韓瑩瑩，蘇可愛

（華南理工大學，廣東廣州，510641）

英美公務員健康與安全管理及啟示

韓瑩瑩，蘇可愛

（華南理工大學，廣東廣州，510641）

健康與安全既是公務員正常履行職責、提升政府工作效率的內在要求，更是公務員作為公民的憲法權利，理應得到保障。英美國家比較重視公務員的健康與安全管理；與之相比，由于各種原因，中國公務員健康與安全沒有受到應有的重視和保障。本文系統(tǒng)分析了英美公務員健康與安全管理的歷史背景和實踐經(jīng)驗，進而從法制建設、機構設置、集體維權以及預見性治理等方面闡釋了其對中國公務員健康與安全管理的啟示。

公務員；健康管理；安全管理；英美

公務員健康與安全管理意義重大。一方面，公務員作為公民，健康與安全是其應有的憲法權利，理應得到保障；另一方面，公務員作為社會人群中的一個特殊群體，在公共管理活動中扮演著重要的角色，健康與安全是其正常履行職責、提升政府工作效率的內在要求。為提高公務員的健康與安全管理水平，各國政府采取了很多有效的措施，包括制定法律法規(guī)、強化宣傳教育、落實安全衛(wèi)生責任等。然而，由于歷史和意識形態(tài)等原因，我國公務員健康與安全問題長期被忽視，相關法律制度建設嚴重滯后。與之相比，英美國家比較重視公務員的健康與安全管理，在法律制度、機構建設和具體措施等方面已經(jīng)取得了顯著成效，對中國公務員健康與安全管理有重要的啟示和借鑒價值。

一、英美公務員健康與安全管理的背景

經(jīng)過近半個世紀的努力，英美公務員健康與安全管理取得了顯著成效。英美公務員健康與安全管理的形成一方面是由于其自身工作需要，另一方面還受到兩個重要原因的影響：一是各行業(yè)從業(yè)人員的代表機構——工會發(fā)起了一次次爭取權益的運動；二是某些行業(yè)出現(xiàn)嚴重的健康與安全事故所引起的警示作用。

20世紀70年代，隨著英國工會力量的增強，借助于集體談判和工會代表為主體的員工參與制度，工會在員工健康與安全管理方面日益發(fā)揮著重要的作用。1966－1970年間，英國工黨政府成立了以羅得·羅本斯（Lord Robens）為主席的工作安全與健康委員會，對工作場所的健康、安全和福利進行調查，并向執(zhí)政的保守黨提交了著名的“羅本斯報告”，直接促成《工作健康與安全法》（1974）的通過［1］（P25）；1977年通過的《安全代表和安全委員會條例》進一步明確了工會在維護員工健康與安全方面的重要地位和職權：工會可以在任何組織內設立安全代表并授予其一系列明確的權力，而雇主必須予以承認和配合安全代表開展工作。就公務員而言，經(jīng)過工會同意，決定在各個內閣部與執(zhí)行機構中任命安全代表，這些安全代表的任命可聯(lián)合進行，也可在各工會一致同意的情況下由工會一方進行。［2］（可見，工會從法律上和事實上對促進公務員的健康與安全管理都發(fā)揮著不可替代的作用。同時，為了持續(xù)改善工作場所的健康與安全狀況，英國副首相在1974年《工作健康與安全法》頒布25周年之際，發(fā)表了關于改善安全衛(wèi)士狀況的行動聲明，將安全與健康問題重新提上了議事日程。英國是目前世界上安全與健康紀錄最好的國家之一，其職業(yè)死亡人數(shù)僅是1971年的1/4，1981年公務員職業(yè)死亡人數(shù)為441人，2003-2004年為235人，死亡率降至0.81/1000000。［3］

