于瀚

民國(guó)官員腐敗眾所周知，但同時(shí)民國(guó)之官也極其難當(dāng)。以縣長(zhǎng)為例，若無(wú)高超之技巧，欲在地方軍閥、省府大員和土豪劣紳之間輾轉(zhuǎn)騰挪，并全身而退，實(shí)可謂癡心妄想。

國(guó)民政府時(shí)期的縣長(zhǎng)任用，有公選考任和薦舉兩種途徑。但真要當(dāng)上一縣之長(zhǎng)，無(wú)論走哪條路，都不容易。本文就重點(diǎn)剖析下考任和薦舉，看看民國(guó)時(shí)要當(dāng)個(gè)縣長(zhǎng)如何“人艱不拆”。

考取縣長(zhǎng)

北洋時(shí)代各省軍閥割據(jù)，不受中央政府約束，縣缺成了大小軍閥們獎(jiǎng)賞部屬或贈(zèng)送親友的禮物，因此當(dāng)時(shí)副官馬弁當(dāng)縣長(zhǎng)者比比皆是。國(guó)民黨執(zhí)政后，對(duì)縣長(zhǎng)的任選非常注重，幾度立法，力圖將縣長(zhǎng)任用納入正軌。其中最重要的方式就是通過(guò)考試遴選縣長(zhǎng)。但是想要通過(guò)考試當(dāng)縣長(zhǎng)真心不容易：首先，縣長(zhǎng)考試舉行的次數(shù)非常少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1928-1929年兩年間湖廣和東南各省先后舉行過(guò)一到三次縣長(zhǎng)考試，共錄取1300余名，此后直到抗戰(zhàn)結(jié)束，除了極少數(shù)省區(qū)舉行過(guò)一兩次外，多數(shù)省區(qū)都沒(méi)有再進(jìn)行過(guò)縣長(zhǎng)考試。因此，想要通過(guò)考試當(dāng)縣長(zhǎng)需要生逢其時(shí)才行。其次，考試競(jìng)爭(zhēng)非常大，比如1928年廣西舉行第一次縣長(zhǎng)考試，與試者數(shù)百，僅錄取一名。再者，即便考上了也得不到實(shí)際的任用，比如江西省在戰(zhàn)前先后舉行縣長(zhǎng)考試四次，計(jì)錄取63名，而實(shí)際任用為縣長(zhǎng)者僅12人。也就是說(shuō)，只有不到五分之一的人得到了實(shí)際職位。

即便真的考上了縣長(zhǎng)，并不意味著仕途就一片光明。各省考試取錄的縣長(zhǎng)，由于經(jīng)驗(yàn)不足等原因，大多政績(jī)平平，甚至不乏觸犯法令被撤職查辦者。比如廣西第一次縣長(zhǎng)考試的唯一錄用者，在出任縣長(zhǎng)后卻政績(jī)平庸，連任了七年都只是一個(gè)四等縣縣長(zhǎng)。從整體上看，考出來(lái)的縣長(zhǎng)很少能有出頭的，以湖北為例， 1930年，湖北考取縣長(zhǎng)29人，三年后跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有2人在任縣長(zhǎng)。

考試只是選拔縣長(zhǎng)途徑之一，更多的縣長(zhǎng)是通過(guò)保薦選出來(lái)的。而當(dāng)時(shí)國(guó)民政府規(guī)定，舉薦縣長(zhǎng)是由民政廳長(zhǎng)提名二到三人，然后按法律手續(xù)轉(zhuǎn)請(qǐng)任命。這就意味著民政廳長(zhǎng)掌握著舉薦縣長(zhǎng)的權(quán)力，大權(quán)在握，難免滋生腐敗。濫用職權(quán)、任人唯親者不乏其人，甚至有人公然賣(mài)官，將縣長(zhǎng)當(dāng)作斂財(cái)工具。比如1929年，傳聞江蘇省民政廳長(zhǎng)繆斌出賣(mài)縣長(zhǎng)和公安局長(zhǎng)職位：一等縣縣長(zhǎng)6000元；二等縣縣長(zhǎng)5000元；三等縣縣長(zhǎng)4000元。又如湯玉麟任熱河省主席期間，在任命縣長(zhǎng)等官員時(shí)“按缺的肥瘦、報(bào)效的多少，論價(jià)出售?！?/p>

寶座難為

當(dāng)上縣長(zhǎng)不容易，要想把縣長(zhǎng)當(dāng)?shù)冒卜€(wěn)更困難。民國(guó)縣長(zhǎng)更迭非常頻繁，以河南為例，僅1931年就更換縣長(zhǎng)226人次（當(dāng)時(shí)河南共有112個(gè)縣），平均每月更換縣長(zhǎng)16人次?？h長(zhǎng)更迭頻繁，成為民國(guó)官場(chǎng)的一大頑癥。在這種環(huán)境中，想要坐穩(wěn)縣長(zhǎng)寶座，既要討好省府官員，又得巴結(jié)當(dāng)?shù)厥考?，還得伺候駐軍，得罪任何一方，不但官位難保，甚至還會(huì)有性命之憂。

