劉雪明

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州，51006）

論周恩來的政策執(zhí)行思想*

劉雪明

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州，51006）

周恩來政策思想是馬克思主義政策理論的重要組成部分，對中國革命的勝利和社會主義建設(shè)的成就產(chǎn)生了極為深刻的影響；他的政策執(zhí)行思想又是其政策思想的重要方面，具體包括：為了群眾、服務群眾、依靠群眾的政策執(zhí)行理念；躬行實踐、以為倡導、關(guān)注細節(jié)的政策執(zhí)行風格；堅持綜合平衡、適度把握分寸、積極穩(wěn)妥推進的政策執(zhí)行策略；堅持原則、靈活機動、迂回前進的政策執(zhí)行方式；重視宣傳、組織動員、選人用人、審查監(jiān)督的政策執(zhí)行過程。

周恩來；政策思想；政策執(zhí)行

政策和策略是黨的生命。在中國革命和建設(shè)的歷史進程中，周恩來長期擔任黨和國家的重要領(lǐng)導職務，直接主持或參與了黨和國家一系列重大方針政策的制定與執(zhí)行，他的政策思想是馬克思主義政策理論的重要組成部分，對中國革命的勝利和社會主義建設(shè)的成就產(chǎn)生了極為深刻的影響。但是在以往的研究中，卻忽視了這個問題，成為周恩來生平與思想研究的一個薄弱環(huán)節(jié)。而在周恩來政策思想的諸多方面中，又以其政策執(zhí)行思想最為重要、最富有特色，正如前美國總統(tǒng)尼克松所說，毛澤東是拿主意決定大事的人，周恩來是負責執(zhí)行的。［1］（P10）認真研究周恩來的政策執(zhí)行思想，對充實和豐富馬克思主義政策理論，進一步貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，推進中國特色社會主義事業(yè)都具有重要的理論和實踐意義。

一、為了群眾、服務群眾、依靠群眾的政策執(zhí)行理念

周恩來被譽為“人民總理”，這跟他在制定與執(zhí)行政策和處理各種問題時密切關(guān)注人民的切身利益和疾苦是分不開的。1956年4月，國務院常務會議討論了勞動部起草的《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、《工人、職員傷亡事故報告規(guī)程》等三個規(guī)程。對于這三個關(guān)系工人生命安全的文件，周總理非常重視，對于這些政策的落實執(zhí)行給予極大關(guān)注，當聽說某漁業(yè)公司為了完成捕魚任務，競對氣象部門發(fā)出的大風預報壓了24小時不向作業(yè)船只傳達，結(jié)果釀成兩只漁船沉沒這一慘重事件后，他十分氣憤地說：封建時代還能“問人而不問馬”，我們現(xiàn)在有的干部卻“問魚不問人”，真是落后了兩千多年。［2］（P101－102）并針對鞍鋼存在的矽塵嚴重影響工人身體健康的問題指出，像這樣的問題不解決，工人在那里勞動幾年，就得死掉。他當場指示勞動部要采取和執(zhí)行有效政策以迅速解決矽塵危害問題。

周恩來認為好的政策要得到有效的執(zhí)行就必須依靠群眾。1963年5月，他在中共中央和國務院直屬機關(guān)負責干部會議上，對有些官僚主義者的政策執(zhí)行作風進行了嚴厲地批判，他說：“黨的路線、政策再好，如果執(zhí)行的業(yè)務部門給阻塞住了，那就是把黨和群眾隔開了?！保?］（P418）他還列舉了官僚主義的20種表現(xiàn)，其中第一種是“高高在上，孤陋寡聞，不了解下情，不調(diào)查研究，不抓具體政策，不做政治思想工作，脫離群眾，脫離實際，一旦發(fā)號施令，必將誤國誤民。”［3］（P418）以此來告誡各級政府工作人員在政策執(zhí)行中要袪除官僚主義作風，要深入實踐、緊緊依靠人民群眾來取得政策實施的成功。

充分依靠群眾，認真總結(jié)群眾的實踐經(jīng)驗，是創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的重要途徑。政策的制定和執(zhí)行，都必須依靠群眾，群眾實踐中蘊藏著取之不盡、用之不竭的智慧和力量。周恩來精辟地指出：領(lǐng)導“要向群眾學習”，“傾聽群眾意見”。［4］（P131）他所說的學習與傾聽，不僅關(guān)注的是制定政策層面，而且強調(diào)在政策的執(zhí)行過程中，也要善于集中群眾的智慧，以發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中遇到的問題、解決執(zhí)行中遇到的問題，從而促進政策的有效貫徹執(zhí)行。在他主持起草的著名的“九月來信”中第一次提出了群眾路線的工作方法，即一切工作都要依靠和發(fā)動群眾來做，“要經(jīng)過群眾組織來執(zhí)行，才有群眾的意義”。［4］（P36）他認為政策執(zhí)行者要深入到群眾中去，只有深入群眾，才能了解真實情況，才能知道自己的意見對不對，才知道政策執(zhí)行得到底如何。他還認為“把群眾發(fā)動起來，力量是無敵的”，［5］（P399）“要相信群眾力量”。［4］（P128）只有依靠群眾的力量，才能使政策得以執(zhí)行，順利實現(xiàn)黨和政府提出的各項政策目標。

