政任務(wù)負(fù)責(zé)的整體性控制模式，在確保作出正確之行政審批的前提下，最大程度賦予行政審批組織以裁量權(quán)。功能導(dǎo)向的行政審批組織法將整個(gè)行政審批權(quán)力體系理解為一個(gè)功能性系統(tǒng)，每一部分都因其特定的功能而為行政審批的維系作出一定的貢獻(xiàn)，各部分之間保持溝通和協(xié)調(diào)，并不受嚴(yán)格的形式法治主義制約，是一種開放性、反思性合法進(jìn)路[7]。

2.確保行政審批機(jī)關(guān)的權(quán)能獨(dú)立

權(quán)能獨(dú)立是行政審批機(jī)關(guān)人格化和行政審批組織主體性的前提，是實(shí)現(xiàn)行政審批機(jī)關(guān)法人治理的重要步驟。無論法律文本還是實(shí)踐中，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)經(jīng)常通過“審批”這種方式達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)的目的，很多行政決定雖然對(duì)外署名和承擔(dān)責(zé)任的主體是下級(jí)行政機(jī)關(guān)，但卻是經(jīng)過了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指示、批準(zhǔn)或同意后做出的，致使二者形成共同體，很難通過行政復(fù)議等途徑救濟(jì)[8]?？梢哉f，權(quán)能獨(dú)立是行政審批改革中行政組織法建構(gòu)的基點(diǎn)，只有權(quán)能獨(dú)立才能合理界分行政審批機(jī)關(guān)之間及其與其他行政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)、社會(huì)乃至公民的關(guān)系，使法律成為各個(gè)主體履行行政審批職能的主要依據(jù)，消弭行政審批過程中的非正式關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政審批的權(quán)責(zé)一致。目前，實(shí)現(xiàn)行政審批組織的權(quán)能獨(dú)立，還需要完善以下幾個(gè)方面：第一，很多行政機(jī)關(guān)的行政審批機(jī)構(gòu)并沒有相應(yīng)的審批權(quán)限，一些非行政許可審批是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的控制手段，下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)際上缺乏獨(dú)立性。有些外部行政審批在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也需要進(jìn)行層層審批，下級(jí)行政機(jī)關(guān)只享有初審權(quán)，終審權(quán)仍然在上級(jí)機(jī)關(guān)手中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)無責(zé)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)有責(zé)無權(quán)，權(quán)責(zé)不對(duì)稱導(dǎo)致下級(jí)政府在前期審查過程中不負(fù)責(zé)任，最后致使責(zé)任稀薄化[9]。因此，行政審批組織對(duì)于日常性行政審批事務(wù)應(yīng)有相應(yīng)的資格，但是對(duì)于重大事務(wù)的審批可以由內(nèi)部審批后，再進(jìn)行外部審批，下級(jí)行政機(jī)關(guān)需要經(jīng)過上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能作出行政審批與否的決定，這時(shí)不僅要考慮以誰的名義，更需要考慮體現(xiàn)了誰的意思表示，明確責(zé)任歸屬[10]。第二，很多地方的行政服務(wù)中心或行政審批中心存在著法律地位不確定、組織性質(zhì)不明確、隸屬關(guān)系不清晰、人員編制不穩(wěn)定和法定職責(zé)不清晰等問題。行政組織法應(yīng)對(duì)行政審批中心的法律地位、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、人員配置以及必要的物質(zhì)手段等進(jìn)行明確規(guī)定，在大部分行政審批項(xiàng)目中授權(quán)行政審批中心可以獨(dú)立作出審批決定。第三，許多行業(yè)組織等社會(huì)公共組織承擔(dān)了行政審批職能，必須賦予這些組織相應(yīng)的權(quán)能來行使行政審批權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。行政法人是權(quán)能獨(dú)立的最高階段，其特點(diǎn)是身份獨(dú)立、行為自主和責(zé)任自擔(dān)，以“分權(quán)”和“績效管理”為特征，以縮減政府組織規(guī)模和提高行政效能，同時(shí)確保公共任務(wù)之妥當(dāng)實(shí)施，引進(jìn)企業(yè)經(jīng)營精神和管理模式[11]。

3.完善自主規(guī)制的行政組織法律制度

自主規(guī)制是行政組織或行政審批組織對(duì)其行為體或其成員的行為予以規(guī)范。在行政組織法層面，自主規(guī)制承認(rèn)行政審批組織內(nèi)部和外部存在多元化的利益群體，利用彼此的利益訴求構(gòu)建自律機(jī)制，以激發(fā)行政機(jī)關(guān)或行政審批機(jī)關(guān)的自我規(guī)范和自我約束意識(shí)。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在行政審批過程中具有較大的裁量權(quán)，行政審批在很大程度上是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律以及政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)情勢(shì)有針對(duì)性地作出具體決定，司法審查和立法規(guī)制具有一定的局限性。具體來說，行政審批機(jī)關(guān)內(nèi)的自主規(guī)制主要包括以下三個(gè)方面：一是行政組織法通過激勵(lì)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)使行政審批機(jī)關(guān)依法審批的利益偏好最大，為其依法審批提供組織激勵(lì)。對(duì)于需要多個(gè)審批的項(xiàng)目，如果不能實(shí)現(xiàn)集中行政審批，行政組織法應(yīng)避免各個(gè)行政審批機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)權(quán)力目標(biāo)及其利益沖突，最好在行政審批過程中目標(biāo)一致，否則可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)或逆向選擇的問題，這是行政審批機(jī)關(guān)自主規(guī)制的根本。二是行政審批機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的異體化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與審批相分離，切斷彼此之間的復(fù)合依賴，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)與行政審批機(jī)關(guān)沒有直接的利益關(guān)聯(lián)。同時(shí)，在行政審批機(jī)關(guān)內(nèi)部，重大行政審批過程也要使決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，獨(dú)立行使相關(guān)權(quán)能和履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政審批過程中各部門目標(biāo)函數(shù)的區(qū)分，在權(quán)力博弈中實(shí)現(xiàn)行政審批效能的最大化。三是明確設(shè)置行政審批的法律后果歸屬及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在我國，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常通過行政立法設(shè)立審批事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)，有的基層政府直接通過“紅頭文件”變相設(shè)立行政審批，行政組織法也應(yīng)該滿足行政多樣性、公開性和動(dòng)態(tài)性的要求，擴(kuò)大有權(quán)設(shè)定行政審批權(quán)主體的范圍，但要完善動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益各方在充分的言說和論辯的基礎(chǔ)上通過妥協(xié)達(dá)成共識(shí)，將行政審批建基于理由之上，并及時(shí)公布行政審批的“權(quán)力清單”。如果一旦發(fā)現(xiàn)違法設(shè)置，依照行政組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)和相關(guān)人員雙重懲罰。