◎ 文/馬振濤 曹淼

珠海建設(shè)低碳城市的探索

◎ 文/馬振濤 曹淼

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)選擇，也是低碳城市建設(shè)的重要根基?！暗吞冀?jīng)濟(jì)模式要求與之相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)模式即低碳產(chǎn)業(yè)支撐其發(fā)展?！敝楹Ｊ惺菑V東省首批低碳試點(diǎn)城市，在長期發(fā)展過程中，堅(jiān)守生態(tài)底線，謀求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，沒有重復(fù)很多發(fā)達(dá)地區(qū)“先污染后治理”的老路，極大地降低了低碳改造的成本。珠海市將低碳理念融入到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，以大力發(fā)展高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為核心，以實(shí)現(xiàn)能源低碳化為重點(diǎn)，堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，立足“三高一特”產(chǎn)業(yè)定位，正走出一條低能耗、低排放、高效益的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型道路。

低碳產(chǎn)業(yè)的界定

從國外看，低碳產(chǎn)業(yè)僅是作為一個區(qū)別于傳統(tǒng)高碳行業(yè)的類別提出的。各國都有不同的劃分方式，英、美、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般把新能源產(chǎn)業(yè)及節(jié)能產(chǎn)業(yè)列為低碳產(chǎn)業(yè)的主要組成部分，但在低碳產(chǎn)業(yè)的詳細(xì)構(gòu)成上卻不盡相同。低碳產(chǎn)業(yè)至少包含低碳產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)低碳化兩個范疇。低碳產(chǎn)業(yè)化是以低碳技術(shù)為內(nèi)核，實(shí)現(xiàn)包括清潔能源、節(jié)能減排等低碳相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)低碳化則指利用碳捕捉、碳封存、碳蓄積、節(jié)能減排等低碳技術(shù)和手段，對包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和制造業(yè)及交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造和升級。低碳產(chǎn)業(yè)體系可以分解為五大行業(yè)：一是低碳行業(yè)；二是依靠低碳技術(shù)進(jìn)行改造的高碳行業(yè)；三是低碳技術(shù)改造行業(yè)；四是碳交易行業(yè)；五是提供或產(chǎn)生“碳源”的碳匯行業(yè)（見圖1）。

低碳產(chǎn)業(yè)政策的作用形式

1.產(chǎn)業(yè)政策是一國或地區(qū)為實(shí)現(xiàn)特定目的而主動采取的干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動的行為

適時、有效的產(chǎn)業(yè)政策是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展的重要保障。由于低碳發(fā)展尚處于起步階段，應(yīng)通過制定和實(shí)施合理的產(chǎn)業(yè)政策，糾正低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展固有的公共產(chǎn)品、外部性等“市場失靈”屬性。

（1）一個完整的政策體系，通常包括政策對象、政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策工具、政策實(shí)施機(jī)構(gòu)以及政策的決策程序、方式等要素。低碳產(chǎn)業(yè)政策可以界定為，在遵循低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，綜合使用政策工具，促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的過程。低碳產(chǎn)業(yè)政策是低碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、組織與技術(shù)政策的綜合體。具體而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策實(shí)施的目的在于實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，尤其是要加大新能源的使用比重，打破傳統(tǒng)化石燃料為主的能源格局。

（2）產(chǎn)業(yè)布局政策主要在于實(shí)現(xiàn)地區(qū)開發(fā)與資源、能源稟賦相協(xié)調(diào)，與資源、環(huán)境承載能力相匹配，劃定優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域以及落實(shí)各產(chǎn)業(yè)的空間分布。

（3）產(chǎn)業(yè)組織政策的實(shí)施要在遵循市場原則的基礎(chǔ)上，在企業(yè)層面嚴(yán)格能耗控制，通過搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺，實(shí)現(xiàn)CO2在總量控制條件下的有效分配。

（4）產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策旨在加快重點(diǎn)耗能企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)改造，并為CO2采集、回收、再利用提供有效的技術(shù)支持。通過與低碳產(chǎn)業(yè)體系中五大行業(yè)的對接，可以發(fā)現(xiàn)，這些子政策能夠服務(wù)于低碳產(chǎn)業(yè)體系搭建，為理論分析及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提供一般性分析框架。

2.我國低碳產(chǎn)業(yè)政策存在一些不容忽視的痼疾

（1）突出表現(xiàn)為“重結(jié)構(gòu)、重補(bǔ)貼，輕組織、低效率”，即造成產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)集中于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，而對于產(chǎn)業(yè)市場績效提升有所忽視。由于政策出臺、實(shí)施過程中存在一定的激進(jìn)性和盲目性，造成了很多行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的狀況，降低了運(yùn)行的整體效率，對行業(yè)長遠(yuǎn)、健康發(fā)展不利。

