許慶福，許夢，魏魯

(1.山東省地質(zhì)科學(xué)研究院,山東 濟(jì)南 250013；2.吉林大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，吉林 長春 130021)

經(jīng)過多年的發(fā)展，土地整治在促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，已從單一的補(bǔ)充耕地向保護(hù)耕地、集約利用土地和改善生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變。土地整治不僅有資源保障功能、糧食安全功能、環(huán)境友好功能，還具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展功能、資源節(jié)約功能、社會和諧以及文化維護(hù)功能，是一個多項功能疊加的集合體[1]。因此，作為對未來土地整治的總體謀劃，區(qū)域土地整治戰(zhàn)略的制定應(yīng)充分考慮土地整治的多功能性，制定一個全面、系統(tǒng)的土地整治戰(zhàn)略，以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置與可持續(xù)利用。

1 土地整治戰(zhàn)略SWOT分析

土地整治戰(zhàn)略是基于內(nèi)外部環(huán)境評估、尋求內(nèi)部能力同外部環(huán)境相匹配的系統(tǒng)方案[1]，而SWOT分析法正是基于對系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)勢(S)和劣勢(W)，及外部的機(jī)遇(O)和挑戰(zhàn)(T)的各種因素系統(tǒng)分析，以制定適合本系統(tǒng)實際情況的發(fā)展戰(zhàn)略的方法。因此，通過土地整治SWOT分析[2]，確定土地整治戰(zhàn)略體系(圖1)。

1.1 土地整治SWOT要素分析

(1)優(yōu)勢(S)

S1：經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為土地整治奠定了良好的物資基礎(chǔ)。全市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入不斷提高。2005—2010年，全市實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值由426.50億元增加到1025.08億元，年均增加19.17%；城市居民人均可支配收入由9809元提高到17558元，年均提高12.35%；農(nóng)民人均純收入由4123元提高到7504元，年均增加12.73%?？傊?，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為土地整治奠定了良好的物資基礎(chǔ)。

S2：城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，為土地整治提供了良好的社會基礎(chǔ)。2010年，日照市城鎮(zhèn)化水平達(dá)到47.08%[注]①日照市人民政府，日照市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要，2011年。，未來生產(chǎn)要素和消費(fèi)要素將進(jìn)一步向城鎮(zhèn)集聚，城鄉(xiāng)居民以改善生活質(zhì)量為主的居民消費(fèi)全面升級，為土地整治提供了良好的社會基礎(chǔ)。

S3：有效開展的“三大工程”為土地整治奠定了良好的基礎(chǔ)。日照市按照“科學(xué)規(guī)劃、精心實施”的原則，大力開展土地整理復(fù)墾開發(fā)、穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、扎實開展農(nóng)村土地綜合整治示范區(qū)建設(shè)，為土地整治奠定了良好的工作基礎(chǔ)。

(2)劣勢(W)

W1：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及面廣，協(xié)調(diào)難度較大。開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行空間聚合，涉及到農(nóng)民的生產(chǎn)習(xí)慣、房屋拆遷補(bǔ)償安置、社會保障等問題，存在著不同利益訴求，協(xié)調(diào)解決難度較大，直接影響土地整治工作的順利開展。

圖1 基于SWOT分析的土地整治戰(zhàn)略研究框架

W2：農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平低，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營化水平的高低直接影響到農(nóng)村居民點(diǎn)空間的整合。2010年底，全市農(nóng)民專業(yè)合作社1652家，土地流轉(zhuǎn)面積5973.33hm2，僅占耕地面積的2.47%，農(nóng)民仍以經(jīng)營承包地為主，規(guī)?；a(chǎn)水平不高[注]日照市人民政府，日照市“十二五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，2011年。。因此，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷提高規(guī)模、專業(yè)化程度，仍需加大工作力度。

W3：土地整治投入多，整合資金難度大。土地整治資金一般主要靠政府投資，資金來源渠道較為單一。由于各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，特別是多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)相對薄弱，地方和籌資困難較大。因此，需要積極不斷拓寬籌資渠道，廣泛尋找資金解決辦法。

