寧元修

摘 要：文章以新環(huán)保法為切入點，初步探討了我國環(huán)境法律制度中立法、執(zhí)法、司法方面仍然存在的問題，如立法滯后、執(zhí)法困難、司法缺失等，并以新環(huán)保法為背景，探索了我國環(huán)境法律制度的出路，必須加快立法、提高執(zhí)法、健全司法等，完善我國環(huán)境法律制度。

關鍵詞：新環(huán)保法；環(huán)保法律；困境

一、我國環(huán)境法律制度的現(xiàn)狀

2013年，“霧霾”成為年度的關鍵詞。這一年，霧霾過程籠罩30個省（區(qū)、市），中國最大的500個城市中，只有不到1%的城市達到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質量標準，與此同時，世界上污染最嚴重的10個城市有7個在中國。

面對這樣重大的環(huán)保問題，我們不禁要問，我們的環(huán)境保護法都去哪了？自1989年《環(huán)保法》頒布實施至今，我國環(huán)境法律制度由20多部環(huán)境相關法律，50余部行政法規(guī)，600多項部門規(guī)章和地方性法規(guī)，800多項環(huán)保標準構成。但環(huán)境保護不力有目共睹，民眾遍嘗環(huán)境惡化的苦果。近年來，環(huán)境群體性事件年均遞增29%，說明現(xiàn)有的環(huán)境法律體系仍然不足以解決我國環(huán)境保護的現(xiàn)實問題。

2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議于2014年4月24日修訂通過，自2015年1月1日起施行。但此次修正的重點是環(huán)境公益訴訟，同時增加了政府、企業(yè)各方面責任和處罰力度，因此，對環(huán)保法律的進一步完善作用有限。

二、我國環(huán)境法律制度的困境

分析我國現(xiàn)行環(huán)境法律制度的缺陷，不難看出，主要問題有以下幾點：

1.環(huán)境立法方面

《環(huán)境保護法》雖經修訂，然其立法理念、技術已經跟不上快速發(fā)展的中國，滯后性愈發(fā)明顯。隨著國家改革開放事業(yè)的推進，針對新出現(xiàn)的環(huán)境法律問題研究再進行立法的模式，現(xiàn)在幾乎已經不適合了。環(huán)境立法的速度已經遠遠跟不上新出現(xiàn)的環(huán)境問題，環(huán)境立法難以及時跟進。針對環(huán)境保護的社會監(jiān)督機制仍然不健全，相關規(guī)定往往都是一紙空文，公眾的環(huán)境監(jiān)督不能發(fā)揮，環(huán)境問題出現(xiàn)時，公眾反而很無助?，F(xiàn)行許多制度和措施已經明顯不能適應新形勢下我國環(huán)境發(fā)展的需要。

《環(huán)境保護法》中的條文一般都是關于環(huán)保原則方面的規(guī)定，在現(xiàn)實中缺乏操作性。所以在實施過程中，難免被部門規(guī)章、地方性法規(guī)所取代。其內容，也往往和單項環(huán)境法律的規(guī)定有沖突。在政府環(huán)境行政部門進行監(jiān)管中，一般采用的也是這些新的單行法，《環(huán)境保護法》基本被架空。

環(huán)境損害責任相關法律制度，應該作為保證環(huán)境法律實施的強有力的后盾。我國環(huán)境法律不僅要從源頭與過程實行全面的控制，還應從結果上嚴格規(guī)定環(huán)境損害賠償?shù)呢熑巍?/p>

2.環(huán)境執(zhí)法

我國環(huán)保執(zhí)法氛圍是有待加強的，因為環(huán)境的違法成本低，且執(zhí)法難也是全國普遍存在的情況，因為環(huán)境執(zhí)法受約束很大。不少地方政府為了形象工程，追求政績，放棄長遠利益去追求短期利益，允許高污染企業(yè)發(fā)展等手段發(fā)展地方經濟，因為各地的排污大戶或礦業(yè)大戶也就是當?shù)卣睦惔髴?，當?shù)卣趯Υ茐沫h(huán)境的問題上只會是能過且過，然而環(huán)保部門，不論是經費、還是人員和職務的任命，都受當?shù)卣I導，必須接受政府的指揮，又怎會提出異議，更談不上執(zhí)行環(huán)境權力了。

國家環(huán)境保護法律條文規(guī)定得過于原則、抽象，在執(zhí)法過程中不具有現(xiàn)實操作性，造就執(zhí)法、司法的諸多障礙。現(xiàn)行的環(huán)境資源法律相互之間存在內容規(guī)定的沖突，同一法律事實在不同法律條文中的表述及法律后果有很大差異。勢必造成在執(zhí)法中管理部門與相對人的沖突。

