鐘 穎

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

隨著近幾年來(lái)城市化進(jìn)程日益加快、房?jī)r(jià)不斷攀升，城市住房問(wèn)題日益突出。為了滿足廣大民眾的住房需求，國(guó)家在“十二五”規(guī)劃里提出了“實(shí)現(xiàn)未來(lái)5年將使保障性住房覆蓋率達(dá)到20%”的宏偉目標(biāo)。作為一項(xiàng)重大的民生工程，在積極探索保障房工程如何融資、選址、實(shí)施的同時(shí)，我們不能忽略后續(xù)的配套制度建設(shè)。在資源有限的情況下如何公平分配這些資源就是其中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

媒體接連曝光的“陜西山陽(yáng)縣被曝出經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)者九成是公職人員”、“鄭州‘房妹’11套房事件”等一系列丑聞，暴露了當(dāng)前我國(guó)保障性住房分配環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的問(wèn)題。“為社會(huì)底層群眾提供保障性住房，這是政府為民眾辦的實(shí)事、好事，是實(shí)現(xiàn)公平與正義的一個(gè)方面。而如何將這些保障性住房分配到最迫切需要的群眾手里，是實(shí)現(xiàn)公平與正義的另外一面?！保?］3600萬(wàn)套保障性住房在全國(guó)各地將分批次逐步完工，進(jìn)入分配環(huán)節(jié)，要將有限的公共資源合理分配，更加迫切需要我們進(jìn)一步完善當(dāng)前的保障房分配制度。

一 保障性住房分配現(xiàn)狀——以重慶市為例

所謂保障性住房，通常是指由政府統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理，提供給特定人群使用，限定了建造標(biāo)準(zhǔn)和銷(xiāo)售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障作用的住房。保障性住房包括廉住房、公租房以及經(jīng)濟(jì)適用房等，更側(cè)重于住房最終目的——為特定人群提供住房保障［2］。在關(guān)于保障性住房的供應(yīng)體制問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)有一種較為普遍的觀點(diǎn)是:中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，對(duì)“夾心層”供應(yīng)公共租賃房，最低收入家庭租住政府或單位提供的廉住房?！吧嘀嗌佟笔俏覈?guó)目前保障性住房建設(shè)面臨的現(xiàn)狀。以重慶市為例，全市中低收入家庭占總?cè)丝诘娜种?，大約1000多萬(wàn)人口需要公共租賃房。事實(shí)上，重慶市2011年提供的公共租賃房為22.6萬(wàn)套，數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足巨大的需求［3］。而且我們可以預(yù)計(jì)，在全國(guó)這種情況將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。然而，在全國(guó)分配不合理現(xiàn)象卻普遍存在。據(jù)2011年度的保障性住房的審計(jì)報(bào)告顯示，在16個(gè)城市去年開(kāi)工建設(shè)的1.97萬(wàn)套公租房中，有4407套被違規(guī)出售或另作他用，有4247套被分給了不符合條件的家庭，其所占比重達(dá)24%，也就是說(shuō)，近三成公租房存在著分配上的漏洞［4］。

二 保障性住房分配不公的根源剖析

保障性住房分配過(guò)程中客觀存在的營(yíng)利空間是違法者破壞公平分配秩序的根本動(dòng)力。對(duì)于廉租房和公租房而言，由于國(guó)家的政策支持，其租金往往會(huì)大大低于市場(chǎng)租賃價(jià)格，這就給不適格的主體利用這類(lèi)住房轉(zhuǎn)手出租留下了牟利空間，主要有兩類(lèi)人:一類(lèi)是利用權(quán)力尋租，占用這類(lèi)住房進(jìn)行非法牟利;另一類(lèi)是適格主體在經(jīng)濟(jì)狀況改善后不及時(shí)退出，繼續(xù)占用資源，進(jìn)行一些牟利行為。根據(jù)國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及地方政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)定:“在取得完全產(chǎn)權(quán)前，經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房人只能用于自住，不得出售、出租、閑置、出借，也不得擅自改變住房用途”［5］。而在經(jīng)過(guò)若干年限取得完全產(chǎn)權(quán)后，繳納相應(yīng)土地收益等價(jià)款即可上市交易。由于經(jīng)過(guò)一定時(shí)間，市場(chǎng)房?jī)r(jià)上漲，轉(zhuǎn)手出售經(jīng)濟(jì)適用房就會(huì)帶來(lái)一定的利潤(rùn)空間。這些牟利空間是誘使有些人非法占用保障性住房的源動(dòng)力。

