宋潔塵

日前，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議全面分析了當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢(shì)，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)。準(zhǔn)確把握并正確推進(jìn)中央提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，必須正確認(rèn)識(shí)和妥善處理以下六大關(guān)系。

正確處理目標(biāo)與手段的關(guān)系

一方面，新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，即尊重人的選擇，呵護(hù)民生訴求，體現(xiàn)以人為本。顯然這是新型城鎮(zhèn)化必須要承載的人文關(guān)懷使命。另一方面，新型城鎮(zhèn)化還承載著重大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展使命。正如會(huì)議所指出的那樣，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。城鎮(zhèn)化目標(biāo)正確、方向?qū)︻^，走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多重效益的科學(xué)充分釋放是手段，手段必須要服務(wù)服從于以人為本的核心，才能確保新型城鎮(zhèn)化乘風(fēng)破浪、揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。

正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系

推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程。確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)必須實(shí)事求是、切實(shí)可行，不能靠行政命令層層加碼、級(jí)級(jí)考核，不要急于求成、拔苗助長(zhǎng)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實(shí)，方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實(shí)?？梢?jiàn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也需要牢牢把握穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，走質(zhì)量效益型、生態(tài)環(huán)保型、人文品位化的城鎮(zhèn)化道路。在此過(guò)程中，一方面要處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，既堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。另一方面還要注意處理好中央和地方關(guān)系，中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，地方則從實(shí)際出發(fā)，貫徹落實(shí)總體規(guī)劃，制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性地開(kāi)展建設(shè)和管理工作。需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論市場(chǎng)，還是政府，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都必須尊重國(guó)情，遵循城鎮(zhèn)化的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，既要糾政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的偏，也要避免單純市場(chǎng)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)累積，只有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、及時(shí)補(bǔ)位，才能相得益彰。此外，在合理劃分中央和地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的職責(zé)分工的同時(shí)，還要樹(shù)立中央與地方合作思維。比如，治理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境污染，中央和地方就需要聯(lián)手，形成合力，中央出臺(tái)規(guī)范的大框架，地方則因地制宜，制定細(xì)化的規(guī)則規(guī)范。在美國(guó)，聯(lián)邦政府層面有建筑規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以降低城市擴(kuò)張帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。加州則進(jìn)一步強(qiáng)制推行《加州綠能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，為加州興建的新型建筑制定了包括減少用水量在內(nèi)的等量化標(biāo)準(zhǔn)。

正確處理特大城市、大中小城市與城市群的關(guān)系

長(zhǎng)期以來(lái)，城市內(nèi)部規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)更多由行政等級(jí)所決定，而非城市本身的經(jīng)濟(jì)功能所主導(dǎo)，導(dǎo)致少數(shù)特大城市功能高度集中，治理“城市病”迫在眉睫。而大量中小城市和建制鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)支撐，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸引力不足。加上受行政區(qū)劃的限制，城市群的集群效應(yīng)沒(méi)有充分釋放出來(lái)，這在京津冀地區(qū)體現(xiàn)得更為突出。這次中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。要根據(jù)城市資源稟賦，發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，特別是要著力提高服務(wù)業(yè)比重，增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。不難看出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要優(yōu)化城市內(nèi)部的等級(jí)結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)各等級(jí)城市的規(guī)模效益的最優(yōu)化，還要從跨區(qū)域視角實(shí)現(xiàn)城市群整體規(guī)模效益的最大化。

正確處理投入與產(chǎn)出的關(guān)系

推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開(kāi)投資。只有妥善解決政府投資不足、社會(huì)資本投資受限、投入產(chǎn)出分配失衡等關(guān)鍵問(wèn)題，城鎮(zhèn)化才能順利推進(jìn)，這也是建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制位列城鎮(zhèn)化六大任務(wù)的原因所在。會(huì)議提出要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，這就抓住了“財(cái)隨人走”的牛鼻子，為在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化提供了物質(zhì)保障。會(huì)議還提到，在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格問(wèn)題，既保護(hù)消費(fèi)者利益，又讓投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。上述措施的落實(shí)，一方面將大大拓寬城鎮(zhèn)化的投資渠道，改變以往地方政府“以地生財(cái)”、與民爭(zhēng)利的路徑依賴，另一方面也為社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)辟了市場(chǎng)。