環(huán)境執(zhí)法中缺乏獨立的環(huán)境執(zhí)法部門，環(huán)境執(zhí)法部門相對獨立，才能在執(zhí)法中不受其他因素的干擾，在利益沖突中始終堅守環(huán)境執(zhí)法的原則，執(zhí)法的隊伍也應該加強環(huán)境法律業(yè)務知識的學習，避免執(zhí)法中運用法律不當，執(zhí)法手段不妥等影響環(huán)境執(zhí)法工作的因素。

3.環(huán)境司法

環(huán)境司法制度應該作為環(huán)境維權的最后救濟途徑。環(huán)境保護法修正案草案第三次提交第十二屆全國人大常委會第五次會議審議的環(huán)保法修訂草案中，將環(huán)境公益訴訟主體修改為“在國務院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織?！贝藯l規(guī)定針對環(huán)境公益訴訟，作為環(huán)境司法的起點，也可以作為環(huán)境司法制度的一大突破，環(huán)境公益訴訟還有很長的路要走。值得注意的是，我國環(huán)境司法制度也是環(huán)境問題綜合治理的一個重要組成部分，也越來越多地正在日益受到各方面的重視。

到 2012 年為止，我國大陸地區(qū)許多地方已成立環(huán)保法庭 95家。與之相對的我國的環(huán)境司法機關卻很少，司法體制的中環(huán)境司法的資源嚴重缺失。以海事法院、軍事法院、森林法院等為例，我國尚未設置環(huán)境法院，也導致在環(huán)境公益訴訟上步履維艱，環(huán)境司法要求在人、財、物等各環(huán)節(jié)上給予資源上的傾斜，建立配套的環(huán)境司法制度。

三、我國環(huán)境法律制度問題的出路

1.從立法角度來看

第一，加快推進修訂《環(huán)境保護法》，吸收先進立法理念和技術，確立國家環(huán)境政策目標和《環(huán)境保護法》的基本地位，調整基本原則，把可持續(xù)發(fā)展作為立法的指導思想，協(xié)調好環(huán)境與社會、經濟發(fā)展之間的關系，同時加強立法層面對環(huán)境違法的懲治力度。第二，對現(xiàn)行有關的環(huán)境法律法規(guī)進行整理，尋找并消除各單行法之間存在沖突的條款，保持法律體系的內在統(tǒng)一性，協(xié)調性，合理性，增強法律的可操作性，進一步推動地方立法規(guī)范，賦予地方具體操作細則的制定權力。同時中央和地方應共同完善涉及環(huán)境的質量標準、環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境影響評價、跨行政區(qū)污染防治的基本制度。第三，借鑒國外立法經驗，以及相關國際條約和發(fā)達國家在環(huán)境保護法律制度方面的先進做法。

2.從執(zhí)法角度來看

第一，建立地方政府綠色 GDP 考核機制，將環(huán)境的好壞納入對政府的考核中，促使地方政府積極治理污染，做到全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。同時打擊地方保護主義，避免地方政府保護地方利稅大戶從業(yè)帶來的環(huán)境問題。第二，協(xié)調好政府部門之間的關系，依法行政，嚴格執(zhí)法，創(chuàng)造一個良好的生態(tài)建設執(zhí)法環(huán)境，改變我國目前環(huán)境執(zhí)法部門存在著的“多頭監(jiān)管”、“九龍治水”的混亂的環(huán)境管理模式。增強環(huán)境執(zhí)法部門的相對獨立性，獨立的行使職權，依法行政。第三，提高執(zhí)法工作人員的執(zhí)法水平，要加大對環(huán)境執(zhí)法人員進行有關環(huán)境保護等方面的知識培訓和相關業(yè)務培訓，有效應對生態(tài)環(huán)境保護中出現(xiàn)的問題。

3.從司法角度來看

第一，建立專業(yè)的環(huán)境法院。與軍事法院，海事法院，鐵路運輸法院和森林法院一樣，只有專業(yè)化的環(huán)境審判法院才可以保證環(huán)境司法的順利進行，也可以作為判斷一個國家的司法獨立性的標志。因為環(huán)境問題的跨度和案件的專業(yè)性很難被一般的審判機構順利辦理，所以涉及環(huán)境的案件需要專門法院來進行審理。第二，建立健全環(huán)境司法制度，世界許多國家都建立了完善的環(huán)境公益訴訟制度，它是國際通行的環(huán)境侵權中的重要維權方式，是保護環(huán)境的重要武器，我國近年也在環(huán)境公益訴訟領域進行了許多有益的探索，在2014年新修訂的《環(huán)境保護法》調整了訴訟主體范圍，擴大至從事環(huán)保公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織，但我國推動環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙，如現(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中的舉證責任倒置應進一步明確。在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。再如國務院發(fā)布的《訴訟費交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴和提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說也是不利的。因此，必須為司法掃清障礙，切實通過環(huán)境司法維護公共的利益，在公益訴訟上還有很長的路要走。（作者單位：山西省財經大學）

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