趨利避害是每個(gè)自然人的本性，這種本性支配著我們?cè)谏?、發(fā)展中的一切行為選擇?，F(xiàn)實(shí)生活中的人們對(duì)是否遵守某個(gè)具體的法律法規(guī)這樣的行為選擇也是在趨利避害動(dòng)機(jī)下作出的。違法成本的實(shí)質(zhì)就是對(duì)違法行為人某種法益的剝奪，其外在表現(xiàn)形式多種多樣，民事法律中的支付違約金、賠償損失等，行政法律中的吊銷(xiāo)生產(chǎn)許可證、罰款等，刑事法律中的各種刑罰都是剝奪法益的具體形式［6］。通過(guò)剝奪違法行為人某種法益，限制或剝奪其再犯能力，進(jìn)而達(dá)到預(yù)防違法犯罪之目的［7］。當(dāng)預(yù)期違法成本高于違法收益時(shí)，人們會(huì)傾向于守法。在預(yù)期違法成本和違法收益大體相當(dāng)時(shí)，根據(jù)個(gè)體違法風(fēng)險(xiǎn)的偏好程度，會(huì)選擇違法或守法。只有當(dāng)違法收益高于違法成本，行為主體才會(huì)傾向于選擇違法，而且會(huì)選擇違法收益最高、違法成本最低時(shí)實(shí)施，即使最終被法律追究，也不會(huì)對(duì)該主體將來(lái)的行為和其他主體的行為產(chǎn)生太多的威懾和預(yù)防作用。所以從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，如果在其他條件不變的情況下，在一項(xiàng)制度的法律責(zé)任部分設(shè)定上提高違法者的違法成本，使之高于違法收益，并且要足以讓正在準(zhǔn)備實(shí)施違法行為的人望而卻步。法律是一種行為規(guī)范，是人們行為的準(zhǔn)繩，它的一個(gè)很重要的特征就是可預(yù)見(jiàn)性，即由于法律規(guī)范的存在，人們可以預(yù)先知道自己行為的性質(zhì)和后果，借以認(rèn)知、判斷和選擇自己的行為［8］。理性的“經(jīng)濟(jì)人”總是會(huì)在衡量成本后作出違法或守法的行為選擇?！白锓负驮噲D控制犯罪的人們?cè)谡w上對(duì)可計(jì)量的機(jī)會(huì)和刺激都會(huì)有反應(yīng)”［9］。

成本理論對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”的行為具有導(dǎo)向性?xún)r(jià)值，這個(gè)理論在保障房分配問(wèn)題上同樣適用。住房作為一種價(jià)值不菲的不動(dòng)產(chǎn)，在現(xiàn)今房?jī)r(jià)飛漲的背景下更突顯其對(duì)人們生活的重要性。在現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，住房無(wú)論是出租還是出售，都能帶來(lái)巨大的價(jià)值。這也是誘使一些人違背誠(chéng)信或者利用權(quán)力尋租，愿意冒風(fēng)險(xiǎn)在保障性住房分配上揩油的動(dòng)力所在。然而，另一方面是現(xiàn)今我們?cè)谧》勘Ｕ戏峙渲贫壬洗嬖诘囊恍﹩?wèn)題客觀上使一些“揩油者”的違法成本并不高，使得這部分人在分析比較后選擇冒風(fēng)險(xiǎn)去攫取這部分利益。

三 保障性住房分配中存在的制度性問(wèn)題

為了規(guī)制不合理利用保障性住房行為，國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《公共租賃住房管理辦法》等一系列部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，各地也相繼出臺(tái)了較為細(xì)致的分配流程和相關(guān)管理規(guī)定。這些措施的不斷完善使得保障性住房的申請(qǐng)對(duì)象、分配流程、后期管理、退出機(jī)制以及責(zé)任制度等都有了較為詳細(xì)的規(guī)定，使得保障性住房的分配、管理、運(yùn)營(yíng)日趨規(guī)范化、程序化。從整體上看，我國(guó)在保障性住房分配上已經(jīng)建立了一個(gè)相對(duì)完整的制度架構(gòu)。但頻頻出現(xiàn)的問(wèn)題也暴露了這個(gè)制度存在的問(wèn)題。筆者認(rèn)為以下問(wèn)題是導(dǎo)致違法者預(yù)期違法成本太低的原因，值得探討:

(一)公示制度缺少有效性

在保障性住房分配流程中，最終通過(guò)審核參與分配的名單公示以及最終成功申請(qǐng)的人員名單公示是很重要的環(huán)節(jié)。雖然我們有了媒體、網(wǎng)站等各種公示渠道以及時(shí)間、內(nèi)容等公示規(guī)定，也有著較為詳細(xì)的公示制度，但是我們忽略了公示的有效性。這也是促使一些騙取保障性住房的人敢于伸手的重要原因。一方面，從利害關(guān)系角度考慮，非中低收入群體和未申請(qǐng)人往往很少會(huì)去關(guān)注這些公示的信息，只有潛在的有類(lèi)似需求的群體才會(huì)給予關(guān)注;另一方面，即使關(guān)注這些信息的人也很難對(duì)這些公示的信息進(jìn)行有效判斷、監(jiān)督。因此導(dǎo)致的結(jié)果是公示流于形式。

筆者認(rèn)為影響公示有效性的主要原因有以下幾點(diǎn):1.公示內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們看到的往往是一個(gè)審查結(jié)果的名單，或者附加一些家庭住址、職業(yè)、收入等簡(jiǎn)單的信息。關(guān)注人很難對(duì)此作出有效的判斷。2.公示的地域范圍過(guò)于狹小。現(xiàn)實(shí)生活中普遍的做法是將各種名單簡(jiǎn)單地張貼在一些地方辦事機(jī)構(gòu)的宣傳欄或者放在政府的網(wǎng)站上，這兩種方式帶來(lái)的結(jié)果是具有地域局限性的。即使是網(wǎng)站，雖然全國(guó)可以查詢(xún)，但關(guān)注的人也會(huì)很少。3.公示方式過(guò)于僵化。現(xiàn)今主要的做法是通過(guò)某些政府辦事機(jī)構(gòu)的宣傳欄、網(wǎng)站和地方媒體的形式公布保障性住房分配結(jié)果的信息，而這些做法都使結(jié)果缺少足夠的關(guān)注，得不到廣大群眾的監(jiān)督。

從關(guān)注者角度考慮:一方面，中低收入階層很大一部分人受文化程度的限制，獲取信息的能力較為有限;另一方面，在現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程加快的今天，在偌大的城市中人與人的交流溝通是缺乏的，人口密集并且流動(dòng)頻繁的城市中沒(méi)有費(fèi)孝通先生筆下那種鄉(xiāng)土社會(huì)中的熟悉和默契，政府部門(mén)甚至是基層群眾自治組織對(duì)于一個(gè)公民的了解是有限的。這些因素也決定了群眾只能通過(guò)一些較為形式化的方式從一些政府公開(kāi)的簡(jiǎn)單信息來(lái)做判斷，信息較為不對(duì)稱(chēng)，能發(fā)揮的監(jiān)督作用很小，給了權(quán)力尋租人和不適格申請(qǐng)人較大的違法空間。

(二)監(jiān)督制度不健全

從我國(guó)中央和地方出臺(tái)的關(guān)于保障性住房分配的政策規(guī)定可以看出，保障性住房的供給主要還是靠政府，由政府建設(shè)和籌集房源。同時(shí)，分配和監(jiān)管也是由政府部門(mén)負(fù)責(zé)。這就意味著政府同時(shí)擁有產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管權(quán)，因此這就難免會(huì)出現(xiàn)在分配過(guò)程中政府部門(mén)工作人員權(quán)力尋租，將保障性住房變成“尋租房”、“關(guān)系房”等手中牟利的工具，出現(xiàn)分配不公的現(xiàn)象。基于行政能力和效率考慮，審查主管部門(mén)對(duì)于申請(qǐng)人往往也只是限于形式審查。審核力度不夠的原因是多方面的，一方面，社區(qū)審核的主要依據(jù)僅是申請(qǐng)對(duì)象提供的材料，缺乏實(shí)際考察，使審核缺乏全面性和完全真實(shí)性;另一方面，房管部門(mén)的任務(wù)繁重，由于人力不夠很難有足夠的力量進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，缺乏定期或不定期的檢查，使得動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管保障戶的成效不明顯［10］。而在當(dāng)前相關(guān)部門(mén)開(kāi)具虛假證明的現(xiàn)象客觀存在的情況下，這也導(dǎo)致主管部門(mén)的審查和監(jiān)督以及事后公示監(jiān)督很難發(fā)揮作用。

