劉利平，任 珊

(1.鹽城師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224051；2.上海市厚普律師事務(wù)所，上海 200060)

習(xí)近平總書記指出：“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富?！盵1]新型城鎮(zhèn)化作為中共十八大和十八屆三中全會(huì)作出的未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)解決“三農(nóng)”問題的重要戰(zhàn)略決策，與農(nóng)民權(quán)益問題休戚相關(guān)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》秉承“城鎮(zhèn)化讓生活更美好”的理念，明確了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑，對(duì)如何落實(shí)以人為核心、體現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了具體部署。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中如何保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化過程中真正落實(shí)“以人為本”的要求，是一個(gè)不容回避且亟待解決的問題。

一、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)系

城鎮(zhèn)化是指城鎮(zhèn)數(shù)目增加、規(guī)模擴(kuò)張與農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)同步集中、規(guī)模擴(kuò)大的過程。對(duì)農(nóng)民而言，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民變市民的過程。在這個(gè)過程中，如果農(nóng)民權(quán)益得到了切實(shí)保障，他們的身份變?yōu)槭忻窈缶湍軌蝮w會(huì)到幸福指數(shù)的提升，反之，則會(huì)產(chǎn)生被“剝奪”的感覺。所以，農(nóng)民權(quán)益的保障已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化是否堅(jiān)持“以人為本”的一個(gè)關(guān)鍵問題。

在以往的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國一些地區(qū)為了追求城鎮(zhèn)化的比率，出現(xiàn)了農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化比率虛高帶來的農(nóng)民權(quán)益保障不力問題不僅客觀存在，而且目前仍未從根本上得到有效解決。對(duì)“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民而言，由于失去了土地，他們的身份已經(jīng)不再是農(nóng)民，也不再是農(nóng)民工，他們成了具有市民身份的“農(nóng)民”。這種身份的迅速轉(zhuǎn)變，使他們難以適應(yīng)城鎮(zhèn)的工作環(huán)境和工作方式，不僅其合法權(quán)益存在保障不力的問題，還不時(shí)面臨無法就業(yè)或失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民失地又失業(yè)后的困難幫扶和權(quán)益保障問題必須引起高度重視。

所以，城鎮(zhèn)化必然影響農(nóng)民權(quán)益，農(nóng)民權(quán)益的保障決定著城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》顯示，2030年前我國被占用的耕地將超過5450萬畝，失地農(nóng)民將增至1.1億人左右，這就必然要求把保障失地農(nóng)民的權(quán)益作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重。李克強(qiáng)總理指出，新型城鎮(zhèn)化必須保護(hù)農(nóng)民利益，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民[2]。可見，新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)農(nóng)民利益，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。當(dāng)前，必須在相關(guān)立法、執(zhí)法、司法層面高度重視保障農(nóng)民權(quán)益與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程真正變成維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、提升農(nóng)民幸福指數(shù)的過程。

二、我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保障存在的問題

由于我國歷史上的城鎮(zhèn)化推行了過于追求規(guī)模和效益的粗放模式，“土地城鎮(zhèn)化”大大快于人口的城鎮(zhèn)化，雖然大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民并沒有真正轉(zhuǎn)化為市民，雖然數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民進(jìn)城打工，但他們的身份依然是農(nóng)民，農(nóng)民的權(quán)益保障仍然存在不少問題。

1．經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障不足。首先，我國現(xiàn)行法律對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不盡合理。我國《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律限定了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。一方面，實(shí)踐中執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到30倍的上限，盡管在程序上農(nóng)民可以參加聽證表達(dá)訴求，但是其意見能否得到政府的采納最終仍由政府決定，這樣一來，政府便具備了運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份，被征地價(jià)格偏低就不足為奇了[3]；另一方面，30倍上限的規(guī)定已經(jīng)與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展的現(xiàn)狀和要求不相適應(yīng)，該規(guī)定確立的補(bǔ)償范圍已顯狹窄，因?yàn)槠渲豢紤]到了農(nóng)民的直接損失，并沒有考慮到土地的實(shí)際價(jià)值和增值空間，也沒有考慮農(nóng)民再就業(yè)所需要的費(fèi)用和相關(guān)間接性損失。其次，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)沒有足額分配到位。長期以來，政府對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用和管理實(shí)質(zhì)上由村集體組織具體實(shí)施，村集體組織最終負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償費(fèi)何時(shí)分配、如何分配、公正分配。實(shí)踐中，由于農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)具體分配的監(jiān)管機(jī)制不夠健全，土地補(bǔ)償費(fèi)被挪用乃至被揮霍或侵吞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，征地補(bǔ)償費(fèi)用事實(shí)上存在未足額分配到農(nóng)民手中的情況。再次，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的物權(quán)價(jià)值被低估。我國《物權(quán)法》已經(jīng)確認(rèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)重要的物權(quán)，農(nóng)民有權(quán)通過他們承包經(jīng)營的土地來獲得經(jīng)濟(jì)利益。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中任何收回農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的行為都應(yīng)當(dāng)給予對(duì)等補(bǔ)償。但是，不少地方征地拆遷后農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償費(fèi)、安置房與原有的房屋、土地的價(jià)值不對(duì)等，直接導(dǎo)致了農(nóng)民本來擁有的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值縮水。而且，實(shí)踐中還存在不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格的現(xiàn)象，農(nóng)民在土地增值的過程中沒有獲得應(yīng)有的利益，還要面臨房價(jià)不斷飆升的壓力，農(nóng)民因?yàn)橥恋貦?quán)利被“淡化”，依附于土地的房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)被“弱化”，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最容易受到傷害的群體。