(3)機(jī)遇(O)

O1：大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要積極推進(jìn)農(nóng)用地整理。日照市耕地質(zhì)量總體不高，耕地細(xì)碎化問題突出，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害的能力較差。因此，需要通過土地整治，建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

O2：推進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，需要不斷提高土地節(jié)約集約利用水平。未來，山東半島將形成3個沿海優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)區(qū)，其中在日照打造以日照鋼鐵精品基地為重點(diǎn)的魯南臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)[注]山東省人民政府，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，2011年。，日照市將加快推進(jìn)海洋特色新興城市建設(shè)①。因此，需要在嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模的形勢下，有序開展低效城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治，進(jìn)一步提高集約利用水平。

O3：建設(shè)生態(tài)宜居城市，需要加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治。未來日照市將建設(shè)現(xiàn)代化的生態(tài)宜居城市[注]日照市人民政府，日照市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要，2011年。。與生態(tài)宜居城市建設(shè)相適應(yīng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理需要與舊城改造及城市社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，有序開展“城中村”、老舊小區(qū)和低效工礦用地改造，創(chuàng)造舒適宜人的城鎮(zhèn)環(huán)境。

O4：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治。全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展的新階段。到2015年，預(yù)計城鎮(zhèn)化水平達(dá)到55%[注]日照市人民政府，日照市“十二五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，2011年。，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模需要減小，空間布局需要優(yōu)化。

(4)挑戰(zhàn)(T)

T1：農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)形勢日趨嚴(yán)峻。隨著人口總量的增加和食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，保障地方和國家糧食安全的耕地需求在數(shù)量與質(zhì)量上亟待增加。同時，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，特別是魯南臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的建設(shè)，必然引起城鎮(zhèn)工礦及基礎(chǔ)設(shè)施用地的增加，部分耕地將被占用。但耕地后備資源數(shù)量較少，補(bǔ)充耕地的能力有限，且生態(tài)環(huán)境約束大。

T2：轉(zhuǎn)變建設(shè)用地利用和管理方式更加迫切。2010年，全市單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到123.64萬元/hm2，但與同處沿海的青島、煙臺、威海等市仍存在一定差距。部分地方城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張過快，農(nóng)村居民點(diǎn)用地較為粗放。因此，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式，控制總量，盤活存量，用好增量，努力提高建設(shè)用地集約利用水平，不斷增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力。

T3：保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境任務(wù)依然繁重。日照市地形較為復(fù)雜多樣，低山、丘陵較多，其土質(zhì)瘠薄且水土流失較為嚴(yán)重，而且治理難度較大，保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境任務(wù)依然繁重。

1.2 土地整治戰(zhàn)略SWOT分析矩陣

在土地整治SWOT要素分析的基礎(chǔ)上，組成分析矩陣(表1)，以確定未來土地整治的導(dǎo)向。

表1 土地整治戰(zhàn)略SWOT分析矩陣

2 土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)與重點(diǎn)

2.1 戰(zhàn)略目標(biāo)

目前，土地整治已經(jīng)上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，對糧食安全戰(zhàn)略、社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略起到了重要支撐作用。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在十分突出的地位，把“美麗中國”作為未來生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。因此，區(qū)域整治戰(zhàn)略目標(biāo)要在土地整治戰(zhàn)略SWTO分析的基礎(chǔ)上，以國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，結(jié)合自身的發(fā)展需要來確定。根據(jù)上述分析，結(jié)合日照市的實際情況，確定土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)。

(1)以推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為目標(biāo)，大力開展土地平整、田間道路、農(nóng)田防護(hù)和農(nóng)田水利建設(shè)，不斷提高耕地產(chǎn)能和農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化、規(guī)?；潭?，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

(2)以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治。積極開展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理，挖掘存量建設(shè)用地潛力，促進(jìn)現(xiàn)代化生態(tài)宜居城市建設(shè)；強(qiáng)化農(nóng)村建設(shè)用地整治，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，構(gòu)建農(nóng)民幸福生活的美好家園。