另外，由于中低收入階層的收入狀況是在不斷變化的，而當(dāng)前我國(guó)的個(gè)人收入申報(bào)制度不健全，這就導(dǎo)致住房保障部門(mén)難以完全掌控入住保障性住房群體的動(dòng)態(tài)變化情況。雖然住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2012年11月6日發(fā)布的《住房保障檔案管理辦法》中有關(guān)于歸檔范圍的規(guī)定，其中第四款規(guī)定了動(dòng)態(tài)管理材料。但在現(xiàn)實(shí)中這個(gè)環(huán)節(jié)限于形式審查，整個(gè)過(guò)程主要是由住房保障部門(mén)在完成。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是一旦成功申請(qǐng)保障性住房，將使保障性住房入住者處于相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)，即保障性住房的取得者將終身享受?chē)?guó)家政策性保障權(quán)益，即使家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生根本性的變化，超出了規(guī)定保障適格主體的范圍，仍長(zhǎng)期占據(jù)保障性住房，甚至將保障性住房作為營(yíng)利的工具，審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)查處的也只是一些較為明顯的違法行為。

(三)責(zé)任制度不合理

目前，在保障性住房的分配過(guò)程中騙購(gòu)保障性住房、分配過(guò)程中權(quán)力尋租現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。除了監(jiān)督機(jī)制不夠完善之外，很重要的一個(gè)原因是責(zé)任制度不夠完善。首先表現(xiàn)在懲治違法行為力度不夠，以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《公共租賃住房管理辦法》為例，其第十五條規(guī)定:“申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)公共租賃住房的，市、縣級(jí)人民政府住房保障主管部門(mén)不予受理，給予警告，并記入公共租賃住房管理檔案。以欺騙等不正手段，登記為輪候?qū)ο蠡蛘叱凶夤沧赓U住房的，由市、縣級(jí)人民政府住房保障主管部門(mén)處以1000元以下罰款，記入公共租賃住房管理檔案;登記為輪候?qū)ο蟮?，取消其登?已承租公共租賃住房的，責(zé)令限期退回所承租公共租賃住房，并按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)繳租金，逾期不退回的，可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，承租人自退回公共租賃住房之日起五年內(nèi)不得再次申請(qǐng)公共租賃住房。”我們可以看出，其中最主要的是罰款的行政處罰，對(duì)于這種性質(zhì)惡劣的騙取行為，這種方式和罰款程度顯然無(wú)法有效打擊和預(yù)防該行為。而覆蓋社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的較為全面的誠(chéng)信系統(tǒng)尚未建立，僅僅限于保障性住房領(lǐng)域的誠(chéng)信記錄顯然難以威懾類(lèi)似行為。以上因素導(dǎo)致的結(jié)果是產(chǎn)生“綿羊效應(yīng)”，騙租、騙購(gòu)者將無(wú)所畏懼。

四 完善保障性住房分配的對(duì)策建議

法律有其局限性，并不能調(diào)控所有行為。對(duì)違法成本的控制，不僅要在法律上——主要是立法和執(zhí)法上予以注重，同時(shí)應(yīng)利用社會(huì)中的法以外的各種行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范對(duì)違法成本加以軟調(diào)控，發(fā)揮民眾的輿論譴責(zé)對(duì)違法成本增加的巨大作用［11］。因此，在完善相關(guān)保障性住房分配制度的過(guò)程中我們要利用各種方式有效提高違法者的違法成本，從而有效阻遏違法行為。

(一)提高公示制度的有效性

行政公示在本質(zhì)上是民主決策的一種重要方式，其目的是確保行政決策順民心合民意，最大程度地防止和減少因群眾信息缺失而造成的決策失誤［12］。保障性住房分配名單和其他相關(guān)信息的公示是行政公示的一種，其主要目的是為了實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)和決策科學(xué)化。根據(jù)前文分析，在我們的保障性住房分配過(guò)程中對(duì)于信息的審核更多的是形式審查，而在公示環(huán)節(jié)對(duì)于信息真實(shí)性能起到一個(gè)重要的監(jiān)督作用。要想做到公示的有效，充分發(fā)揮公示的監(jiān)督作用，筆者認(rèn)為應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):第一，公示的內(nèi)容要盡可能廣泛和詳細(xì)。首先，需要將相關(guān)保障性住房的政策信息詳細(xì)公開(kāi)，使廣大群眾全面、準(zhǔn)確地知悉包括申請(qǐng)條件、房源、住房位置、退出條件等信息，構(gòu)成監(jiān)督的前提性條件。其次，申請(qǐng)人信息盡可能詳細(xì)公開(kāi)，包括申請(qǐng)人的工資收入、工資外收入、個(gè)人資產(chǎn)家庭消費(fèi)等有利于公眾判斷和監(jiān)督的信息，使公眾知悉并且對(duì)信息真實(shí)性作出一些判斷和監(jiān)督，滿足公眾的知情權(quán)要求和發(fā)揮其監(jiān)督作用。第二，公示的地域范圍應(yīng)盡可能廣。要想發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，就必須擴(kuò)大公示范圍，而不僅僅局限于公民所在的某個(gè)地區(qū)，要讓整個(gè)社會(huì)監(jiān)督，使其充分曝光，讓潛在的有監(jiān)督作用的公民進(jìn)行監(jiān)督，真正威懾虛假申報(bào)的人。第三，公示方式應(yīng)更加靈活。在廣大中低收入階層，一個(gè)較為普遍的問(wèn)題是受教育程度較低，能利用的獲取信息的渠道相對(duì)較少。這就要求政府部門(mén)在政策信息的宣傳上要到位，將真實(shí)信息及時(shí)送到需求者手中，不僅包括分配前的政策信息，還包括分配過(guò)程和結(jié)果的信息。在方式上可以更加人性化，比如結(jié)果的通告會(huì)，召集所有申請(qǐng)人以及一些群眾代表，聽(tīng)取審核結(jié)果的匯報(bào)。

