作者簡介：魯黛迪（1992-），女，漢，內(nèi)蒙古呼和浩特市，研究生在讀，西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，研究方向：金融學(xué)。

摘要：自2009年至今，中國地方債發(fā)展迅速、規(guī)模龐大、風險狀況復(fù)雜，風險管理體系尚不完善。在地方債存在的各種風險中，信用風險處于核心。因此，本文在詳細分析了我國地方債風險狀況的基礎(chǔ)上，對地方政府債券風險管理制度建設(shè)提出了建議，即建立地方債風險的政府監(jiān)管機制，充分發(fā)揮政府的作用，通過建立健全完善的監(jiān)管制度來有效降低地方債的信用風險。相信在不久的將來，中國地方債的風險管理會越來越完善。

關(guān)鍵詞：地方債；風險管理；實證研究

1.我國地方債歷史沿革

一般來講，地方債是地方政府為了籌措財政收入、彌補財政赤字而發(fā)行的一種債券，它所籌集的資金應(yīng)列入地方政府預(yù)算，資金的使用則由地方政府安排調(diào)度。一般來說，地方債的資金常常用于彌補財政收入缺口、建設(shè)交通、通訊、教育和住房等地方基礎(chǔ)公共設(shè)施，而地方債擔保則以當?shù)卣亩愂諡橹?。我國的地方公債，是相對國債而言，以地方政府為發(fā)債主體的，不僅包括地方政府發(fā)行的債券（顯性地方債務(wù)），還包括通過融資平臺形成的隱性地方債務(wù)。

1.1第一階段：國家立法禁止地方債。1979年8個縣區(qū)提出的由地方政府償還的債務(wù)可以看做中國最早的地方債。此后，地方債逐漸成為了為解決地方財政收入與實際資金需求量不能匹配等問題的重要工具，各地政府開始逐漸以各種方式發(fā)行地方債來籌集資金。然而，國務(wù)院為了防止地方政府債務(wù)風險擴大、危及地方政府償還能力甚至整個社會的經(jīng)濟安全，于1993年禁止各地發(fā)行地方政府債券，并同時開展了我國分稅制財政體制改革。1994年的《預(yù)算法》也強調(diào)，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。自此，我國地方債暫時停止發(fā)行。

1.2第二階段：地方政府融資平臺的出現(xiàn)。1994年實行分稅制改革后，由于中央的轉(zhuǎn)移支付發(fā)生較大的制度變動，再加上中央與地方的財權(quán)與事權(quán)不對等等因素，地方政府的財政收入急劇減少，難以滿足迅速增加的地方政府資金需求。因此，為了規(guī)避《預(yù)算法》對地方債的限制，籌集資金來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、彌補財政赤字，地方政府融資平臺這一籌資方式應(yīng)運而生。地方政府融資平臺以城市建設(shè)投資公司為主要形式，能夠拓寬建設(shè)資金來源、增加地方政府財政收入，極大地促進了地方債的發(fā)展。

1.3第三階段：由財政部代理發(fā)行地方政府債券。2008年，為減弱國外金融危機對國內(nèi)經(jīng)濟的沖擊，中央提出四萬億經(jīng)濟刺激計劃。相應(yīng)的，地方政府必須籌集資金以滿足配套的投資計劃對資金的需求。因此，2009年，國務(wù)院開始允許地方政府發(fā)行地方債，發(fā)行和償還等手續(xù)由財政部代理，并將地方債列入省級預(yù)算管理。2009年之后的三年，全國人大每年連續(xù)批準發(fā)行2000億元地方債。

2.我國地方債的發(fā)展現(xiàn)狀及風險狀況

我國地方債的種類、形式及籌資渠道比較復(fù)雜，且統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，政府性和企業(yè)性債務(wù)的劃分在地方融資平臺上并不明確，加之地方政府債務(wù)信息公開度低，在2006年之前，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模并沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。因此我國地方債存在巨大風險。

2.1規(guī)模巨大的信用風險。地方政府發(fā)行債券一般有以下兩種情況：一是地方政府的財政收入不足以支付當年的財政支出，導(dǎo)致財政赤字，于是便通過發(fā)行債券來彌補。二是地方政府需要為某些特殊的公共工程建設(shè)籌集資金，因此發(fā)行債券。所以，債券無疑是地方政府融資的一個重要手段。

通常認為，地方公共基礎(chǔ)設(shè)施能夠產(chǎn)生相對低風險的穩(wěn)定的現(xiàn)金收益流。因此，公共基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）適合債券融資。只要地方債的具體投資項目能產(chǎn)生穩(wěn)定的持續(xù)的現(xiàn)金流來滿足還本付息的需要，那么地方債就不會存在無法償付的風險。但是如果地方政府對地方債所融資金使用不當（如投入到不適合的用途上），使得項目現(xiàn)金流和債券還本付息的要求不匹配，便會導(dǎo)致地方債的信用風險暴露。另外，信用風險也可能來自不確定性，比如因為某些外在的特殊原因（自然災(zāi)害、經(jīng)濟周期的波動等），導(dǎo)致地方債投資項目現(xiàn)金流風險增大，使地方債產(chǎn)生還本付息困難等信用風險。