(3)以改善生態(tài)環(huán)境為目的，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與景觀建設(shè)。構(gòu)建區(qū)域生態(tài)空間基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，推行生態(tài)友好型土地整治，加強(qiáng)土地生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善；維持和提升鄉(xiāng)村景觀特征，提高生態(tài)服務(wù)功能、景觀和美學(xué)價值。

2.2 戰(zhàn)略重點(diǎn)

從解決土地利用中存在的突出問題出發(fā)，充分發(fā)揮土地整治的多功能性，圍繞日照市土地整治三大戰(zhàn)略目標(biāo)，提出未來土地整治的戰(zhàn)略重點(diǎn)[2，3]：

(1)積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。以莒中平原為核心區(qū)，以蓮北平原、港嵐平湖地帶為重點(diǎn)區(qū)，其他地區(qū)為輔助區(qū)，建設(shè)集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。對城市及工業(yè)化快速發(fā)展的東部沿海地區(qū)，建設(shè)以生態(tài)景觀功能為主的風(fēng)景農(nóng)田，助推現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。對以糧食生產(chǎn)為主的西北部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，推動規(guī)?；?jīng)營，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。對中部低山丘陵區(qū)，建成集水土保持、生態(tài)涵養(yǎng)、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)于一體的生態(tài)型基本農(nóng)田，促進(jìn)生態(tài)旅游和觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展。

(2)有序開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理，促進(jìn)現(xiàn)代化生態(tài)宜居城市建設(shè)。積極開展東港城區(qū)土地更新改造，重點(diǎn)做好“城中村”及老舊小區(qū)的更新改造，優(yōu)化用地布局，挖掘用地潛力，提高居民生活質(zhì)量，提升城市整體形象。積極開展嵐山城區(qū)土地更新改造，強(qiáng)化“城中村”及低效用地整理，提高城市土地負(fù)載能力。強(qiáng)化莒縣、五蓮縣城區(qū)土地整理，積極推進(jìn)集中連片“城中村”改造，改善居住環(huán)境。

(3)規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，助推社會主義新農(nóng)村建設(shè)。以組織整合為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)整合為核心，空間整合為目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，實現(xiàn)農(nóng)村要素有序流動及優(yōu)化配置[4]。對城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，進(jìn)行城鄉(xiāng)土地一體化配置；對西部沭河平原區(qū)的村莊，重點(diǎn)推進(jìn)中心村建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民向農(nóng)村社區(qū)集中；對中部丘陵區(qū)的村莊，逐步將規(guī)模較小的村莊向新型農(nóng)村社區(qū)或附近規(guī)模較大的村遷并；對重要生態(tài)保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)的村莊，限制農(nóng)村居民點(diǎn)的發(fā)展，創(chuàng)造條件推動農(nóng)村居民點(diǎn)整體外遷。

底層模塊包括檢測模塊和控制模塊，檢測模塊完成現(xiàn)作物生長環(huán)境參數(shù)的采集與發(fā)送，控制模塊接收物聯(lián)網(wǎng)智能節(jié)點(diǎn)的命令通過控制設(shè)備調(diào)節(jié)環(huán)境。

(4)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，提升區(qū)域生態(tài)景觀風(fēng)貌。以中部丘陵為中脊，以東部濱海防護(hù)林及沿海濕地生態(tài)區(qū)為東翼，以西部沭河平原為西翼，以交通干線和主要河流廊道，以城市為區(qū)域核心，構(gòu)建“一脊兩翼三廊多中心”的生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)[注]日照市人民政府，日照生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃，2003年。，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全的基本框架。積極推進(jìn)溝、路、林、渠生態(tài)景觀技術(shù)應(yīng)用，建設(shè)高自然價值農(nóng)田；對平原區(qū)、丘陵區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的村莊整合與改造，要采取不同的空間布局和景觀設(shè)計，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)景觀的美學(xué)和文化價值，促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。