2．社會(huì)權(quán)益保障不足。首先，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中面臨就業(yè)實(shí)質(zhì)上的不平等待遇。從失地農(nóng)民和農(nóng)民工的就業(yè)崗位看，他們主要從事體力勞動(dòng)工作，工作的環(huán)境相對(duì)較差；從就業(yè)的穩(wěn)定性看，他們的工作基本處于“臨時(shí)性”狀態(tài)，流動(dòng)性較大；從就業(yè)的待遇上看，他們所獲得的報(bào)酬總體上仍然處于較低的水平。失地農(nóng)民就業(yè)形勢(shì)不佳以及待遇不高的狀況，說明了農(nóng)民和原來的城鎮(zhèn)居民存在就業(yè)實(shí)質(zhì)上的不平等，國家雖然采取了政策扶持，但這個(gè)問題仍然沒有從根本上得到有效解決。其次，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中獲得的社會(huì)保障水平偏低。我國城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度改革剛剛起步，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障制度不健全，覆蓋面比較窄，保障水平比較低，保障力度不夠大。例如，從最低生活保障制度的執(zhí)行情況看，長期以來絕大部分地區(qū)還沿用不規(guī)范、不統(tǒng)一、隨意性很大的方法，存在著標(biāo)準(zhǔn)過低、覆蓋面過窄、地區(qū)差別較大等問題[4]。再如，以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，60歲以上農(nóng)村老人的養(yǎng)老金，相比較城市低保還有一定距離，特別是對(duì)于入住新型農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民，根本不能維持正常的生活水平[5]。此外，雖然我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，也為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中向城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過渡奠定了基礎(chǔ)，但當(dāng)前仍存在統(tǒng)籌水平低，受地方財(cái)產(chǎn)供給不穩(wěn)定的影響，就醫(yī)的區(qū)域限制性條件多，跨區(qū)域看病報(bào)銷難，農(nóng)民看病貴和看病難的問題還沒有得到有效解決。

3．受教育權(quán)保障不足。從我國高等教育的經(jīng)費(fèi)支出情況看，大約80%左右的費(fèi)用被用于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民雖然人數(shù)上占優(yōu)，但是國家投向他們的教育費(fèi)用相對(duì)較低，其享受的教育資源十分匱乏，農(nóng)民的受教育權(quán)事實(shí)上未落實(shí)到位。而且，農(nóng)民子女的受教育權(quán)也未得到充分有效的保障。對(duì)農(nóng)村留守兒童而言，由于長期缺少父母的直接關(guān)愛，一些孩子甚至產(chǎn)生了心理問題；對(duì)跟隨父母進(jìn)城在農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀的孩子而言，不僅居住環(huán)境較差，而且不能擁有像城里孩子一樣的教室和優(yōu)秀的教師。雖然我國部分地區(qū)已經(jīng)要求進(jìn)一步改善農(nóng)民工子弟學(xué)校的辦學(xué)條件，城鎮(zhèn)所有公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)接受農(nóng)民工子女就讀，但該項(xiàng)工作進(jìn)展不快，實(shí)踐中仍然存在不少障礙。目前，農(nóng)村留守兒童和城市農(nóng)民工子弟學(xué)校的教育質(zhì)量和水平，仍然與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)有較大差距。