首先，要祈求省府主政者不要更換。

由于縣長(zhǎng)的任命權(quán)掌握在省主席和民政廳長(zhǎng)的手里，因而每一位省長(zhǎng)官上臺(tái)，必然出現(xiàn)一次縣長(zhǎng)大換血，時(shí)人描述此種情況為“更換一次首長(zhǎng)，薦信三尺，帶員數(shù)十，趕走一半”。因此省府大員交卸之際，也是縣長(zhǎng)的離職之日。以甘肅為例，據(jù)1936-1940年任西和、成縣縣長(zhǎng)的馬廷秀回憶，在西安事變之后，朱紹良任省主席，前主席于學(xué)忠的勢(shì)力被驅(qū)除，相應(yīng)的“隴南原有十一個(gè)縣長(zhǎng)中，十個(gè)都被撤換了”。1940年，谷正倫任甘肅省政府主席，又將“隴南11個(gè)縣長(zhǎng)全部撤掉，名義是‘調(diào)省另有任用，實(shí)際上是公開(kāi)搞‘一朝天子一朝臣”。

這種省府官員變換引起縣長(zhǎng)更迭的情況到底有多嚴(yán)重呢？以安徽為例，1929年陳調(diào)元、方振武與石友三三人相繼擔(dān)任安徽省主席，這一年縣長(zhǎng)更調(diào)最頻繁，更調(diào)次數(shù)竟達(dá)114次。如此情況下，想坐穩(wěn)“縣太爺”位置的人首先要祈求省府主政人員別更換太頻繁。

其次，得跟當(dāng)?shù)赝梁懒蛹澑愫藐P(guān)系。

要想縣長(zhǎng)做得穩(wěn)，非但不能得罪當(dāng)?shù)睾兰?，還必須要跟這些人搞好關(guān)系。比如縣長(zhǎng)上任之后首先要拜訪當(dāng)?shù)赝梁来笮?，以?lián)絡(luò)“感情”，尋求其對(duì)自己推行政令的支持，否則會(huì)出現(xiàn)什么樣的后果呢？首先，縣政的推行若無(wú)豪紳同意，寸步難行。以甘肅會(huì)寧縣為例，縣政“完全操縱在地主豪紳的手中，一切政治的措施，若不得地主豪紳的同意，是一點(diǎn)也行不通的?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)是地主豪紳的代理人，地主豪紳是鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)的掩護(hù)者”。其次，豪紳可以時(shí)時(shí)處處給縣長(zhǎng)制造麻煩?？h長(zhǎng)在辦事過(guò)程中難免會(huì)觸動(dòng)豪紳利益，而一旦雙方產(chǎn)生沖突，這些人就會(huì)向省政府“控告縣長(zhǎng)”，“省府常憑一紙控告，不拘案情大小，立即派人調(diào)查，使縣府威信，頗受損失，推行政令，備感困難！”如此一來(lái)，縣長(zhǎng)還怎么做得穩(wěn)？

馮玉祥主政河南期間，力謀刷新政風(fēng)的縣長(zhǎng)吉介到任后，就因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)士紳處處阻撓無(wú)法施政，最終被迫離職引退。

再者，還得應(yīng)付得來(lái)省府機(jī)關(guān)分派下來(lái)的各項(xiàng)苛刻任務(wù)。

國(guó)民黨執(zhí)政后大力推進(jìn)縣政建設(shè)，要求縣長(zhǎng)“積極有為”，因此將“所有政務(wù)之設(shè)施，員役之督察，積弊之廓清”都指派給了縣長(zhǎng)，僅國(guó)民政府《縣長(zhǎng)須知》中所規(guī)定的基本職責(zé)就有民政31大項(xiàng)、財(cái)政28大項(xiàng)、建設(shè)48大項(xiàng)等林林總共計(jì)172大項(xiàng)。每一大項(xiàng)中，又分出來(lái)許多小項(xiàng)，如民政類31大項(xiàng)又可細(xì)分為160小項(xiàng)。除了這些“日常功課”外，不同省份不同時(shí)期還給縣長(zhǎng)安排了不少特殊任務(wù)，如30年代前期江西省的縣長(zhǎng)為配合蔣介石的剿共戰(zhàn)事就要興辦15項(xiàng)“要政”。名目繁多倒也罷了，即便是其中一件事，其工作量也不容小覷。以縣長(zhǎng)們對(duì)頭疼的表格為例，由于1930年代初大興統(tǒng)計(jì)之風(fēng)，省府各個(gè)機(jī)構(gòu)紛紛要求縣長(zhǎng)提交各種各樣的統(tǒng)計(jì)資料。比如1934年江蘇各縣政府被要求填寫(xiě)的各項(xiàng)表格多達(dá)271種，調(diào)查內(nèi)容從名勝古跡調(diào)查、中西藥房調(diào)查到工人失業(yè)調(diào)查、勞資糾紛調(diào)查，幾乎無(wú)所不包。而且表格的設(shè)計(jì)大多非常繁細(xì)，如不進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，根本沒(méi)法填寫(xiě)。面對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲催逼，不勝其苦的縣長(zhǎng)們不得不虛造各種各樣的數(shù)據(jù)。一些縣長(zhǎng)甚至聲稱：“縣府最感困難者即為臨表涕泣?！?

