於向平，邱 實

(1.東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025:2.大連市人力資源和社會保障局，遼寧 大連 116021)

一、社會保險基金監(jiān)管概述

我國的社會保險基金主要包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五個方面的保險基金(即通常所說的“五險”)。勞動者與用人單位通過繳納社會保險費的方式形成基金，由國家給予稅收、利率和財政等方面的支持，且主要通過貨幣方式提供保障。與其他社會保障基金主要依靠公共財政負擔(dān)不同，社會保險費由被保險者和用人單位共同負擔(dān)，國家法律法規(guī)強制實施，因而收入來源比較固定。社會保險基金與依靠公共財政負擔(dān)的社會福利和社會救濟基金等其他基金相比，具有保障基本基金、統(tǒng)籌互濟和保值增值的特點。

(一)社會保險基金監(jiān)管的目標和原則

社會保險基金的監(jiān)督管理，是確保基金收支、管理和投資運營各環(huán)節(jié)安全有效的重要制度性保障［1］。社會保險基金監(jiān)督貫穿于基金管理的整個過程，包括法律、法規(guī)與政策執(zhí)行情況監(jiān)督、日常管理運營風(fēng)險監(jiān)督、金融機構(gòu)準入與退出監(jiān)督等。社會保險基金監(jiān)管機構(gòu)通過監(jiān)管來規(guī)避風(fēng)險、維護基金安全和確?；鸨Ｖ翟鲋担瑥亩龠M社會保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。社會保險基金監(jiān)管的目標主要包括以下四個方面:一是維護參保人的合法權(quán)益。社會保障基金是保障社會參保人的“養(yǎng)命錢”、“救命錢”，維護好他們的合法權(quán)益，是基金監(jiān)管的根本目的。二是確?；鸬陌踩暾Ｉ鐣Ｕ匣鹳Y金數(shù)額巨大，在征繳、支付、管理以及投資操作過程中，都存在一定的風(fēng)險，確保基金的安全和完整是基金監(jiān)管的首要目標。三是實現(xiàn)基金的保值增值?；鸨O(jiān)管從某種意義上說也屬于經(jīng)濟管理范疇，有效的監(jiān)管不僅要確保基金安全，還要建立良好的投資運營管理架構(gòu)，合理配置基金資源，穩(wěn)步提高投資收益，最終實現(xiàn)保值增值的目標。四是健全社會保障運行機制。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，確保基金安全有效運行。

為達到社會保險基金監(jiān)管的目標，社會保險基金應(yīng)遵循以下主要原則:(1)科學(xué)性原則?；鸨O(jiān)管已經(jīng)發(fā)展成一門涉及經(jīng)濟、社會和管理等方面的交叉學(xué)科，要求監(jiān)管機構(gòu)以得力的行政監(jiān)管體系為基礎(chǔ)，建立嚴密適度的監(jiān)管法律法規(guī)體系和科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管組織體系，積極適應(yīng)社會保障事業(yè)和金融業(yè)發(fā)展變革的趨勢，進行科學(xué)化和技術(shù)化監(jiān)督管理。(2)法制性原則。社會保險基金必須在法律制度的基礎(chǔ)上由基金監(jiān)管機構(gòu)掌控，法律賦予監(jiān)管機構(gòu)權(quán)威和職能。監(jiān)管機構(gòu)依照法律行使監(jiān)管權(quán)力，同時也要由法律嚴格約束其自身的活動，保證監(jiān)管行為的嚴肅性、強制性、權(quán)威性和有效性。(3)安全性原則。通過監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，確?；鸢踩暾?，實現(xiàn)基金保值增值，推動社會經(jīng)濟和社會保障事業(yè)發(fā)展，保障社會參保人的合法權(quán)益，避免基金損失造成支付困難。(4)獨立性原則。監(jiān)管機構(gòu)依法獨立行使監(jiān)督管理權(quán)力，其他行政機關(guān)、社會組織和個人沒有法律授權(quán)不得干預(yù)。監(jiān)管機構(gòu)不能直接參與監(jiān)管對象的運營管理活動，應(yīng)實現(xiàn)監(jiān)督與管理運營各自獨立運行。(5)審慎性原則。監(jiān)管機構(gòu)合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)管指標，開展評估預(yù)測，最大限度防控風(fēng)險，對發(fā)現(xiàn)的問題審慎定論和處理，重點清理回收損失基金，督促管理運營機構(gòu)加強自我約束，自覺防范基金風(fēng)險。