三、我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保障不足的原因

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保障不足的原因是多方面的，既有體制和機(jī)制上的原因，也有立法不完善和執(zhí)法不到位等方面的原因，其中以市場(chǎng)為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制不完善，補(bǔ)償基金監(jiān)管機(jī)制、利益分享機(jī)制、以再就業(yè)為核心的創(chuàng)新機(jī)制不健全已經(jīng)逐步得到政府和社會(huì)各界的重視。但從法治的角度看，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保障不足的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．立法不完善。從總體上看，我國關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定還不夠系統(tǒng)，原則性規(guī)定較多，一些實(shí)質(zhì)性權(quán)利條款規(guī)定的內(nèi)容不夠具體、不盡合理。例如，我國《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。這個(gè)規(guī)定有兩個(gè)缺陷：第一，在實(shí)際上不存在經(jīng)濟(jì)意義上的農(nóng)村集體時(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該如何補(bǔ)償給失地農(nóng)民？第二，當(dāng)農(nóng)民由于征地而全部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)該如何處理[6]。更為主要的是，關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)問題，前文述及我國法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)只是包括了相關(guān)直接損失，對(duì)于間接性損失以及土地本身應(yīng)有的價(jià)值并沒有涵蓋在內(nèi)。另外，相關(guān)法律法規(guī)之間還沒有形成一個(gè)完整、嚴(yán)謹(jǐn)、層次分明的體系，一些法律法規(guī)之間還處于相互矛盾的狀況，再加上配套措施的不完備，使得一些法律規(guī)定與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要相脫節(jié)，難以很好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

2．執(zhí)法不到位。首先，執(zhí)法不嚴(yán)和違法行政損害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，關(guān)于土地征收中公共利益的確定，由于立法的不明確使得個(gè)別地方政府濫用公權(quán)力，假借公共利益之名隨意征收土地，以低價(jià)征收高價(jià)出賣的方式謀取地方利益，個(gè)別執(zhí)法者甚至借機(jī)通過權(quán)力尋租從中謀取私利，從而對(duì)農(nóng)民權(quán)益構(gòu)成侵害。其次，暴力執(zhí)法直接對(duì)農(nóng)民權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。例如，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些執(zhí)法人員在沒有與農(nóng)民達(dá)成拆遷協(xié)議的情況下，濫用職權(quán)暴力拆遷，引發(fā)農(nóng)民對(duì)政府的不滿，嚴(yán)重?fù)p害了政府在民眾心中的形象，對(duì)農(nóng)民權(quán)益造成了直接的損害。再次，程序不透明導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)途徑不暢。例如，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中個(gè)別部門不重視征地公告的作用，一些地方存在事后公告的錯(cuò)誤行為。更有甚者，征地公告發(fā)出后不與農(nóng)民協(xié)商，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的目的和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不知情，喪失了異議、申辯的機(jī)會(huì)，農(nóng)民權(quán)益的救濟(jì)途徑往往因?yàn)檫@些人為的程序不透明而被阻斷。

3．司法保護(hù)不力。我國現(xiàn)行法律賦予農(nóng)民不服征地糾紛裁決的司法救濟(jì)存在保護(hù)不力的問題。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。這種政府既作為土地征收行為的決定方，又作為征地拆遷糾紛中的裁判方，顯然難以確保公正。而且，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定“行政裁決”應(yīng)作為提起行政訴訟的前置程序，其合理性值得商榷。因?yàn)椋绻涎踊蚓芙^作出“行政裁決”，則被征地農(nóng)民權(quán)益的司法保護(hù)將被延遲或“虛置”。

4．農(nóng)民維權(quán)的法治意識(shí)淡薄。由于農(nóng)民文化水平較低，經(jīng)濟(jì)狀況不佳，在合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，他們維權(quán)的法治意識(shí)明顯不夠，從而出現(xiàn)一些“極端維權(quán)”事件。例如，重慶市奉節(jié)縣農(nóng)民陳茂國因不滿政府征地安置補(bǔ)償條件，以在樹上搭建窩棚方式居住兩個(gè)多月，期間他用高音喇叭鼓動(dòng)親屬和附近的村民攔車堵路，造成當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞲傻蓝氯麛?shù)小時(shí)，備受關(guān)注的重慶“鳥人”拆遷戶陳茂國涉嫌聚眾擾亂交通秩序案，奉節(jié)縣法院判決其罪名成立，判處陳茂國有期徒刑3年[7]。雖然從一定意義上說陳茂國的維權(quán)行動(dòng)實(shí)屬無奈，但法不容情，“極端維權(quán)”不但違法而且并不能夠真正維權(quán)。

四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中切實(shí)保障農(nóng)民利益，加大宣傳力度提高農(nóng)民維權(quán)的法治意識(shí)，加大保障農(nóng)民權(quán)益執(zhí)法和司法的力度固然重要，但其中最為關(guān)鍵的是要“確保城鎮(zhèn)化造福于農(nóng)民而不是以犧牲農(nóng)民的權(quán)益為代價(jià)，需要把權(quán)力主導(dǎo)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位的發(fā)展方式，保護(hù)農(nóng)民的主體地位”[8]，從制度上真正落實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)民權(quán)益保障。