不僅事情多，上級(jí)管轄機(jī)構(gòu)林立也讓縣長(zhǎng)不勝其煩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在湖南，直接間接指揮監(jiān)督縣政府的政治、軍事機(jī)關(guān)有33個(gè)。而這些上司們各有其主管政務(wù)，無(wú)不希望向下推行，也都要求縣政府配合實(shí)施，這就出現(xiàn)了以下情況：“在戰(zhàn)前的某一時(shí)期內(nèi)，一個(gè)縣政府同時(shí)接到建設(shè)廳要求浚河筑路，民政廳要求切實(shí)辦理積谷，財(cái)政廳要求清追田賦，教育廳要求舉辦社會(huì)教育，保安司令部要求訓(xùn)練壯丁，專員公署要求編組保衛(wèi)團(tuán)等命令。”甚至在甲機(jī)關(guān)認(rèn)為有過(guò)應(yīng)予懲戒，在乙機(jī)關(guān)反認(rèn)為有功應(yīng)行獎(jiǎng)勵(lì)的事情，也不少見(jiàn)。

這么多的活要干，這么多的領(lǐng)導(dǎo)要伺候，那到底給縣長(zhǎng)多少人來(lái)做這些事呢？可以說(shuō)少的可憐。在二三十年代，一個(gè)縣政府少僅10余人，多亦不過(guò)20-30人，而省政府公務(wù)員人數(shù)，少則四五百，多則逾千?？h公務(wù)員人數(shù)只相當(dāng)于省公務(wù)員人數(shù)的百分之二三。

而這些名目繁多的職責(zé)任何方面出了問(wèn)題，縣長(zhǎng)都會(huì)受到上級(jí)的問(wèn)責(zé)。民國(guó)期間對(duì)縣長(zhǎng)的懲戒之多獎(jiǎng)勵(lì)之少，也是罕見(jiàn)的。以河南為例，1931年到1935年河南省縣長(zhǎng)所受懲罰總計(jì)750次，而所受獎(jiǎng)勵(lì)僅僅116次，懲罰的次數(shù)大約是獎(jiǎng)勵(lì)次數(shù)的6.5倍。1934年，河南省政府考察28位縣長(zhǎng)，被評(píng)為合格的僅有6位，甚至連“境內(nèi)電線被竊”等事都要給縣長(zhǎng)以懲戒。縣長(zhǎng)難為，可見(jiàn)一斑。

軍需兼副官

最后也是最主要的，在軍閥混戰(zhàn)時(shí)期或者戰(zhàn)爭(zhēng)年代，要想當(dāng)好縣長(zhǎng)，籌錢(qián)募兵的工作一定得做得漂亮，要不然輕則丟官罷職，重則可能性命不保。比如甘肅高臺(tái)縣縣長(zhǎng)因?yàn)榻o青海馬步芳集團(tuán)籌款不利，就受到了軍隊(duì)的軟禁，有次他出門(mén)送客，“走到城門(mén)口，卻被守衛(wèi)擋了駕。據(jù)說(shuō)他們是奉上峰的命令，目前軍款急如星火，不要放縣長(zhǎng)出門(mén)，因?yàn)榍叭慰h長(zhǎng)是為了款子太急借機(jī)會(huì)跑到省里去了，縣長(zhǎng)無(wú)法，只好折回縣政府”。再如1933年4月，甘肅合水縣裴縣長(zhǎng)因難以應(yīng)對(duì)駐軍38軍催逼錢(qián)糧，偷偷離境，不知去向，但駐軍仍不罷休，直到該縣會(huì)計(jì)主任黃調(diào)元被逼服鴉片自殺?？箲?zhàn)爆發(fā)后，征糧征兵更是成為縣長(zhǎng)的“必修課”，用當(dāng)時(shí)老百姓的話講就是“要錢(qián)要糧”、“要人要命”。從戰(zhàn)時(shí)及戰(zhàn)后縣長(zhǎng)受獎(jiǎng)和受懲的原因來(lái)看，征糧征兵占到了80%以上。因此縣長(zhǎng)要做穩(wěn)，伺候好軍隊(duì)的功夫少不了。