(二)當(dāng)前我國社會保險基金的監(jiān)管模式

當(dāng)前社會保障制度比較健全的國家，對社會保險基金主要有兩種監(jiān)管模式:一是審慎性監(jiān)管，即根據(jù)審慎性原則對基金進行監(jiān)管。此種模式下，通常不對基金資產(chǎn)的具體安排做任何數(shù)量化的規(guī)定，但要求管理人的任何一個行為都要像一個謹慎的商人對待自己資產(chǎn)一樣考慮到各種風(fēng)險因素。在很大程度上，監(jiān)管機構(gòu)依靠審計師和精算師等中介組織對基金運營進行監(jiān)督。審慎性監(jiān)管模式是一種適應(yīng)金融和資本市場理論發(fā)展的動態(tài)型自我監(jiān)管模式，為英美法系國家所普遍采用。二是嚴格的數(shù)量限制監(jiān)管。此種模式下，監(jiān)管機構(gòu)獨立性強，權(quán)力比較大，除了要求基金達到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的結(jié)構(gòu)、運作和績效等具體方面進行了限制性的規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管的方式密切監(jiān)控基金的日常運營，一旦發(fā)現(xiàn)問題即刻采取行動。嚴格數(shù)量限制監(jiān)管模式主要為大陸法系國家所采用。

從我國目前社會保險基金運作情況來看，由于資本市場和各類中介機構(gòu)起步較晚，發(fā)育不夠成熟，相關(guān)法律和制度環(huán)境還不完備，因而一直對基金采取嚴格的限量監(jiān)管模式。對社會保障基金運作的各環(huán)節(jié)，包括基金結(jié)構(gòu)、運作和績效等方面進行嚴格規(guī)定，由監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定來監(jiān)控基金的日常運營。2000年我國成立了全國社會保障基金理事會，并于2001年出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，2006年又制定實施了《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，對全國社會保障基金的投資渠道和內(nèi)容進行了嚴格限定。對于社會保險基金的監(jiān)控更為苛刻，除了一小部分委托全國社會保障基金理事會進行市場化投資外，其余只能轉(zhuǎn)為銀行存款和購買國債，不允許進行其他任何形式的直接或間接投資。客觀地說，考慮到我國以往的法律傳統(tǒng)和監(jiān)管環(huán)境，采取嚴格數(shù)量限制監(jiān)管模式是符合實際的，以確保資金安全完整為首要目標，這也是世界上大多數(shù)國家采用這一基金監(jiān)管模式的主要原因。2008年全球爆發(fā)金融危機，美國和日本等發(fā)達國家的企業(yè)養(yǎng)老金投資損失慘重，追求高風(fēng)險、高收益的投資運營方式遭受嚴重質(zhì)疑，這也反映出即使在最為成熟的資本市場和法律體系制衡下，審慎性監(jiān)管面臨的風(fēng)險依然很大。但我們必須意識到，嚴格限量監(jiān)管的“高度”安全性只是相對的，巨額基金只能存放在銀行，既要跑贏通脹率，又要填平遠期養(yǎng)老金缺口，顯然是不可能完成的任務(wù)，這種“惰性”風(fēng)險是既定的，造成的損失是持續(xù)和累加的，從某種程度上看甚至要超過投入資本市場可能產(chǎn)生的損失。未來國際社會保險基金監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢必然是嚴格限量監(jiān)管與審慎性監(jiān)管有效結(jié)合，我國應(yīng)順應(yīng)金融創(chuàng)新的發(fā)展，對投資風(fēng)險和收益進行凈效果評價，尋找最佳結(jié)合點，使基金監(jiān)管適度有效而富有彈性。

二、當(dāng)前我國社會保險基金監(jiān)管存在的問題及原因分析

(一)我國社會保險基金監(jiān)管面臨的問題

1.沒有建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，權(quán)責(zé)不清，執(zhí)法無力

社會保險基金涉及諸多部門和單位，存在征收、管理、支付和運營多個環(huán)節(jié)，凡是涉及基金管理的部門和單位，都可能出現(xiàn)違規(guī)問題，任何一個環(huán)節(jié)，都存在安全風(fēng)險。這在客觀上要求基金監(jiān)管要貫穿到業(yè)務(wù)經(jīng)辦的各方面和各環(huán)節(jié)，要事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，實現(xiàn)全面、動態(tài)和適時監(jiān)控。但由于我國實行社會保障制度起步較晚，在摸索前行中無法從一開始就設(shè)計有力統(tǒng)一的監(jiān)管機制，因而始終在追著形勢發(fā)展的腳步，處于頭痛醫(yī)頭、修修補補的狀態(tài)，缺乏宏觀性、前瞻性規(guī)劃。目前，除社會保險經(jīng)辦機構(gòu)外，財政、審計、稅務(wù)、銀行和郵政儲蓄等部門相繼介入社會保險基金日常監(jiān)督管理，面對諸多部門和機構(gòu)，工作環(huán)節(jié)增多、鏈條加長，使得社會保險基金監(jiān)管部門在橫向?qū)τ嘘P(guān)部門、縱向?qū)Φ胤秸畷r，監(jiān)督和被監(jiān)督的主體不明確，而且往往只有監(jiān)督權(quán)，沒有處罰權(quán)，約束效力差，嚴重影響基金監(jiān)督管理工作的開展。此外，職能部門多而分散，造成彼此職權(quán)交叉，分工又不夠明確，既容易相互扯皮，又可能形成一些“三不管”的真空地帶;由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門管理步伐往往不一致，常常出現(xiàn)對同一問題的重復(fù)監(jiān)督和審查，這樣既使社會保障基金監(jiān)管不力，也浪費了很多行政資源和時間，使得基金監(jiān)管工作效率低下。