二、躬行實踐、以為倡導、關(guān)注細節(jié)的政策執(zhí)行風格

江澤民在周恩來誕辰100周年紀念大會上的講話中把周恩來的精神概括為“三個結(jié)合”，其中第一個結(jié)合“是共產(chǎn)主義遠大理想同腳踏實地的工作作風的結(jié)合”，［6］這也是對周恩來躬行實踐，求真務實的政策執(zhí)行風格的高度概括。

三年困難時期，為了保證全國人民不斷糧，他時常要為糧食的分配、調(diào)運和貯存而工作到凌晨。一次，他已連續(xù)工作了17個小時，還在聚精會神地計算著，護士勸他：“這樣的具體技術(shù)工作，你不好讓別的同志幫你做一下嗎？”周恩來認真地說：“這可不是小事，是關(guān)系到億萬人民吃飯問題，我不親自算一算，我怎么知道底細呢？”［7］（P44）

有的人認為周恩來作為一個大國總理，大大小小事情都抓，有事必躬親、不分主次之嫌。這種觀點沒有看到領(lǐng)導者躬行實踐在政策執(zhí)行中的重要意義。周恩來很注重決策者對政策的親自參與執(zhí)行，認為我們“要注意日常黨的領(lǐng)導，使黨的組織接近于下層，工作更具體化”。［4］（P130）在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策過程中，作為領(lǐng)導者“還要躬行實踐，以為倡導”。［4］（P129）這樣，就能從實際工作中發(fā)現(xiàn)黨的路線和方針政策是否正確，是否過于宏觀而不具體，是否有利于執(zhí)行。周恩來強調(diào)落實政策要躬行實踐，認為只有親自深入政策實踐的基層，才能感受到政策對象的真實反應和心理動向，才能了解政策方案的科學性和合理性，才能找出政策偏離的程度及原因，進而為政策的調(diào)整以及下一步的政策制定奠定堅實的基礎(chǔ)；另外還很重要的是，決策者與人民群眾一道參與政策的執(zhí)行，能起到模范帶頭和示范性作用，這樣不僅融洽了黨和政府與人民群眾的關(guān)系，給人民群眾以巨大的激勵作用，而且能使政策最大程度地獲得廣大人民群眾的理解和支持，從而有力地促進政策的貫徹執(zhí)行，取得良好的執(zhí)行效果。

三、堅持綜合平衡、適度把握分寸、積極穩(wěn)妥推進的政策執(zhí)行策略

政策系統(tǒng)是一個充滿聯(lián)系的復雜整體。從政策內(nèi)部系統(tǒng)的縱向來看，政策過程的每個環(huán)節(jié)之間有一定的時間上的邏輯順序，一環(huán)接一環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成政策過程的一個邏輯鏈，這就要求我們的政策實踐工作要遵循循序漸進原則；從政策內(nèi)部系統(tǒng)的橫向結(jié)構(gòu)來看，政策系統(tǒng)的子系統(tǒng)之間、各方面具體政策間既相獨立，又緊密相聯(lián)，匯點成面，組成政策的一個完整體系，這就要求我們在政策運行過程中，在實際的政策貫徹執(zhí)行中，要注意搞好綜合平衡。

周恩來在執(zhí)行政策的過程中，非常講究循序漸進，積極穩(wěn)妥地推進政策的貫徹執(zhí)行。如上個世紀50年代中期，針對有些人在社會主義經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展速度問題上逐漸出現(xiàn)的冒進主義情緒，他指出“現(xiàn)在有點急躁的苗頭，這需要注意。社會主義積極性不可損害，但超過現(xiàn)實可能和沒有根據(jù)的事，不要亂提，不要亂加快，否則就很危險?！保?］（P190）因此，他和陳云、李先念等主管經(jīng)濟工作的同志提出了反冒進的政策主張。在總結(jié)第一個五年計劃的執(zhí)行情況和討論第二個五年計劃制定時，周恩來再次指出：“應該根據(jù)需要和可能，合理地規(guī)定國民經(jīng)濟的發(fā)展速度，把計劃放在既積極又穩(wěn)妥可靠的基礎(chǔ)上，以保證國民經(jīng)濟比較均衡地發(fā)展?！保?］（P218）“應該按照我們實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的根本要求和國家物力、財力、人力的可能條件，實事求是地規(guī)定各項指標”。［3］（P219）