（2）未來低碳產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)由低碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、低碳產(chǎn)業(yè)布局政策向低碳組織政策轉(zhuǎn)變，由行政干預(yù)模式向市場替代模式轉(zhuǎn)變。以產(chǎn)業(yè)組織政策為核心，配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，把低碳技術(shù)發(fā)展作為重要動力，充分發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用，提高生產(chǎn)效率，構(gòu)建更加健全、更有效率，兼具經(jīng)濟(jì)性和生態(tài)效益的低碳產(chǎn)業(yè)體系。

珠海市低碳產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策方面，珠海市主要通過明確產(chǎn)業(yè)定位，制定發(fā)展規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整；通過財政補(bǔ)貼等激勵方式，擴(kuò)展新能源等的普及利用。在產(chǎn)業(yè)布局政策上，一方面明確了主體功能區(qū)，劃定了限制及禁止開發(fā)區(qū)，加大了對碳源地的保護(hù)；另一方面，也明確了產(chǎn)業(yè)及園區(qū)集聚的方向，通過集聚效應(yīng)助力低碳發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)組織政策上，通過間接引導(dǎo)的方式，開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，并在制度約束上采取嚴(yán)格目標(biāo)責(zé)任制和準(zhǔn)入審查措施；協(xié)助做好碳排放交易準(zhǔn)備工作。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策上，著重在碳減排技術(shù)研發(fā)以及環(huán)境質(zhì)量檢測技術(shù)等方面尋求突破。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是通過確定產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成比例、相互關(guān)系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化而實(shí)施的政策。

（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大。2010年出臺的《關(guān)于促進(jìn)我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施意見》，確立了“六大”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確提出禁止發(fā)展嚴(yán)重浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)業(yè)。

（2）產(chǎn)業(yè)低碳化趨勢明顯。服務(wù)業(yè)占比呈現(xiàn)出新一輪回升趨勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展低碳化趨勢明顯，通過加大污染企業(yè)搬遷力度，“曾為珠海經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)”的能耗大戶紛紛遷出；珠海市還提出重點(diǎn)發(fā)展占地少用工少的“兩少”項(xiàng)目；有研發(fā)有品牌的“兩有”項(xiàng)目、高技術(shù)高效益的“兩高”項(xiàng)目，限定污染物排放量，從源頭上控制污染。

（3）清潔能源、新能源普及利用加快推進(jìn)。以煤為主要原料的能源結(jié)構(gòu)正在打破，未來傳統(tǒng)化石能源都將逐漸被天然氣取代，下一步計劃將“熱電聯(lián)供”放在全市推廣，2015年居民天然氣改造將全部完成。此外，作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“重頭戲”的新能源政策也已出臺，到“十二五”末期，珠海市新能源利用占能源結(jié)構(gòu)的比重將達(dá)到7．3%，超過國家新能源城市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

（4）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升快。珠海市致力于構(gòu)建“三高一特”的產(chǎn)業(yè)體系。海洋工程裝備制造、通用航空等新興產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。2012年先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重分別提升至45%和24%。

2.產(chǎn)業(yè)布局政策

（1）明確劃定功能分區(qū)，在國家和省劃定珠?！皟?yōu)化開發(fā)區(qū)”框架下，嚴(yán)格劃定“提升完善區(qū)、集聚發(fā)展區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)”布局范圍和功能定位，對包括全市各級自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源地、重要濕地以及陸地海拔25m等高線以上的山體在內(nèi)的生態(tài)保護(hù)區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)，為積累“碳匯”創(chuàng)造了穩(wěn)定的條件。

（2）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“園區(qū)化”，提出將所有新增工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目全部進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，園區(qū)以外的新增工業(yè)項(xiàng)目一律不予審批。珠海市還采取了多方面增加“碳匯”的措施，如正在推進(jìn)的新一輪綠色珠海大行動和森林進(jìn)城圍城工程，建設(shè)綠道網(wǎng)、生態(tài)景觀林帶和“碳匯”工程林、加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)，探索建立藍(lán)色“碳匯”生態(tài)功能區(qū)以及做好濕地保護(hù)工作等。

3.產(chǎn)業(yè)組織政策

珠海市積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制，形成了“創(chuàng)造需求—形成市場—激勵企業(yè)”的路徑模式。如《珠海市建筑節(jié)能及可再生能源利用“十二五”規(guī)劃綱要》提出2015年綠色建筑面積要達(dá)到200萬平方米，在這一政策的助推下，孕育出一大批綠色建筑產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀的節(jié)能企業(yè)。