2.基金保值增值壓力巨大，坐地貶值成為基金監(jiān)管面臨的最大挑戰(zhàn)

目前，全國大部分地區(qū)的結(jié)余基金，都是按規(guī)定存入國有商業(yè)銀行或購買國債，但這也造成基金保值增值不力的問題日益凸顯。2012年我國的社會保險基金資產(chǎn)總額已過四萬億元，可名義收益率幾乎是全世界實行國債投資的國家中最低的，更不要說與實行市場化投資的國家相比。一方面，工資增長率已經(jīng)高于銀行利率，加上近幾年CPI指數(shù)居高不下，意味著社會保險基金存在銀行不動實際上等于坐地貶值。另一方面，地方各級財政專戶結(jié)余社會保險基金巨大，但往往因管理松懈或權(quán)力尋租，多數(shù)存款結(jié)構(gòu)很不合理，過半基金被存為活期存款，卻未按相關(guān)政策執(zhí)行優(yōu)惠利率結(jié)息，從而造成了較大的利息損失。嚴格限制社會保險基金結(jié)余資金管理運營渠道的本意是確保基金安全完整，但在社會經(jīng)濟形勢不斷發(fā)生新變化時，沒有相應(yīng)法規(guī)與之銜接，尤其是對金融市場反應(yīng)不敏感，實際形成存得越多虧得越多的局面，造成基金安全隱患。

3.基金支付環(huán)節(jié)監(jiān)管的問題仍未得到有效解決

2006年上海社會保險大案將社會關(guān)注的焦點集中到了對社會保險基金挪用、侵占的監(jiān)管。然而由于近年來財政資金嚴格執(zhí)行收支兩條線管理，挪用基金的現(xiàn)象已經(jīng)很少了，當(dāng)前支付環(huán)節(jié)面臨的最大問題是騙取、冒領(lǐng)和重復(fù)領(lǐng)取社會保險金。

社會保險基金支付使用環(huán)節(jié)不僅涉及參保人、受益人，還包括社會保險經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員，主要關(guān)聯(lián)日常具體業(yè)務(wù)，相對于社會保險基金挪用、侵占而言，支付使用環(huán)節(jié)的違規(guī)領(lǐng)取社會保險金問題監(jiān)管難度更大?，F(xiàn)行基金監(jiān)督的法規(guī)更多關(guān)注基金的征收、管理環(huán)節(jié)，對基金使用支付環(huán)節(jié)的行為缺乏可操作性規(guī)范，違規(guī)問題的界定和責(zé)任追究都比較困難，法律制度缺失造成目前流失嚴重的局面。筆者曾對大連市社會保險基金經(jīng)辦工作進行過調(diào)研，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)主要存在兩個突出問題:一是經(jīng)辦機構(gòu)重點環(huán)節(jié)存在制衡弱化。例如，縣區(qū)存在經(jīng)辦業(yè)務(wù)審核與復(fù)核由一人承擔(dān)的問題，在系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理流程中，由一人操作即能通過審核與復(fù)核。在基金支付環(huán)節(jié)，崗位之間缺乏制約，易造成管理職能異常發(fā)揮，從而造成騙取、冒領(lǐng)等安全隱患。二是重復(fù)享受社會保險待遇。例如，個別失業(yè)人員在享受失業(yè)金期間，按特殊工種提前辦理了退休，不但領(lǐng)取了失業(yè)金同時又領(lǐng)取了養(yǎng)老金。

(二)主要原因:監(jiān)管法律體系的缺陷

1.立法層次低且過于分散

社會保險基金是一項特殊的公共基金，既決定著人民生活和社會穩(wěn)定，又與經(jīng)濟建設(shè)和資本市場發(fā)展密切相關(guān)，應(yīng)該實現(xiàn)依法監(jiān)督管理［2］。自社會保障基金監(jiān)管制度建立以來，我國陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。尤其是《社會保險法》出臺后，主流觀點認為這標志著我國社會保險基金監(jiān)管的法律體系已經(jīng)初步形成。但我們通過仔細研究目前這個法律體系后發(fā)現(xiàn)，盡管總體數(shù)量較多，可是在法律、法規(guī)層級上只有《勞動法》、《社會保險法》、《社會保險費征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》和《工傷保險條例》，而且只是做了原則規(guī)定，具體監(jiān)管規(guī)則分布在大量的部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，法律層次很低，但涉及到的監(jiān)管職能很多。立法實踐中試圖用部門規(guī)章和規(guī)范性文件加以完善，卻又陷入了制度堆砌的窠臼。此外，各地方政府出臺了大量的地方規(guī)章制度，一方面，針對當(dāng)?shù)貙嶋H情況做出的一些探索，具有積極作用。另一方面，卻進一步降低了效力層級，地方差異性拉大，先進經(jīng)驗得不到有效推廣，安全隱患和監(jiān)管漏洞也難以及時發(fā)現(xiàn)。