(二)健全監(jiān)督機(jī)制

鑒于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部頻頻出現(xiàn)利用保障性住房分配進(jìn)行權(quán)力尋租的行為以及保障性住房使用缺少長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀，筆者提出如下政策建議:第一，審核監(jiān)督過(guò)程引入更多的監(jiān)督力量，如地方人大、民政部門(mén)、公安、檢察院、基層群眾代表等。這種做法雖然對(duì)行政效率會(huì)產(chǎn)生一定的影響，但無(wú)疑可以制約保障性住房管理部門(mén)的權(quán)限，加大違法者的違法成本，對(duì)其形成一定的制約監(jiān)督作用，減少權(quán)力尋租的可能。第二，實(shí)行嚴(yán)格的定期審核制度，建立長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，避免“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”。一方面，要求入住保障性住房的家庭要及時(shí)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息，而且要更加全面詳細(xì)，包括入住家庭成員的工資收入、工資以外的收入、個(gè)人資產(chǎn)家庭消費(fèi)等;另一方面，要建立更為完善的個(gè)人資產(chǎn)調(diào)查機(jī)制，包括工資、人力社保、稅收、房地產(chǎn)、公安戶籍、個(gè)人銀行、信用工商、證券、投資以及消費(fèi)領(lǐng)域的管理機(jī)制，而且不僅僅是限于形式審查上交的材料，更要深入實(shí)地調(diào)查。第三，對(duì)于動(dòng)態(tài)的核查信息要及時(shí)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。個(gè)人的隱性收入和生活實(shí)際消費(fèi)情況往往很難為行政機(jī)關(guān)掌握，因此在核查過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)被規(guī)避的情況，而定期核查的信息及時(shí)公布有利于公眾知悉，并形成社會(huì)監(jiān)督，減少類(lèi)似情況的發(fā)生。

(三)完善責(zé)任追究制度

根據(jù)前文分析，責(zé)任制度不合理是導(dǎo)致違法者預(yù)期違法成本太低而選擇違法的重要原因。事后責(zé)任過(guò)輕，尤其是經(jīng)濟(jì)適用房的騙購(gòu)問(wèn)題上，與違法所得收益極不相稱(chēng)，即違法成本過(guò)低，使得很大一部分人愿意利用自身的條件，冒著并不大的風(fēng)險(xiǎn)去“揩油”［13］。目前各地方政府出臺(tái)的規(guī)章普遍采取的做法是對(duì)這類(lèi)行為予以收回住房、給以一定罰款和一定時(shí)期內(nèi)不準(zhǔn)申請(qǐng)保障性住房的處罰，對(duì)于違法的國(guó)家工作人員則采取模糊的“追究相關(guān)責(zé)任”。筆者認(rèn)為，在不斷完善保障性住房準(zhǔn)入制度的同時(shí)，應(yīng)該加大事后懲罰力度，進(jìn)一步完善保障性住房分配管理中的法律責(zé)任制度。對(duì)于不同情況，有必要根據(jù)其情節(jié)輕重追究其民事、行政、刑事責(zé)任，其中主體包括惡意申請(qǐng)人、開(kāi)具虛假證明的單位和個(gè)人以及玩忽職守、弄虛作假的保障性住房的審核工作人員。另外，在審核環(huán)節(jié)上要將責(zé)任落實(shí)到職能部門(mén)工作人員個(gè)人。

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