20世紀70年代以前，美國每年有超過1.4萬名工人死于各種安全事故，將近250萬人在事故中致殘或受傷，約有30萬人患職業(yè)病。［4］而各州和聯(lián)邦層次上的安全立法只是采取了一些小修小補的應對性措施。直至1968年11月造成78名礦工死亡的西維吉尼亞州法明頓康壽能源公司的煤礦爆炸事故發(fā)生后，這種狀況才得以改變。1970年，為確保所有美國人的工作條件能夠達到最低的健康和安全標準，尼克松總統(tǒng)簽署了《職業(yè)安全和健康法案》，并依據(jù)該法成立了職業(yè)安全與健康管理局。自此以后，美國公務員人數(shù)增加了近1倍，但非死亡職業(yè)傷害和職業(yè)疾病減少了60%，職業(yè)死亡事故從1992年開始逐年刷新歷史最低記錄。［5］在全國職業(yè)健康與安全狀況得到持續(xù)改善的同時，美國公共部門勞工關系也發(fā)生了變化，聯(lián)邦政府逐步以總統(tǒng)行政令的方式支持通過集體談判的方式來調整勞工關系，并在公務員與聯(lián)邦政府之間建立了新的法律關系。1962年，肯尼迪總統(tǒng)發(fā)布第10988號總統(tǒng)行政令，允許公務員組織工會，承認公務員集體談判的合法性；1969年，尼克松總統(tǒng)發(fā)布第11491號總統(tǒng)行政令，成立了聯(lián)邦勞工關系委員會及聯(lián)邦服務僵局解決小組；之后，集體談判制度在聯(lián)邦政府的人事管理中確立了牢固地位，公務員的工會化程度繼續(xù)提高，在1978年達到最高點60%。［6］1978年《文官改革法案》第七章對公務員工會和集體談判制度作出了明確規(guī)定，至此，從法律上確立了聯(lián)邦政府與工會通過雙邊談判解決雇傭關系和健康與安全保障的制度。

二、英美公務員健康與安全管理的實踐

（一）法制建設

英美政府對公務員健康與安全的重視上升到了法制層面。一方面公務員作為普通勞動者，其健康與安全受到一般法律的保護；另一方面由于其職業(yè)的特殊性，政府制定了公務員健康與安全的專門法律或在公務員管理的相關法律中專辟章節(jié)予以規(guī)定。在美國，《職業(yè)安全與健康法案》（1970）作為聯(lián)邦國會迄今為止通過的唯一一部關于職業(yè)健康與安全的法律，適用于所有公共部門和非公共部門的公務員?！堵殬I(yè)安全與健康法案》的立法目的主要是改善現(xiàn)有的和實施新的安全和健康程序，提高雇主和公務員維護健康和安全的主動性，關注職業(yè)健康，預防因工作環(huán)境而引發(fā)的疾病，以及建立一個培訓機制以提高職業(yè)健康安全人員的專業(yè)性等；法案還強化了雇主的職責，要求雇主必須執(zhí)行的兩個條款是：一是要保證工作場所沒有導致死亡或者嚴重損害健康的危險；二是要遵守美國職業(yè)安全與健康管理局規(guī)定的包括保持安全狀況，以及采取安全措施以降低工作場所危險的標準。

在英國，《工作健康與安全法》（1974）、《安全代表和安全委員會條例》（1977）和《工作健康與安全管理條例》（1992）三部法案都是旨在保障員工的健康、安全和福利，適用于公共部門和非公共部門。《工作健康與安全法》（1974）分別規(guī)定了雇主、員工和政府在健康與安全方面的責任和義務，確立了員工健康與安全管理的宏觀框架；1977年通過的《安全代表和安全委員會條例》則從微觀層面進一步明確各方在促進員工健康與安全權益方面的權利、義務和責任；《工作健康與安全管理條例》則側重于對雇主的義務和責任做出明確規(guī)定。此外，針對公務員職業(yè)的特殊性，《公務員管理法》第三章對公務員健康與安全作出了明確規(guī)定：一是各部門應受該法案和其他健康與安全立法的約束，涵蓋雇主對所有工作場所（包括在家工作）的健康、安全和福利的職責；二是要求各部門要對公務員工作健康和安全的總政策，以及貫徹該政策的組織和各種方案進行書面說明；三是有關工作健康和安全的政策說明及各種安排都應傳達給公務員。

（二）機構設置

英美兩國都設有職業(yè)健康與安全管理機構，以確保相關法律法規(guī)的有效執(zhí)行。一方面，為了統(tǒng)籌全國員工健康與安全管理工作，全國性管理機構在地方都設有分支機構；另一方面，兩國都設置了公務員健康與安全管理的專門機構，以對公務員健康與安全進行更有針對性的管理。