2.規(guī)定內(nèi)容空泛，實施機制薄弱

通過認真研究我國現(xiàn)行的基金監(jiān)管相關(guān)法律性文件，筆者認為存在三點突出問題:一是上位法缺乏可操作性。法律、法規(guī)對于基金監(jiān)管的主體、對象、性質(zhì)和意義等釋義性內(nèi)容已經(jīng)表述得比較具體全面，明確了社會保險的制度框架和適用范圍，明確了監(jiān)督機制、責(zé)任分擔(dān)機制以及各主體的法律責(zé)任。但立法者為了平衡和協(xié)調(diào)部門交錯的利益沖突，在根本性問題上都采用授權(quán)立法，不僅在效力上不足以達到法律效力層級的要求，而且使得《社會保險法》這樣的社會保險制度基礎(chǔ)性法律更像一部宣言。在進一步的司法解釋和實施細則未能及時跟進的情況下，直接后果就是加大了執(zhí)法的難度和不確定性，降低了實施中的可操作性和法律效力，提高了執(zhí)行成本。二是責(zé)任追究缺少有力依據(jù)。作為具體監(jiān)管規(guī)則載體的部門規(guī)章、規(guī)范性文件和地方規(guī)章制度，屬于操作性規(guī)定，因而在法律責(zé)任相關(guān)條文中都會有諸如“依法予以查處”、 “依法進行處罰”或“及時給予糾正”等表述，但由于上位法本身規(guī)定的原則空泛，依據(jù)什么法、如何處罰和誰來處罰就都變成問號。由此造成的突出問題是法律責(zé)任的追究難以保證，即監(jiān)管機構(gòu)被賦予廣泛的監(jiān)督權(quán)，只能建議整改，卻沒有相應(yīng)層級的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，對違法違規(guī)行為的約束力和震懾力明顯不足。社會保障監(jiān)管的法律實施機制薄弱，社會保障基金監(jiān)督機構(gòu)缺乏對欠繳社會保險費的行為、拖欠離退休人員和失業(yè)人員保險金行為以及社會保險欺詐行為的法律制裁措施。三是立法資源浪費。各級有權(quán)機關(guān)或為彰顯自身積極作為，或為缺乏執(zhí)法依據(jù)所困，紛紛出臺各類規(guī)范性文件，重復(fù)規(guī)定流程，交叉賦予職權(quán)，極易造成各行其政，縱向上無法形成統(tǒng)一的體系，橫向上難以協(xié)調(diào)矛盾沖突。

3.未能建立保障社會保險基金保值增值的法律體系

如上文所說，社會保險基金保值增值問題是當(dāng)前面臨的最大挑戰(zhàn)，其根本原因在于沒有用法律構(gòu)建起可以遵循的規(guī)則體系。巨額養(yǎng)老金余額貶值的問題已經(jīng)很明顯，遠期支付不足的風(fēng)險也客觀存在，而社會保障基金監(jiān)管法律體系建設(shè)卻明顯滯后。《社會保險法》在制定期間本被寄予厚望，但最終其在基金保值增值方面僅籠統(tǒng)的規(guī)定“社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院規(guī)定投資運營實現(xiàn)保值增值”，而具體的“國務(wù)院有關(guān)規(guī)定”卻遲遲未見。當(dāng)前，對于社會保險基金 (尤其是養(yǎng)老保險金)能否進入資本市場的問題尚存爭議，但可以肯定的是，如果基金投資運營的手腳仍被牢牢束縛，未來我國社會保障制度的根基很可能將會動搖。盡快建立起符合我國實際的確保社會保險基金保值增值的法律體系，是亟須解決的重大課題。

三、完善社會保險基金監(jiān)管法律體系的構(gòu)想

從國外社會保險基金保值增值比較成功的經(jīng)驗來看，均是首先通過立法、修法來作為基礎(chǔ)保證。未來我國社會保障立法活動將遵循的四項原則是由地方立法向中央立法發(fā)展、由分散立法向相對集中立法發(fā)展、由行政立法向人大立法發(fā)展、強化社會保障法律制度的實施機制［3］。應(yīng)以《社會保險法》頒布施行為契機，制定相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)成完整而緊密聯(lián)系的社會保障法律體系，全面依法管理運營社會保險基金。

(一)提高立法層次

當(dāng)前我國在社會保障方面至今只有《社會保險法》一部法律支撐。由于《社會保險法》屬于基本法，框架性和授權(quán)性條款居多，對于龐大的社會保險基金監(jiān)管問題尚無一部法律規(guī)范，可預(yù)期的法規(guī)只有仍在制定中的《社會保險基金監(jiān)督管理條例》。如果未來社會保險基金監(jiān)管的基本法是一部行政法規(guī)，那么例如養(yǎng)老金“三個支柱”的界定、征繳、經(jīng)營和監(jiān)管等重要問題，仍然只能散落于部門規(guī)章和地方性法規(guī)等低層次法律性文件中，無論怎樣修補整理，立法的效力性、持續(xù)性和執(zhí)行性都是不足的。因此，完善社會保障基金監(jiān)管法律體系的先決條件就是提高立法層次。