3 土地整治戰(zhàn)略區(qū)域控制

3.1 戰(zhàn)略分區(qū)

區(qū)域自然資源稟賦的差異性、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，決定了土地利用的差異性，由此也產(chǎn)生了不同的土地利用問題。為實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，需要通過土地整治有針對性地進(jìn)行調(diào)整。為有效進(jìn)行土地整治區(qū)域控制，實現(xiàn)差異化土地整治，遵循地域分異性原則、主導(dǎo)因素與綜合分析相結(jié)合原則、定性分析與定量分析相結(jié)合原則和地域完整性原則[6]，進(jìn)行土地整治戰(zhàn)略分區(qū)(圖2)，以明確土地整治方向。

圖2 日照市土地整治戰(zhàn)略分區(qū)

3.2 區(qū)域整治方向

(1)城市功能拓展土地整治區(qū)。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治為主要方向，有序開展城鎮(zhèn)用地，特別是老舊小區(qū)、“城中村”和低效工業(yè)用地整理，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境，提升城市品位，改善居住條件，促進(jìn)現(xiàn)代化生態(tài)宜居城市建設(shè)。

(2)東部近海土地整治區(qū)。以土地綜合整治為主要方向，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整合，引導(dǎo)農(nóng)民向鎮(zhèn)駐地和新型農(nóng)村社區(qū)集中；在加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上，建設(shè)以生態(tài)景觀功能為主的風(fēng)景農(nóng)田，促進(jìn)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。

(3)中部低山丘陵土地整治區(qū)。以土地綜合整治為主要方向，按照生態(tài)優(yōu)先的原則，積極開展小流域和主要交通沿線綜合治理，增強(qiáng)農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力，提升生態(tài)景觀風(fēng)貌；與綠色高效蔬菜生產(chǎn)基地、綠色果品生產(chǎn)基地、綠色茶葉生產(chǎn)基地等特色農(nóng)產(chǎn)品種植區(qū)建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展；重點(diǎn)開展零散農(nóng)村居民點(diǎn)拆并，引導(dǎo)農(nóng)民向鎮(zhèn)駐地或農(nóng)村社區(qū)集中。

(4)西部平原土地整治區(qū)。以農(nóng)用地整理特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為主要方向，與綠色高效糧油生產(chǎn)基地和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)相結(jié)合，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局，引導(dǎo)多村聚合，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

4 土地整治戰(zhàn)略保障

4.1 強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，強(qiáng)化規(guī)劃控制與引導(dǎo)。市級規(guī)劃要確定土地整治目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程，明確不同區(qū)域的整治方向，實行差別化整治；區(qū)縣級規(guī)劃要做好土地整治項目具體安排，明確整治規(guī)模、布局和時序，為項目的立項、實施奠定基礎(chǔ)。

4.2 完善組織管理

4.3 創(chuàng)新籌融資模式

整合農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村危房改造、地質(zhì)環(huán)境治理等涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮資金使用的綜合效益。拓寬土地整治的資金投入渠道，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與土地整治；按照市場機(jī)制，明確界定政府、投資方各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，使投資主體得到合理回報，實現(xiàn)共同投資、多方共贏[8]。

4.4 重視公眾參與

深入宣傳土地整治相關(guān)政策，增進(jìn)相關(guān)利益主體對土地整治工作的理解和支持；動員、引導(dǎo)公眾積極參與土地整治，充分發(fā)揮廣大群眾的創(chuàng)新能力。在土地整治不同階段，要充分聽取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖姡Ｕ先罕娛虑暗闹闄?quán)、決策的參與權(quán)以及事后的監(jiān)督權(quán)。

5 結(jié)語

區(qū)域土地整治戰(zhàn)略的制定要在落實國家土地整治戰(zhàn)略的前提下，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及趨勢，結(jié)合土地利用中存在的突出問題，充分發(fā)揮土地整治的多功能性，制定具有針對性、有效性和前瞻性的土地整治戰(zhàn)略，以引導(dǎo)土地整治向現(xiàn)代意義上的土地整治轉(zhuǎn)變。

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