根據(jù)《職業(yè)安全和健康法案》（1970），美國聯(lián)邦政府成立了職業(yè)安全與健康管理局（OSHA）和職業(yè)安全健康研究所（NIOSH）。其中，職業(yè)安全與健康管理局隸屬于聯(lián)邦勞工部，主要職責是立法、執(zhí)法、組織合作項目、提供技術支持和培訓，如制定及實施職業(yè)安全和健康的標準，進行安全和健康監(jiān)督，接受雇主的報告，征集傳訊和征收罰款等。職業(yè)安全與健康管理局主要設有國家辦公室和區(qū)域辦公室。按照行政區(qū)劃不同，在全國范圍共設置10個區(qū)域辦公室負責各區(qū)域的職業(yè)安全與健康管理。在區(qū)域辦公室以下，還設有73個地區(qū)辦公室直接負責具體的執(zhí)行任務。區(qū)域辦公室及地區(qū)辦公室都是聯(lián)邦職業(yè)安全與健康管理局的派出機構。職業(yè)安全與健康研究所隸屬于美國衛(wèi)生及公共服務部，主要職責為收集信息、從事科學研究、解釋產品與服務的知識，為美國公務員提供預防職業(yè)病、工傷、致殘及死亡等方面的指導。此外，針對公務員這一特殊群體，美國聯(lián)邦人事管理總署下設工作生活小組，集中關注彈性工作、家庭項目、健康和福利項目，旨在為公務員創(chuàng)造一個健康的職業(yè)生涯和美好的家庭生活。工作生活小組提供的服務主要包括：為公務員提供工作與生活方面的咨詢，對管理者和公務員進行各種健康與安全培訓，通過網(wǎng)絡等途徑做好健康與安全管理的開發(fā)和宣傳工作，并進行相關的立法分析。

在英國，健康與安全委員會、健康與安全執(zhí)行局、監(jiān)察員和安全代表共同構成職業(yè)健康與安全管理的組織體系。根據(jù)《工作健康與安全法》（1974），英國成立了健康與安全委員會（HSC）和健康與安全執(zhí)行局（HSE），并在地方政府設立分支機構。健康與安全委員會的成員是由工會提名，國務大臣任命，以雇主、工會和政府代表為主成立的三方協(xié)調機構。1995年，英國政府頒布了公務員管理樞密院令，要求在公務員系統(tǒng)內設立具有咨詢性質的健康與安全委員會，致力于促進公務員參與管理，以及雇主和公務員之間在健康和安全問題方面的合作。健康與安全執(zhí)行局則負責協(xié)助健康與安全委員會開展工作，并受就業(yè)與退休保障部領導。健康與安全執(zhí)行局的使命是與政府合作，確保在不斷變化的工作場所的風險受到適當?shù)目刂?，以保護員工及公眾的健康和安全。監(jiān)察員則由健康與安全執(zhí)行局或地方政府任命，主要職責包括兩個方面：一是對組織內可能存在的危險和危害工作人員的情況進行檢查；二是對已經(jīng)發(fā)生工傷事故的組織進行調查取證。根據(jù)《安全代表和安全委員會條例》（1977）的規(guī)定，安全代表由工會任命，遵守健康與安全委員會為安全代表制定的行為守則和指導原則備忘錄。

（三）具體措施

為落實公務員健康與安全管理的法規(guī)政策，美國聯(lián)邦政府采取了一系列促進公務員健康與安全的措施，英國健康與安全執(zhí)行局和健康與安全委員會也實施了一系列有效措施。英美兩國的共同點在于，都強調了健康與安全管理的預防性和專項性。一是由專門的健康與安全管理機構制定出有針對性的措施，并針對不同的群體做出不同的指導；二是把工作重心放在健康與安全問題的預防上，如實施保健計劃、進行風險評估等。

作為美國最大的雇主，聯(lián)邦政府在促進公務員健康與安全方面開展了諸多工作：一是為公務員提供不同類型的健康保險，如首選服務機構收費項目、牙科保險項目和眼科保險項目，以及全體公務員購買團體人壽保險。二是為公務員提供一系列保健計劃，包括急救和急診服務、風險評估服務、血壓檢查、血糖測試、膽固醇測試以及健康和營養(yǎng)教育咨詢等，以改變公務員不健康的生活習慣和生活方式；三是實施公務員援助計劃，通過專業(yè)人員對組織的診斷和建議，以及對公務員及其直系親屬提供的專業(yè)咨詢、指導和培訓，致力于解決可能影響公務員工作績效的個人問題，如家庭問題、感情問題、精神問題以及提供法律等方面的咨詢和財物咨詢；四是開展壓力管理，如開展個人壓力管理計劃、建立社會支持網(wǎng)絡、向遇到困難的公務員提供化解危機和矛盾的方法、提高公務員決策的參與性等。在安全管理方面，《職業(yè)健康與安全法》（OSHA）規(guī)定：雇主要對公務員進行有關健康安全標準的培訓，提供公務員受傷處理、疾病預防、工作危險和公務員權利等方面的相關信息；公務員在面臨安全威脅時，應及時向聯(lián)邦職業(yè)安全與健康管理局報告。此外，1970年以來，聯(lián)邦職業(yè)健康與管理局已經(jīng)頒布了100多部職業(yè)健康與安全標準，有效地促進了美國的職業(yè)健康與安全管理。