面對(duì)軍隊(duì)的威逼，一些縣長(zhǎng)為了自保，不得不想出各種奇妙的招數(shù)，比如1947年在河西臨澤縣任縣長(zhǎng)的袁第銳先生，他在赴任前特意致信馬步芳送他一張照片，因?yàn)樗钪游魇邱R家天下，征糧征兵派款都由馬家軍主持，他要馬的照片，就是為了將其掛在辦公室，讓來(lái)縣府催糧催款的駐軍認(rèn)為自己與馬關(guān)系非同一般，以有所震懾。

既然縣長(zhǎng)如此難做，那就解職走人吧。可即便想走人，僅僅交接一項(xiàng)就不會(huì)讓縣長(zhǎng)好過(guò)。

民國(guó)時(shí)期縣長(zhǎng)實(shí)行的是“承包體制”，即一位縣長(zhǎng)上任、卸任，不僅從科長(zhǎng)、秘書(shū)到收發(fā)、差役全套班底隨他同來(lái)同去，新縣長(zhǎng)上任連總理遺像和黨國(guó)旗都要自備帶去，解職時(shí)財(cái)政收支也要全盤(pán)交代清楚。這樣一來(lái)，縣長(zhǎng)更替交接一次，全縣田賦、積谷、城墻、衙署、文廟、公產(chǎn)等，均須清查一次。而全部盤(pán)查全縣積谷往往就需要幾個(gè)月，更別提其他事項(xiàng)了。因此，繁瑣的移交手續(xù)一般需要數(shù)月甚至幾年時(shí)間，這期間所需各項(xiàng)費(fèi)用要由縣長(zhǎng)個(gè)人承擔(dān)。上文已經(jīng)提到，民國(guó)時(shí)期縣長(zhǎng)更換頻繁，在這種情況下，辦移交就成了縣長(zhǎng)一筆巨大的額外開(kāi)支，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出縣長(zhǎng)所能承受的范圍。比如江西有一位縣長(zhǎng)在職不滿兩年，計(jì)其所得薪金不過(guò)4000元，而辦移交的費(fèi)用即高達(dá)2000元。

不得不貪

這樣高的交接費(fèi)用，如果奉公守法的話，當(dāng)縣長(zhǎng)就肯定會(huì)成為賠本買(mǎi)賣(mài)。事實(shí)上，根本不會(huì)有縣長(zhǎng)傻到真正自己掏腰包來(lái)做這些事情，即便是為了籌集去職時(shí)的移交費(fèi)用，縣長(zhǎng)在任期間也難以避免貪污腐敗。誠(chéng)如劉道本所言：“再廉潔的人員，他也得用不正常的方法去準(zhǔn)備一筆移交費(fèi)，這里面如果要研究貪污的問(wèn)題，恐怕全國(guó)的官吏，最少百分之九十是犯法的，苦難的是地方人民”。

因?yàn)榭h長(zhǎng)存在貪腐行為，離任時(shí)交代不清的情況比比皆是，這成為當(dāng)時(shí)官場(chǎng)的通病。比如在四川，1935-1941年間移交不清的縣長(zhǎng)計(jì)達(dá)403人之多，每年平均有57人。在廣東，1925-1936年間移交不清的縣長(zhǎng)共有548人，每年平均有49人，占到了去職縣長(zhǎng)人數(shù)的80%以上。這些移交不清的情況很容易激發(fā)民憤，引起官民對(duì)立，比如莊浪縣縣長(zhǎng)方清昶在位期間侵吞公款，卸任時(shí)無(wú)法交清賬目，民情激憤。無(wú)奈之下，方清昶密令科長(zhǎng)馬其良先行逃跑，企圖“嫁禍”給馬，但馬行至半途，被紳民追回?！胺角尻剖贾幱?jì)難逞，遂自行潛逃，惟以運(yùn)途乖舛，被駐軍阻回，自此以后，方縣長(zhǎng)日坐針氈，益行恐慌。又于某夜越城逃走，已行至距城二十余里之烽白梁，仍被紳民擋回。”如此種種，自然大大損害政府威信。

民國(guó)時(shí)期曾任酒泉縣縣長(zhǎng)的魏允之自稱“全副精力，須以百分之三十應(yīng)付土劣；百分之三十周旋駐軍各軍官；百分之二十辦理等因奉此；其余百分之二十姑得努力地方政治?！奔幢闳绱?，其施政仍舊多方受阻寸步難行，可見(jiàn)在民國(guó)當(dāng)個(gè)縣長(zhǎng)有多難！