1.借鑒金融業(yè)法律體系構(gòu)建模式

社會保險基金投資運營與金融業(yè)緊密關(guān)聯(lián)，我國金融市場經(jīng)過三十多年發(fā)展，已經(jīng)形成一定規(guī)模，其監(jiān)管法律體系相對成熟，可為社會保險基金監(jiān)管立法工作提供借鑒。目前，商業(yè)銀行體系的資產(chǎn)有《人民銀行法》、 《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》三部法律進行規(guī)范和監(jiān)管，證券、基金業(yè)的資產(chǎn)也有《證券法》、《證券投資基金法》為依托，保險業(yè)的資產(chǎn)有《保險法》來監(jiān)管，信托業(yè)有《信托法》，另有上千部的法規(guī)、部門規(guī)章等與上述法律一起為金融業(yè)“保駕護航”。當(dāng)前“大社會保障”概念下社會保險基金余額已近四萬億元，未來十年隨著社會保障擴面和全國統(tǒng)籌的推進，這個數(shù)字必然成倍增長，將會成為除銀行業(yè)之外最大的規(guī)模資金，社會保障基金的運營和監(jiān)督僅僅依靠一兩部行政法規(guī)顯然過于薄弱。社會保障基金監(jiān)管是大問題，能否實現(xiàn)保值增值的目標，直接決定社會保障制度的成敗，關(guān)系到社會穩(wěn)定甚至國家政權(quán)的穩(wěn)固，理應(yīng)提高到全國人大立法的層次。盡管制定法律時間周期更長，立法技術(shù)要求更高，但也更符合長遠需要。建議由全國人大制定《社會保險基金監(jiān)督管理法》，并以此作為社會保險基金監(jiān)管的基本法律，再加上其他相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章，構(gòu)成完整的社會保障基金監(jiān)管法律體系。

2.法律制定與下位法清理同步推進

目前，社會保障所有領(lǐng)域里都制定了法律、法規(guī)和規(guī)章，筆者粗略統(tǒng)計仍生效的有近50部，最早的制定時間可以上溯到1978年。同時還有大量的地方性法規(guī)、文件。這種狀況也導(dǎo)致了現(xiàn)行社會保障基金監(jiān)管法律體系內(nèi)，各子系統(tǒng)之間散亂無序、各行其是，甚至相互沖突。下位法混亂的根本原因在于上位法缺乏細致規(guī)則，可操作性差，從立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性要求來說，規(guī)章和地方性法規(guī)內(nèi)容再具體，也無法實現(xiàn)法律的功能。參看英美法系國家頒布的社會保障相關(guān)法案，幾乎每一部都厚如學(xué)術(shù)專著，直接可以作為行為指南，而我國的法律制定則顯得過于粗放。因此，應(yīng)在《社會保險基金監(jiān)督管理法》制定的同時，大刀闊斧地清理各類冗余的法律性文件，將執(zhí)行依據(jù)統(tǒng)一到法律法規(guī)層面，賦予社會保障基金管理和監(jiān)督主體有力的法律地位。

(二)轉(zhuǎn)變立法思路

1.實現(xiàn)基金監(jiān)督與管理分離

針對我國社會保障基金監(jiān)管中存在監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的機構(gòu)混同、主體定位不明、監(jiān)督效果差、權(quán)力不集中、缺乏層級管理、多部門平等行使職權(quán)和權(quán)責(zé)劃分不清的問題，必須改變原有的立法思路，確立集中管理、集中監(jiān)督和監(jiān)管分離的原則。在基金監(jiān)管體制上，并非監(jiān)管部門越多越好，關(guān)鍵在于提高效率。統(tǒng)籌層次低，監(jiān)管力度就會遞減;管理分散，機構(gòu)過多，發(fā)生問題的風(fēng)險源就很多。分散式監(jiān)管造成中央監(jiān)管機構(gòu)沒有真正的管轄權(quán)，只有指導(dǎo)權(quán)，而指導(dǎo)力度又很有限，遠遠達不到監(jiān)管的目標和效果。