為有效地促進公務員健康與安全管理，英國政府確立了必須遵守的重要原則：將健康與安全管理融入到工作過程、團隊組織和工作計劃中，科學設計健康與安全管理過程；讓每位公務員都參與健康與安全管理過程，意識到其自身健康與安全的重要性；與工會建立一種合作關系；及時對結果進行評估和反饋等?；谶@些原則，英國政府采取了一系列保障公務員健康與安全的措施：一是戰(zhàn)略和系統(tǒng)地設計一些措施來改善公務員健康與安全，并請相關專家進行認證；二是運用健康與安全管理局的管理標準來評估各部門公務員健康與安全狀況；三是為所有公務員提供適當?shù)男畔?，并對其進行指導、培訓和監(jiān)督，使其能夠避免危險、識別和控制風險；四是獲取職業(yè)保健專家的支持，通過網(wǎng)絡咨詢診斷、健康教育研討會和健康檢查等方式來促進公務員健康與安全管理；五是重視公務員心理健康管理，對心理問題，如壓力、焦慮、沮喪等進行心理干預；六是實施彈性工作制，發(fā)展家庭辦公、電子辦公和非標準化的工作時間制；七是利用公務員基金會為公務員提供服務，鼓勵公務員運動之家等機構提供運動或康復設施。

三、英美公務員健康與安全管理的啟示

隨著政府治理的轉型和公眾權利意識的增強，我國公務員面臨著越來越大的工作壓力，其健康問題日益凸顯。2009年，中國醫(yī)師協(xié)會、中國醫(yī)院協(xié)會、北京市健康保障協(xié)會、人民網(wǎng)和慈銘體檢集團五大權威機構聯(lián)合發(fā)布的《中國公職人員健康白皮書》顯示，公職人員群體患痔瘡、脂肪肝、高血壓、血脂異常和高血糖疾病的比例高于普通腦力勞動者，大城市公職人員發(fā)病率高于中小城市，領導崗位公職人員比非領導崗位公職人員的身體健康狀況更糟糕。領導崗位公職人員體檢異常率高達98.5%，其中，血脂異常為37.8%、血壓增高為18.9%、血糖增高為10.3%、脂肪肝為36.9%，這些都比普通公職人員高出5%—10%左右。關于公職人員心理健康的調查顯示，排名前三位的均為負面情緒，分別為疲倦感為49%，平淡感為46%和煩躁感為38%，接近五成的公職人員每天感覺“很疲倦”。［7］此外，我國正處于社會矛盾的不斷積累和集中爆發(fā)期，公務員尤其是行政執(zhí)法類公務員（如公安、城管、工商、國土、稅務等部門）人身傷害案件與日俱增。以公安機關為例：1949年至2008年，全國公安機關共有10584名民警因公犧牲，160000余民警因公負傷。其中，1949年至1980年，全國公安機關因公犧牲1026人；1981年至1989年，因公犧牲1431人，負傷20529人；1990年至2005年，因公犧牲6819人，負傷120783人；2006年至2008年，因公犧牲1326人，平均每天犧牲1.2人、負傷20.7人，幾乎“時時有流血，天天有犧牲”。特別是1995年開始，全國因公犧牲的民警每年平均在400人以上，死亡率為萬分之二十以上，遠遠高于歐美發(fā)達國家。［8］緣此，我國公務員健康與安全管理亟待加強，英美公務員健康與安全管理的啟示主要體現(xiàn)在四個方面：

（一）健全法制建設

英國國家公務員健康與安全管理取得成功的一個重要原因是加強法制建設英美國家通過立法明確了公務員的雙重身份與保障措施：一方面，公務員作為一名普通勞動者，其在工作過程中的健康與安全問題受到普遍法律的保護。美國《職業(yè)安全與健康法案》和英國《工作健康與安全法》的適用范圍都明確涵蓋公務員群體；另一方面，公務員作為履行公共權力的代表，與普通勞動者相比，承載著更多的社會責任。因此，需要針對公務員健康與安全問題出臺專門的法規(guī)政策，以加強對公務員的健康與安全管理。如英國《公務員管理法》第三章專門對公務員的健康與安全作出明確規(guī)定。然而，我國公務員健康與安全管理的相關法律法規(guī)由于缺乏系統(tǒng)性以及不同法律法規(guī)之間缺乏有機銜接，致使公務員在工作過程中遇到健康與安全問題時，時常面臨著無法可依或是法條相悖的情形。因此，我國應在明確公務員雙重身份的基礎上，加快制定和完善公務員健康與安全管理的法律法規(guī)，為公務員健康與安全管理提供有力的法律保障。