周恩來強調(diào)，積極穩(wěn)妥地推進政策的貫徹執(zhí)行，還要注意平衡好各個方面的關(guān)系，注意各項政策、各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。1953年，在全國政協(xié)常委會上談到落實過渡時期總路線時，他說：“要使各個方面都能全面地有配合地向前發(fā)展，才能保證我們計劃建設(shè)的勝利?！保?］（P111）在1956年的八大報告中，他又強調(diào)：“應該使重點建設(shè)和全面安排相結(jié)合，以便國民經(jīng)濟各部門能夠按比例地發(fā)展?！保?］（P219）1961年5月，他在總結(jié)“大躍進”的教訓時，繼續(xù)指出，不認識經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律性，不按比例發(fā)展，綜合平衡不講了，兩條腿走路也沒有主導方向了，工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系也不認識了，違背了客觀規(guī)律，結(jié)果碰了壁。1962年3月，在中央財經(jīng)小組會議上，他又提出：“可以寫一幅對聯(lián)，上聯(lián)是先抓吃穿用，下聯(lián)是實現(xiàn)農(nóng)輕重，橫批是綜合平衡?！保?］（P462）所有這些，充分地反映了周恩來在作為一個大國的總理，在貫徹執(zhí)行方針政策，推進社會主義事業(yè)的過程中高度重視綜合平衡的思想。

四、堅持原則、靈活機動、迂回前進的政策執(zhí)行方式

在政策執(zhí)行的過程中，“堅持原則性與靈活性相結(jié)合的原則，不僅是理論與實際的需要，而且也是政策本身提出的要求。堅持這一原則才能使政策得到有效執(zhí)行，才能保證政策目標得到順利實現(xiàn)?！保?］（P290）堅持原則性與靈活性相結(jié)合，這是周恩來執(zhí)行政策的又一重要原則，也是他執(zhí)行政策的一個重要方式。

所謂原則性，是指在政策執(zhí)行過程中必須遵循政策的精神實質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴肅性和權(quán)威性，嚴格按照政策規(guī)定的要求去實現(xiàn)政策目標。那么，什么是我們政策執(zhí)行要堅決奉行的原則呢？從周恩來一生的革命生涯和政策實踐來看，在新民主義革命時期，抵制帝國主義侵略和推翻國內(nèi)反動軍閥和國民黨黑暗統(tǒng)治就是最大的原則；在新民主主義建設(shè)和社會主義建設(shè)時期，發(fā)展國民經(jīng)濟，改善群眾生活，擴大人民民主，建設(shè)強大的新中國就是最大的原則。歸結(jié)起來，人民利益就是最根本的、至高無上的原則，共產(chǎn)黨人的一切活動，黨和國家的一切政策，無論制定與執(zhí)行都要堅定不移地奉行這一原則。

有了堅定的原則，靠什么來保障和實現(xiàn)它呢？周恩來指出，靠的是靈活的策略，我們要在不違背政策原則和保持政策方向的前提下，堅持從實際出發(fā)，采取靈活多樣的方式，有時甚至是迂回的方法，因時因地制宜，使政策目標真正得以實現(xiàn)。執(zhí)行政策是把黨的政策運用于實踐的過程，這本身就是一個富有創(chuàng)造性的過程，再加上實際情況又是復雜的，所以，我們在堅持政策原則的基礎(chǔ)上，還要堅持一切從實際出發(fā)，善于隨機應變，根據(jù)實際情況富有創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，從而使黨和國家的政策真正落實到實處。正如他在《關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略、方法和守則》一文中指出：“在斗爭上，我們要不失立場，但不爭名位與形式；我們要堅持原則，但方法要機動靈活，以求達到成功；我們要爭取時機，但不要操之過切，咄咄逼人?！保?］（P44）我們黨和國家的許多大政方針都是在周恩來的親自領(lǐng)導下貫徹落實的，在貫徹執(zhí)行政策上，周恩來堪稱是原則性與靈活性相結(jié)合，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的楷模。

五、重視宣傳、組織落實、選人用人、審查監(jiān)督的政策執(zhí)行過程

政策執(zhí)行是一個復雜的過程，“主要包括政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等環(huán)節(jié)?！保?］（P281）周恩來雖然沒有做過這樣的劃分，但是對這一過程同樣有著精辟的論述。