在基金管理環(huán)節(jié)，可以設(shè)計由稅務(wù)部門負責(zé)征繳、財政部門負責(zé)預(yù)算劃撥、社會保障經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)審核發(fā)放，同時實現(xiàn)全國社會保障經(jīng)辦機構(gòu)垂直管理，將工作點分布到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。社會保障經(jīng)辦機構(gòu)不再直接征收社會保險費，可以有效解決因費率和政策尺度不統(tǒng)一造成保險費征收的底數(shù)不清的問題。財政、稅務(wù)和社會保障三個部門各負其責(zé)，形成完善的資金管理體系，取消其他一切機構(gòu)對社會保險基金的管理職能。社會保障部門還應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)社會保障數(shù)據(jù)的管理維護職能，并將數(shù)據(jù)庫升級為全國統(tǒng)一的信息平臺，實現(xiàn)社會保障金征收、發(fā)放等信息實時公布和查詢。另外，可嘗試社會保障信息與公安機關(guān)戶籍信息、銀行系統(tǒng)個人信用記錄對接。建立覆蓋全國的統(tǒng)一的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息資源共享，是完善社會保障基金監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，尤其對增強監(jiān)督的力度和實效具有非常直接的作用。

在基金監(jiān)督環(huán)節(jié)，可以考慮組建全國各級社會保障基金監(jiān)督委員會，直接對同級人大負責(zé)，在中央由全國人大常委會一名副委員長兼任主任，在地方也應(yīng)由一名人大常委會副主任兼任主任。該委員會由監(jiān)察、審計、財政、稅務(wù)、社會保障、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門負責(zé)人以及人大代表、政協(xié)委員、社會監(jiān)督員組成，與各級人大同步換屆。常設(shè)辦事機構(gòu)設(shè)在各級人大常委會，行使監(jiān)督職權(quán)，并定期向各級人大報告工作。由立法機關(guān)執(zhí)行基金監(jiān)督權(quán)，從根本上理順了監(jiān)督主體的法理地位，既解決了權(quán)力交叉的矛盾，又能協(xié)調(diào)各職能部門和社會各階層充分參與到基金監(jiān)督環(huán)節(jié)，增加資金管理使用的透明度。此后，除保留社會保障經(jīng)辦機構(gòu)對社會保障金發(fā)放環(huán)節(jié)的稽查審核權(quán)外，取消其他一切機構(gòu)對社會保障基金的監(jiān)督職能?；鸨O(jiān)督委員會可以依法在社會保障基金征收、發(fā)放和投資運營等全部流程行使監(jiān)督權(quán)，并可以向管理部門派駐監(jiān)督組(員)。建立社會保障基金檢查制度，除督查、指導(dǎo)和建議整改等常規(guī)措施，還可提請人民法院對涉嫌違法違規(guī)社會保障資金實施凍結(jié)、劃撥等保全措施，并可向人大常委會建議否決、暫緩執(zhí)行社會保障資金預(yù)算。針對重大違法違規(guī)案件可以組成獨立或聯(lián)合調(diào)查組進行查辦，案件檢查人員在法律授權(quán)范圍內(nèi)獨立辦案，只對上級負責(zé)，不受其他機關(guān)、單位、社團和個人干預(yù)。對于案件中涉及的違法違規(guī)機構(gòu)和人員，可移送紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)依紀依法處理。

2.重視以人為本的立法精神

我國以往的社會保障基金監(jiān)管立法思路，比較重視強調(diào)法律的禁止、強制和懲戒等方面的功能，企望以此維護法律規(guī)范權(quán)威，提高執(zhí)行力，但卻忽視了社會法的內(nèi)在需求。社會法以社會利益為本位，以社會公平為價值追求，并注重對社會弱勢群體的關(guān)懷和照顧。筆者認為，以《勞動法》和《社會保險法》為主體構(gòu)成的社會法，應(yīng)比其他部門法更重視以人為本的立法精神，傾向于通過立法給予社會成員更多實際利益。不僅依靠強制力實現(xiàn)立法目的，還要多關(guān)注法律調(diào)整對象遵循法律的內(nèi)因驅(qū)動力。

長期以來，迫于日益增長的人力成本壓力，用人單位欠繳、不繳社會保險已成通病?！渡鐣ｋU法》增加了“強繳五險”的剛性條款，但職能部門的強制執(zhí)行力顯然不足，最終難免落入和“節(jié)假日工作三倍薪酬”規(guī)定同樣的尷尬境地。目前不少中小企業(yè)都面臨著資金鏈斷裂的發(fā)展困境，增加企業(yè)繳納險種，強化了強制追繳力度，無疑將嚴重抵消此前多項減負政策的現(xiàn)實功效，加重小微企業(yè)的運營成本。因而今后立法的方向應(yīng)是既要保障職工利益，又不能損害企業(yè)的長遠發(fā)展，否則不但保障不了職工的權(quán)益，還會導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。只有真正站在企業(yè)的角度，更多設(shè)計減稅、抵稅、補貼和獎勵等措施作為利益驅(qū)動，引導(dǎo)企業(yè)自覺自愿地遵循法律，使其不成為負擔(dān)，而成為企業(yè)發(fā)展的推動力。其本質(zhì)即是國家主動減少稅收，還財富與社會。