（1）加大高排放企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)改造力度，推進(jìn)在高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)、高新區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作。如在高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)，以珠海碧陽化工（BP）為代表的先進(jìn)石油化工產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了高效清潔生產(chǎn)；還通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈的方式，依靠“補(bǔ)鏈”把產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展成生態(tài)鏈，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)之間形成資源能源的閉路循環(huán)，減少廢棄物處理的溫室氣體排放。

（2）設(shè)置較高的環(huán)境項(xiàng)目準(zhǔn)入“門檻”，在涉及低碳企業(yè)的制度約束上，珠海市對節(jié)能目標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任制；對新投資項(xiàng)目加大節(jié)能審查力度，形成了企業(yè)低碳化改造的強(qiáng)力約束機(jī)制。

（3）服務(wù)碳交易市場機(jī)制建設(shè)，在省政府《關(guān)于印發(fā)廣東省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》頒布后，珠海市轉(zhuǎn)變思路，做了大量宣傳、準(zhǔn)備工作，按照部署和要求，在建立碳排放權(quán)和交易制度、建立碳排放信息報告和核查制度、建立碳排放管理和交易電子信息系統(tǒng)、建立碳排放權(quán)交易一級市場、運(yùn)行碳排放權(quán)交易二級市場、建設(shè)林業(yè)碳匯管理制度、制定碳排放權(quán)交易價格調(diào)控監(jiān)管政策方面給予了協(xié)助配合。

4.產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策

珠海市以科技為先導(dǎo)，加大對節(jié)能降耗低碳技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新能力的培育，重點(diǎn)開展了對溫室氣體的捕集技術(shù)、富氧燃燒技術(shù)、燃燒后脫碳技術(shù)、節(jié)能和清潔能源、煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發(fā)、碳捕集和封存、清潔汽車技術(shù)等的研發(fā)。目前，全市已經(jīng)建立起覆蓋全區(qū)域的包括環(huán)境空氣自動監(jiān)測系統(tǒng)、水質(zhì)安全預(yù)警系統(tǒng)、環(huán)境噪聲自動監(jiān)測系統(tǒng)在內(nèi)的現(xiàn)代化綜合監(jiān)測體系，設(shè)定新標(biāo)準(zhǔn)，并按要求開展了二氧化硫（SO2）、二氧化氮（N02）、一氧化碳（CO）、臭氧（03）、可吸入顆粒物（PM10）和可入肺顆粒物（PM2．5）監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)通過“珠海市環(huán)境空氣實(shí)況發(fā)布平臺”管理系統(tǒng)直接與“廣東省環(huán)境信息綜合發(fā)布平臺”和“珠三角區(qū)域空氣質(zhì)量實(shí)況發(fā)布平臺”對接。在加強(qiáng)對外技術(shù)交流合作方面，珠海市通過加強(qiáng)與西門子公司的溝通聯(lián)系，深化合作，目前已經(jīng)由對方完成《珠海市低碳城市技術(shù)規(guī)劃》，接下來還將落實(shí)制定原則性實(shí)施方案，啟動一批試點(diǎn)項(xiàng)目和示范工程。

結(jié)論及建議

1.珠海市已經(jīng)構(gòu)建了較為完整的低碳產(chǎn)業(yè)政策體系，體現(xiàn)出既“重結(jié)構(gòu)”、“重布局”，又“重組織”的特點(diǎn)，取得了顯著的成效，為低碳城市建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

盡管近年來隨著一批煉化、冶煉行業(yè)進(jìn)入，珠海市用能及各項(xiàng)污染物及CO2排放量有所回升，但由于堅(jiān)持“三高一特”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，嚴(yán)格限定了項(xiàng)目準(zhǔn)入“門檻”，并按區(qū)域特點(diǎn)劃分特區(qū)，申報循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，總體上與產(chǎn)業(yè)“低碳化”的要求一致。

2.從政策實(shí)施方式層面看，行政性或帶有一定強(qiáng)制性的政策運(yùn)用還顯得過多，而在稅收、補(bǔ)貼、價格和貸款政策等激勵性、服務(wù)類政策的間接支持引導(dǎo)方面，施展空間還很大

在短期內(nèi)，這些政策取得了較好效果，但長期看，由于存在有限理性、不確定性、非對稱信息等弊端，低碳政策效應(yīng)將大打折扣。此外，在產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策運(yùn)用上，珠海還有相當(dāng)大空間。

面對下一步低碳城市建設(shè)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新要求，珠海市應(yīng)繼續(xù)利用市場化手段，加快形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系；利用強(qiáng)制性與市場機(jī)制相結(jié)合的方式，調(diào)整工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；以產(chǎn)業(yè)組織政策作為核心，將更多企業(yè)納入碳排放交易機(jī)制，鼓勵低碳技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，盡早實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級，把低碳產(chǎn)業(yè)政策落到實(shí)處。

（作者單位：北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院）

編輯：王二羽