（二）完善機構設置

英美兩國公務員健康與安全管理的組織體系較為完善，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是設有全國性健康與安全管理機構，管理公共部門與非公共部門的健康與安全事務，如美國的職業(yè)安全與健康管理局和職業(yè)安全健康研究所，英國的健康與安全委員會和健康與安全執(zhí)行局；二是針對公務員這一特殊群體，英美兩國都設有專門機構負責公務員健康與安全管理工作。美國聯(lián)邦人事管理總署下設有工作生活小組，以促進聯(lián)邦公務員的健康與安全管理；英國公務員系統(tǒng)內設立了健康與安全委員會和安全代表，專門負責處理公務員的健康與安全問題。然而，我國組織人事部門和安全生產監(jiān)督管理部門的職能配置中都沒有明確涉及公務員健康與安全管理職能，也沒有設置專門機構來負責公務員的健康與安全管理；因此，加強公務員健康與安全管理的組織機構建設成為題中之義。

（三）重視集體維權

公務員作為公共部門職業(yè)健康與安全管理中最主要的利益相關人，其在健康與安全管理過程中的博弈能力對于維護其健康與安全是非常重要的。“工會是爭取社會公平的群眾組織，無論企業(yè)工會、事業(yè)單位工會還是政府機關工會均具這種屬性。各類單位內的職工在遭遇不公平時單靠個人的力量很難自我保護，工會則將分散的個人組織在一起，以集體的力量進行自我保護，爭取公平對待?！保?］美國聯(lián)邦勞工關系委員會及聯(lián)邦服務僵局解決小組的成立確立了集體談判制度在聯(lián)邦政府人事管理中的牢固地位；英國工會在維護公務員健康與安全方面發(fā)揮著舉足輕重的地位。然而，我國黨政機關中工會的功能定位存在著一定的殘缺性，不能很好地保障公務員的健康與安全權益。因而，強化黨政機關中工會的力量，是提升公務員在健康與安全管理過程中博弈能力的重要途徑。

（四）強化預見性治理

在公務員健康與安全管理中，預見性管理理念能夠降低健康與安全風險，提升公務員健康與安全水平，降低組織成本。英美國家已經(jīng)形成了一套比較完善的公務員健康與安全管理的風險評估、預防和干預、風險處理的管理制度。美國聯(lián)邦政府為公務員提供不同類型的保險項目、保健計劃，實施公務員援助計劃以及進行壓力管理等；英國也已經(jīng)形成了政策制定、組織、計劃和實施、評估和績效反饋的健康與安全管理流程，并在健康與安全管理方面對領導者進行了專門指導。然而，目前我國公務員健康與安全管理整體上仍停留于重問題治療而輕預防的階段，預見性治理不足。因此，長遠看來，我們必須強化預見性治理的理念和模式，形成一套公務員健康與安全管理的風險評估、預防和干預、風險處理的制度體系。

［1］［英］約翰·瑞德里（JohnRidley），約翰·強尼（JohnChanning）.職業(yè)安全與健康（第七版）［M］．江宏偉等譯．北京：煤炭工業(yè)出版社，2010．

［2］CIVILSERVICEMANAGEMENTCODE.http://www.civilservice.gov. uk/about/resources/civil-service-management-code.瀏覽時間：2012-10-25．

［3］康淑云．英國職業(yè)安全與健康三十年［J］．中國煤炭，2005，（7）．

［4］美國職業(yè)安全與健康管理.http://anquan.jdzj.com/article/2009-11-16/23292-1.htm.瀏覽時間：2012-10-25．

［5］2008年美國職業(yè)安全健康報告（上）［R］．曲華鋒譯．美國勞工部職業(yè)安全健康管理局文件，2008，（第3340號）．

［6］趙麗江，張遠鳳．美國聯(lián)邦政府與聯(lián)邦公務員關系的調適［J］．中國行政管理，2009，（5）．

［7］中國公職人員健康白皮書，http://news.sohu.com/20091125/ n268459232.shtml，瀏覽時間2012-8-10.

［8］李銳.暴力襲警與警察執(zhí)法權益保障問題研究［J］.公安簡報，2009，（7）．

（責任編輯 李保林）

D630.8

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1671-0681（2014）05-0140-04

韓瑩瑩（1977-），女，漢，安徽太和人，華南理工大學公共管理學院副教授、博士。蘇可愛，女，華南師范大學政治與行政學院碩士研究生。

2014-04-23