(三)社會保障基金投資運營的監(jiān)管制度設(shè)計

1.采用集中統(tǒng)一的基金投資運營管理方式

現(xiàn)代社會保障制度發(fā)展至今，社會保障基金監(jiān)管主要形成三種法律組織形式:分散管理型、中央控制型和中央投資型。法國、德國和歐洲大陸一些國家實行分散管理模式，目前我國社會保障基金監(jiān)管實行的也是分散管理，只不過法國實行的是行業(yè)性的分散管理，是行業(yè)的“條條割據(jù)”，中國分散管理的特點是地方性分割管理，屬于地域性的“塊塊割據(jù)”［4］。從我國社會保障基金投資運營管理的現(xiàn)狀看，分散管理是一種落后的監(jiān)管模式，主要缺點在于行政管理成本高、投資收益率低和信息透明度差。我國要建立現(xiàn)代社會保障制度，應(yīng)采用符合國情的社會保障基金投資運營管理方式，打破分散式管理的格局，實行集中管理模式，理由如下:

首先，實現(xiàn)社會保障基金全國統(tǒng)籌的客觀要求。統(tǒng)籌層級太低是一個突出問題，目前全國各地方多數(shù)只能統(tǒng)籌到地市一級，甚至仍在縣一級，基金管理碎片化趨勢比較嚴重。全國統(tǒng)籌是最終目標，改革的最大阻力不是技術(shù)層面，而是經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)的利益分配難以平衡。而將資金集中起來投資經(jīng)營，就可順利將投資收益合理調(diào)配使用，為全國統(tǒng)籌建立實質(zhì)基礎(chǔ)，逐步拉近地區(qū)差異。

其次，確保社會保障基金保值增值的必然選擇。地方性分割社會保障資金投資經(jīng)營權(quán)，會產(chǎn)生成千上萬個難以監(jiān)控的“風(fēng)險點”，難以保障基金安全，而且分散資金流無法形成規(guī)模化收益，并且造成技術(shù)性損失，難以提高投資收益率。如果將社會保障資金統(tǒng)一交由專業(yè)化團隊投資運營，可以形成另一支主權(quán)養(yǎng)老基金 (相對于國家養(yǎng)老保險戰(zhàn)略儲備基金而言)，既可以獲得高額投資收益，又可以最大限度減少“風(fēng)險點”，保證資金使用信息公開透明，便于實施監(jiān)督，維護基金安全。

集中行使投資經(jīng)營權(quán)是最符合我國實際的選擇，但由于地方性分散管理已經(jīng)根深蒂固，在制度建立初期必然會遭受地方保護勢力積極或消極的對抗，這就需要依靠中央拿出強力措施加以推進，同時也要通過稅收制度改革，避免稅金向中央財政過度集中，緩解地方財政壓力，盡可能平衡利益分配。實行集中投資運營方式首要解決機構(gòu)設(shè)置問題，應(yīng)當(dāng)在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，建立由國務(wù)院直屬的社會保險基金投資總公司，并在地方建立垂直管理的分支機構(gòu)，負責(zé)使用全國社會保險基金 (主要是“第二支柱”)余額進行投資經(jīng)營活動。為避免因重大投資決策失誤造成不可估量的損失，可以在投資公司以上建立投資管理理事會制度，采取席位制，由政府主導(dǎo)，吸收國家機關(guān)、金融機構(gòu)、高校和工會等社會團體中的專家代表，對常規(guī)投資活動進行咨詢建議，對重大投資決策事項采取票決通過，所有投資經(jīng)營活動均需接受理事會監(jiān)督。此外，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留全國社會保障基金理事會，與投資總公司平行運行，堅持國家養(yǎng)老保險戰(zhàn)略儲備金制度，避免“雞蛋裝入一個籃子”的風(fēng)險。根據(jù)這種思路，我國理想的社會保障基金投資運營方式應(yīng)介于中央控制型與中央投資型之間，即在不放棄政府主導(dǎo)地位的情況下，以企業(yè)法人主體開展社會化和市場化投資經(jīng)營活動。

2.監(jiān)管模式應(yīng)與投資運營方式相適應(yīng)

目前對于社會保障基金 (主要是養(yǎng)老保險基金)投資運營方式的選擇存在爭議，焦點主要集中在對資金入市的理解以及個人賬戶是否做實等方面。因此，應(yīng)首先確定基金投資運營的整體方案，再依據(jù)方案內(nèi)容設(shè)計與之相適應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)，立法次序不可倒置。未來養(yǎng)老保險基金投資運營可能存在多種組合方案，但大的方向和原則應(yīng)是一致的，歸納起來主要有以下兩點:

首先，養(yǎng)老保險基金入市是必然趨勢，但不要僅解讀為進入“股市”。資本市場的高回報率與高風(fēng)險并存，現(xiàn)階段如果養(yǎng)老金大舉進入，一方面，必須實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，以便統(tǒng)一調(diào)配使用。另一方面，因為養(yǎng)老金投資“輸不起”，輕易不能涉足海外資本市場，為盈利充足必須扭轉(zhuǎn)國內(nèi)A股市場的長期頹勢，將風(fēng)險降至最低。這兩個條件在短期內(nèi)很難實現(xiàn)，而巨額社會保障基金存放在銀行每天都要發(fā)生實際損失，保值增值壓力十分緊迫，需要拓展投資新思路，將眼光放到風(fēng)險可控性強、資金收益率高的實體經(jīng)濟領(lǐng)域。當(dāng)前國內(nèi)最優(yōu)質(zhì)的投資領(lǐng)域應(yīng)屬央企壟斷的資源性行業(yè)，可以讓社會保障基金更多地掌握這些央企的股權(quán)，通過穩(wěn)定的股利分配來給社會保障基金輸血。由社會保障基金分享央企的壟斷利潤，可以打破圍繞著央企所產(chǎn)生的已經(jīng)固化的既得利益群體，讓全民分享其所產(chǎn)生的利益，平息民眾不滿情緒，緩和社會矛盾。當(dāng)初將資源類領(lǐng)域交由央企壟斷經(jīng)營，主要是出于保證國計民生安全性的考慮，全民分享壟斷利潤也符合制度設(shè)計初衷。同時，資源壟斷行業(yè)的高穩(wěn)定性和高利潤率正是社會保障基金保值增值所需要的，這無疑是一個值得大膽嘗試的投資方向。

其次，養(yǎng)老保險基金投資私人化不可取，個人賬戶做實需謹慎。國內(nèi)學(xué)術(shù)界有一種觀點認為可以仿效智利或美國模式，將目前普遍空賬的個人賬戶做實，在“第二支柱”投資經(jīng)營中由賬戶持有人作為投資決策者。從我國企業(yè)職工長期形成的對單位和組織的依賴性來說，讓他們自主決策、自擔(dān)風(fēng)險幾乎沒有可能。更重要的是全國尚有近一半的人口是農(nóng)民身份，沒有雇主也未建立個人社會保障賬戶，需要靠財政補貼和集體資產(chǎn)投資的收益負擔(dān)養(yǎng)老保險，私人化很不現(xiàn)實。因此，即使僅是作為補充養(yǎng)老保險中的一部分，私人養(yǎng)老金投資在我國也是不可取的，風(fēng)險可控性差，社會矛盾隱患很大，遠不如購買商業(yè)保險更實際。那么，把個人賬戶補充進真金白銀是否就等于給予參保者實際利益了呢，這個問題也需要謹慎研究。我國實行社會統(tǒng)籌加個人賬戶的養(yǎng)老保險制度，因為歷史原因，多數(shù)個人賬戶只是一個名義賬戶 (即所謂空賬)，但等到參保人退休時，政府都要按照社會統(tǒng)籌加個人賬戶的計算公式來發(fā)放退休金。所以，空賬的存在并不等于養(yǎng)老保險金虧空，也不能認為是個人養(yǎng)老金被挪用了。即使在現(xiàn)收現(xiàn)付機制下，由于有國家財政補貼做依靠，短期內(nèi)尚不會出現(xiàn)養(yǎng)老保險金缺口?？召~問題確實會影響未來老齡化社會的支付能力和下一代人的繳費壓力，但目前我國養(yǎng)老保險制度面臨的主要是保值增值壓力而非支付壓力，在沒有找到適合個人賬戶投資收益的辦法之前，與其做實讓其貶值，不如不做實讓資金更好地發(fā)揮即期效益。

綜上所述，未來規(guī)范監(jiān)管社會保障基金投資運營的思路有四點:一是打破分散式管理的格局，實行中央集中統(tǒng)一管理運營模式。二是必須嚴禁作為“第一支柱”的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金進入資本市場，應(yīng)將其定位成財政專項資金，不足部分由財政補貼。除購買國債以外，應(yīng)存入指定的國有銀行并給予其特殊的活期存款利率，既要保證資金的絕對安全性，又要盡量減少通貨膨脹造成的貶值損失。三是在《企業(yè)年金基金管理辦法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院著手制定《養(yǎng)老保險基金投資管理條例》和《養(yǎng)老保險金監(jiān)督條例》等法規(guī)，依法建立“第二支柱”資金投資運營監(jiān)管機制。四是確立能夠靈活適應(yīng)經(jīng)濟形勢變化的投資組合方案，投資方向的重點是金融業(yè)和國有壟斷行業(yè)等優(yōu)質(zhì)投資領(lǐng)域，并根據(jù)實際情況及時調(diào)整各領(lǐng)域投資比例，以保證基金獲得長期穩(wěn)定的高收益。

［1］ 胡曉義.社會保障基金監(jiān)管［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2012.32.

［2］ 胡繼曄.對社會保障基金監(jiān)管立法的幾點思考［N］. 法制日報，2009－07－22.

［3］ 胡曉義.社會保障概論［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2012.294－295.

［4］ 鄭秉文.社會保障基金的法律組織形式:歐盟的經(jīng)驗教訓(xùn)［J］. 中國政法大學(xué)學(xué)報，2009，(1):30－45.