1．完善土地征收及補(bǔ)償制度。首先，對(duì)“公共利益”的概念進(jìn)行明確界定。建議將土地征收中的公共利益劃分為以下幾方面，即交通設(shè)施建設(shè)、國家機(jī)關(guān)用地、軍事目的用地、公共輔助設(shè)施建設(shè)、公共場(chǎng)所的建筑用地等。其次，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償要嚴(yán)格按照市場(chǎng)價(jià)格落實(shí)到位。要落實(shí)中共十八大報(bào)告關(guān)于“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)”的要求，修改相關(guān)法律關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用上限的規(guī)定，給農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用除了包括農(nóng)民對(duì)土地征收的直接損失以外，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)間接損失。此外，還要依法給予被征地農(nóng)民合理的安置，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。再次，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。征用或征收土地時(shí)，政府部門要進(jìn)行公告或通知，必須舉辦聽證會(huì)，認(rèn)真聽取農(nóng)民的意見，做好相關(guān)記錄，并對(duì)有利于農(nóng)民權(quán)益保障的意見進(jìn)行采納。補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放要保持公正透明，程序科學(xué)合理，建立農(nóng)民參與其中的全過程監(jiān)督機(jī)制，使新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的土地被征收后能夠真正得到足額補(bǔ)償。

2．進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革。長期以來，我國戶籍制度實(shí)行城鄉(xiāng)二元制，這種戶籍制度將戶籍和身份進(jìn)行掛鉤，使得農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面事實(shí)上受到了不平等對(duì)待，顯然不利于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)民權(quán)益的保障。所以，只有真正建立起城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度，新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的理念才能落到實(shí)處。必須加快戶籍制度改革，取消附著在戶口上的各種利益設(shè)定，常住戶口的申報(bào)實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定收入為主要依據(jù)的政策，使得戶籍只與地理位置進(jìn)行掛鉤，不涉及到特殊待遇。當(dāng)前，就是要按照2014年6月6日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”[9]。

3．加快落實(shí)就業(yè)保障制度。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，必須要通過立法途徑確立剛性措施，制定鼓勵(lì)企業(yè)招工向農(nóng)民傾斜的優(yōu)惠政策；政府應(yīng)當(dāng)積極組織就業(yè)培訓(xùn)，提升農(nóng)民的技術(shù)水平和專業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)他們上崗前的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過崗前培訓(xùn)提高他們的技能，使其更具有適崗工作能力。同時(shí)，國家還應(yīng)當(dāng)在新型城鎮(zhèn)化過程中對(duì)農(nóng)民就業(yè)問題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，讓他們實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性的自我發(fā)展，積極主動(dòng)地融入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中。

4．完善最低生活保障制度。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中既要建立最低生活保障對(duì)象檔案，隨時(shí)關(guān)注被保障對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，將符合最低保障條件的人都納入到保障范圍之內(nèi)，同時(shí)又要將通過努力已經(jīng)不屬于保障對(duì)象的人逐步淡出這個(gè)范圍，使有限的資源能夠幫助到更多真正需要幫助的人。最低生活保障的資金必須以財(cái)政保障為主，同時(shí)采取多方面、多渠道手段籌集資金，而且，各級(jí)政府應(yīng)該確保最低生活保障財(cái)政資金?？顚Ｓ?，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，杜絕資金挪用行為，確保新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的最低生活保障制度真正發(fā)揮關(guān)心民情、惠及民生的作用。

5．建立健全城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快的背景下，需要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和養(yǎng)老保障的法制建設(shè)，完善與農(nóng)民養(yǎng)老保障相關(guān)的法律法規(guī)，使農(nóng)民的養(yǎng)老保障做到有法可依。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民，可將其直接納入到城鎮(zhèn)職工的社會(huì)養(yǎng)老保障體系中；對(duì)于失地又沒有就業(yè)的農(nóng)民，應(yīng)該做好征地拆遷的補(bǔ)償工作，確保其被征收的土地補(bǔ)償費(fèi)中有一部分進(jìn)入到他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶。要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度，使農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依”，確保新型城鎮(zhèn)化成為名符其實(shí)的民生幸福工程。

6．建立健全城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障制度。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障體制提出了明確的改革要求，必須做好農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的對(duì)接整合工作，切實(shí)抑制醫(yī)藥費(fèi)過高的現(xiàn)象，保證醫(yī)療保障資金能夠得到有效利用，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體、覆蓋全國、運(yùn)行高效、利民便民的醫(yī)療保障體制，確保新型城鎮(zhèn)化過程中廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“病有所醫(yī)”。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民的權(quán)益保障必須通過法治化的途徑，將國家和社會(huì)的高度重視、政府的全力保障和企業(yè)的責(zé)任貢獻(xiàn)，都落實(shí)為實(shí)實(shí)在在的具體措施，通過完善立法、強(qiáng)化執(zhí)法、規(guī)范司法，“徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮政府職能，完善征地補(bǔ)償制度和社會(huì)保障制度，妥善處置失地農(nóng)民問題”[10]，讓新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程變成廣大農(nóng)民致富幸福的過程，讓新型城鎮(zhèn)化真正成為以人為本的城鎮(zhèn)化。

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