第一，在周恩來看來，要使政策有效地得到貫徹和執(zhí)行，首先要把黨和國家的政策變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，為此就要做好政策宣傳。我們的工作原則是從群眾中來，到群眾中去，制定政策要注意傾聽人民群眾的意見，做到“從群眾中來”；執(zhí)行政策就是“到群眾中去”，為群眾謀得利益。只有通過充分宣傳，讓群眾了解政策，提高群眾的積極性，才能真正地把政策送“到群眾中去”。他在為中共中央起草的給晉綏分局的指示中指出：“任何政策的決定或改變，任何政策中之正確的部分或錯誤的部分，必須適時地不但向干部而且向群眾公開指出，才能得到群眾的了解和擁護而成為力量?！薄霸S多有關(guān)政策問題，僅限于少數(shù)干部知道，弄得群眾及下級干部反而彷徨不定，結(jié)果必使自己陷于被動?！保?］（P301）政策宣傳與否，是否為群眾所了解和掌握，對政策能否得到有效而充分的執(zhí)行起著舉足輕重的作用。

第二，周恩來認為，搞好政策宣傳只是為政策的貫徹執(zhí)行奠定了思想基礎(chǔ)，做好了輿論準備，而要使政策真正落到實處，還需要有堅強的組織作保障，政策要得到有效的執(zhí)行，一定要抓好政策實施的組織工作。他指出：“有了政治路線，組織工作就決定一切”，我們“要使一切組織和實際工作保證黨的政治任務和工作計劃的實現(xiàn)”，［4］（P130）這就要求在政策執(zhí)行過程中，加強組織領(lǐng)導，完善組織機構(gòu)，努力使政策執(zhí)行組織與政策目標相適應，與其承擔的任務相適應，這樣才能保證政策目標的實現(xiàn)和任務的完成。

第三，周恩來強調(diào)，政策制定以后能否得到執(zhí)行，執(zhí)行得好不好、到位不到位，關(guān)鍵在于選好執(zhí)行政策的人。斯大林曾經(jīng)講過：“在正確的路線提出以后，在對問題做出正確的決定以后，事情的成功就取決于組織工作，……取決于正確地挑選人材”。［10］（P322）周恩來進一步指出，在用人問題上要“慎重地挑選干部和分配工作”，“挑選干部的標準，政治標準與工作能力，二者是缺一不可的，而政治上可以信任是先決問題”。［4］（P130）選好用好人，努力建立一支政治素質(zhì)高、執(zhí)行能力強的干部隊伍，是周恩來政策執(zhí)行思想的一個重要方面，也是我們黨和國家執(zhí)行政策的一條成功經(jīng)驗。

第四，周恩來指出，貫徹執(zhí)行好政策，還要加強執(zhí)行過程中的“審查工作”，并且認為，只有加強審查和監(jiān)督工作，才能保證政策執(zhí)行過程不發(fā)生變形、走樣等消極現(xiàn)象。他提出：審查工作人員和工作計劃之執(zhí)行情形，“第一是認識人材的品質(zhì)，第二是查明執(zhí)行機關(guān)的優(yōu)劣點，第三是查明工作計劃或指示本身的優(yōu)劣點?！保?］（P131）在此，周恩來不僅強調(diào)了在政策執(zhí)行過程中要加強對政策執(zhí)行主體的監(jiān)控，而且還強調(diào)了要加強對政策本身的反饋與評估，這實際上是具有追蹤決策、政策監(jiān)控的思想，這對保證政策的科學性、促進政策的貫徹執(zhí)行有著重要的意義。

［1］張素華，等.毛澤東與周恩來：說不完的話題——訪中央文獻研究室常務副主任金沖及［J］.神州，2006，（12）.

［2］甄小英.周恩來精神風范［M］.北京：中共中央黨校出版社，2008.

［3］周恩來.周恩來選集（下卷）［M］.北京：人民出版社，1984.

［4］周恩來.周恩來選集（上卷）［M］.北京：人民出版社，1980.

［5］周恩來.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［M］.北京：人民出版社，1984.

［6］江澤民.在周恩來同志誕辰100周年紀念大會上的講話［N］.人民日報，1998-02-24.

［7］赫中洽.略論周恩來精神的基本內(nèi)涵［J］.黨史縱橫，1998，（3）.

［8］中共中央文獻研究室.周恩來年譜（1949～1976）（中）［M］.北京：中央文獻出版社，2007.

［9］陳振明.政策科學［M］.北京：中國人民大學出版社，1998.

［10］斯大林.斯大林全集（第13卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

（責任編輯 高云）

D609.9

A

1671-0681（2014）05-0040-04

劉雪明（1965-），男，江西興國人，廣州大學公共管理學院副院長兼公共政策研究中心主任，教授，廣州市公共政策研究會會長。

2014-03-17

國家社科基金項目《當代中國媒體、民意與公共決策互動關(guān)系研究》（12CZZ013）、廣東省宣傳文化人才專項基金項目《地方政府執(zhí)行力對中央政策效能發(fā)揮的影響研究》（粵財教2013年461號）的階段性成果。