2.2存在潛在的行為風險。地方債的行為風險一般是由于地方政府在地方債融資過程中沒有得到有效的監(jiān)督而導(dǎo)致的。因為，雖然地方政府的決策理論上是由集體共同制定的，但在現(xiàn)實中，地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對決策卻起著非常重要的作用。一旦主要領(lǐng)導(dǎo)的決策作出了失誤，那么地方債出現(xiàn)行為風險的可能性就很大了。

主要領(lǐng)導(dǎo)為什么會出現(xiàn)決策失誤呢？一個原因是大部分人都存在犯認知錯誤的可能。通常主要領(lǐng)導(dǎo)在自己的崗位上擁有很大的成就，從而容易產(chǎn)生過度自信等認知錯誤。他們可能認為，自己能夠通過適當?shù)膶W(xué)習(xí)獲得足夠其他任何領(lǐng)域的知識。然而，地方債融資項目往往屬于非常專業(yè)的領(lǐng)域，比如交通領(lǐng)域、水電氣領(lǐng)域等等，主要領(lǐng)導(dǎo)很難完全了解或掌握相關(guān)的專業(yè)知識。如果再加上主要領(lǐng)導(dǎo)過度自信，基于主觀判斷對自己不熟悉的領(lǐng)域進行決策，就很有可能出現(xiàn)決策失誤，從而導(dǎo)致行為風險。

2.3其他風險。我國自1994年開始進行分稅制改革，但是我國的分級財政制度并不完善，形成中央和地方政府財權(quán)和事權(quán)上的不對稱，中央與地方在稅收分配上也存在著巨大差距。中央財政收入比例過高，遠遠超過地方財政收入。然而地方政府責任較大、財政支出項日益增加，事權(quán)與財權(quán)不對稱使得地方債風險加劇。

更為重要的是，盲目擴張的地方政府債務(wù)反過來又會對地方財政安全，甚至是國家財政的安全構(gòu)成一定的威脅。令人遺憾的是，許多人都認為地方債的風險很小甚至沒有風險，因為存在政府信用擔保，而且從常識角度來說政府肯定不會破產(chǎn)，因此盲目擴大地方債務(wù)規(guī)模。然而實際上，在國際地方債的發(fā)展過程中不乏地方政府破產(chǎn)、違約甚至賴賬的事例。因此，地方債不僅有風險，而且如果沒有相應(yīng)的制度作支撐，地方債的風險可能會很大。

3.我國地方債風險管理的政策建議

結(jié)合發(fā)達國家對地方債風險管理的先進經(jīng)驗，地方債的風險管理可從政府監(jiān)管機制入手。政府監(jiān)管機制是由地方財政管理地方政府債券的資金運營，以控制和管理地方政府債券發(fā)債主體的債務(wù)風險，進而管理地方債信用風險。政府應(yīng)當對地方債的發(fā)行及運作等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，包括控制地方債發(fā)債規(guī)模、監(jiān)管地方政府債券資金使用等，以減少地方政府債券發(fā)行前后過程中的風險。

3.1控制發(fā)債總規(guī)模。地方債的大規(guī)模發(fā)行會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風險擴大。如果地方政府債券的發(fā)行規(guī)模失去控制，可能進而影響我國財政體系安全并引發(fā)公共風險。因此，對地方政府債券發(fā)行進行總規(guī)模的嚴格控制，是管理控制我國地方債風險的有效措施。另外，我國還可以借鑒美、日等國的經(jīng)驗，詳細規(guī)定各年度各地方政府的發(fā)債規(guī)模、發(fā)債流程和管理辦法，以控制風險。

3.2地方債資金監(jiān)管。地方債資金的合理運用，是對地方政府按期償還債務(wù)的重要保證。如果地方債資金運用不善，會使地方債融資難以達到預(yù)期的效果，同時公共項目也可能不能按時完成，從而影響地方政府債券的順利償還。因此，我國地方政府應(yīng)當加強對地方債所籌集資金的管理，特別是要注意資金的使用方向。

3.3地方債擔保管理。地方債擔?？梢蕴岣叩胤秸畟庞?。地方債擔保主要指政府擔保，包括物質(zhì)擔保和上級政府擔保。物質(zhì)擔保一般包括中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付、地方政府財政收入、地方政府擁有的物質(zhì)財產(chǎn)等。我國地方債擔保應(yīng)當以當?shù)氐呢斦杖胨綖榛A(chǔ)，同時要將擔保債務(wù)納入預(yù)算，以加強對擔保債務(wù)的管理。（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）