正確處理城市生產(chǎn)生活生態(tài)用地之間的關(guān)系

地從哪里來(lái)、怎么用？生態(tài)環(huán)境如何保護(hù)和發(fā)展？歷史文化如何傳承與發(fā)展？這些與市民息息相關(guān)的命題得到了充分的、令人期待的回應(yīng)。比較倫敦、東京、巴黎等國(guó)際大都市的建設(shè)用地規(guī)模發(fā)現(xiàn)，以上城市建設(shè)用地面積占都市區(qū)總面積的比例一般介于20%～30%之間。如大倫敦建設(shè)用地為1596.2平方公里，約占大倫敦規(guī)劃區(qū)域總面積的23.7%。大巴黎地區(qū)建設(shè)用地為2723平方公里， 約占大巴黎地區(qū)總面積的22.7%。東京圈建筑用地（即商業(yè)、工業(yè)、住宅和其他建筑用地）面積為2854.95平方公里， 約占東京圈總面積的21.4%，若加上道路和交通設(shè)施用地面積， 所占比例約為29.4%。香港建設(shè)用地面積占全港土地總面積的23.4%，其余66.6%為林地、灌木及濕地，其中，46%為郊野公園等受法定保護(hù)的土地。從用地結(jié)構(gòu)上看，國(guó)際大都市居住、交通和綠地所占比例最高，充分體現(xiàn)了以人為本的用地結(jié)構(gòu)特色。商務(wù)辦公用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、休憩娛樂(lè)用地、公園綠地等有所增長(zhǎng)。其中，居住用地和綠化用地不僅規(guī)模擴(kuò)張，而且所占比例明顯上升。在大倫敦，建設(shè)用地的總面積約為1584平方公里，2005年居住用地、綠化用地和交通用地三類(lèi)用地的總規(guī)模合計(jì)達(dá)1355.2平方公里，約占其建設(shè)用地總量的84.9%。在東京都區(qū)部，2006年三類(lèi)用地合計(jì)約占建設(shè)用地總量的86.3%。在紐約市，2006年三類(lèi)用地合計(jì)約占建設(shè)用地總量的85.6%。在大巴黎地區(qū)，1996年三類(lèi)用地占其建設(shè)用地總量的69%。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家城市的經(jīng)驗(yàn)，大體每發(fā)展1平方公里城市建設(shè)用地要同時(shí)發(fā)展2平方公里的綠色空間。在北京，規(guī)劃市區(qū)1040平方公里范圍內(nèi)，平均2平方公里城鄉(xiāng)建設(shè)用地僅有1平方公里的綠色空間。

由此可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化必須以內(nèi)涵發(fā)展為導(dǎo)向，以優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)為抓手，以傳承和發(fā)展城市文化為靈魂，統(tǒng)籌兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵城鎮(zhèn)化。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤(pán)活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人。要根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，盡快把每個(gè)城市特別是特大城市開(kāi)發(fā)邊界劃定。

新型城鎮(zhèn)化更加注重城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。要按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。高度重視生態(tài)安全，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質(zhì)量，減少主要污染物排放總量，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，增強(qiáng)抵御和減緩自然災(zāi)害能力。

新型城鎮(zhèn)化更加注重文化傳承發(fā)展。要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

正確處理科學(xué)與法治的關(guān)系

要進(jìn)城的人多，城市現(xiàn)實(shí)的接納能力不足是目前和今后一個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)化面臨的突出矛盾。在具體操作層面上，顯然要先解決主要矛盾和突出問(wèn)題，為此必須充分考慮權(quán)利和機(jī)會(huì)的平等和公平正義，又要兼顧現(xiàn)實(shí)的條件和可能。會(huì)議明確提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，當(dāng)前的主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。同時(shí)，會(huì)議還強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類(lèi)、有序的原則，充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。上述舉措，充分體現(xiàn)了決策層統(tǒng)籌兼顧理想與現(xiàn)實(shí)的清醒和務(wù)實(shí)。在城鎮(zhèn)化的管理上，專家治市、民主治市、科學(xué)治市和法治治市將取代傳統(tǒng)的行政長(zhǎng)官治市，城市管理將加速向城市治理轉(zhuǎn)型。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，編制空間規(guī)劃和城市規(guī)劃要多聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、尊重專家意見(jiàn)，形成后要通過(guò)立法形式確定下來(lái)，使之具有法律權(quán)威性。培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市。建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆。

（作者：中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)發(fā)展研究中心主任、副研究員）

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