楊永林

(廣東嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院，廣東 梅州 514015)

在清代十個帝王之中，雍正皇帝雖然在位時間不長，然其對吏治的整頓卻在清朝歷史上留下了濃墨重彩的一筆。清代章學(xué)誠曾對雍正時期的吏治狀況作出了高度的評價:“憲皇帝澄清吏治，裁革陋規(guī)，整飭官方，懲治貪墨，實(shí)為千載一時?！保?］雍正整頓吏治的成果是以其吏治思想為基礎(chǔ)的，深入探析雍正的吏治思想，對于當(dāng)今的吏治建設(shè)也有積極的借鑒價值。成書于乾隆年間的《世宗憲皇帝圣訓(xùn)》，比較全面地反映了雍正的吏治主張，本文擬立足于《世宗憲皇帝圣訓(xùn)》，對雍正的吏治思想作一粗淺的考察。

一 加強(qiáng)官員的任用

在清初諸位帝王中，雍正是一位長于馭臣，善于治國的有作為的皇帝。他認(rèn)為任用賢人為政教之大端，將用人視為治國之本，“治天下之道，首重用人?！保?］為此，他要求各省督撫加強(qiáng)對人才的訪察。他說:“國家敦勵風(fēng)俗，首重賢良。舉髦士以勸秀民，實(shí)為政教之大端。凡封疆大吏，宜共體此意，廣詢博訪，不可視為具文，漫不加察也。”［3］從清代任官的制度來看，除了科舉取士以外，清代還有薦舉、恩蔭等方式，雍正十分重視各級官員的薦舉，他要求各封疆大吏廣詢博訪，努力發(fā)掘所轄區(qū)域的賢才，向皇帝推薦，以為國家所用。

任用賢才在雍正治國的理論體系中占有至關(guān)重要的地位。他將治國的大要概括為理財(cái)和用人兩個方面，認(rèn)為用人尤其重要:“從古帝王之治天下，皆言理財(cái)用人。朕思用人之關(guān)系，更在理財(cái)之上。果任用得人，又何患財(cái)之不理，事之不辦乎?”［4］雍正認(rèn)為治國之大要無非是用人和理財(cái)，而兩者相較而言，用人更為根本，只有用得其人，才能理好國家之財(cái)。

在人與法的關(guān)系上，雍正認(rèn)為，人的因素起關(guān)鍵作用，他說:“為政以得人為要，用得其人，自能因地制宜，順時敷教;若不得人，縱奇策神術(shù)，徒羙聽聞耳，于事何濟(jì)?”［5］

在人才的選任方面，雍正要求各級官員應(yīng)該不徇私情，他曾諭鄂爾泰曰:“朕原求得人而用，非私親戚有所偏向也，設(shè)如用而不是者，必系不聽卿訓(xùn)導(dǎo)之子侄，負(fù)朕恩之下流，亦必加倍懲治，總之朕用人唯大公，遇大臣之子侄，每多喜用者，皆此意也”［6］。在任大臣之子侄方面，雍正認(rèn)為，應(yīng)該唯才是用。鄂爾泰是雍正的知心大臣，常與雍正談?wù)撚萌酥溃瑥?qiáng)調(diào)去庸重才，寧用有才而不肖，不用賢而無才之人。在用人方面尤為值得稱道的是，雍正認(rèn)為應(yīng)一體對待滿人和漢人，而不應(yīng)該有所區(qū)分:“從來為治之道，在開誠布公，遐邇一體。若因滿漢存分別之見，則是有意猜疑，互相漠視，豈可以為治乎?天之生人，滿漢一理，其才質(zhì)不齊，有善有不善者，乃人情之常。用人惟當(dāng)辨其可否，不當(dāng)論其為滿為漢也”［7］。

在各級官員的選任中，雍正認(rèn)為州縣官員的任用對國家的治理尤為重要:“守令乃親民之官，關(guān)系百姓之休戚。故得其人則民生被澤，而風(fēng)俗日淳;不得其人，則民生受累，而風(fēng)俗日薄。自古安民必先察吏，此不易之經(jīng)也?！保?］他認(rèn)為，各級地方官應(yīng)該由才干素著，廉潔自持之人擔(dān)任，他說:“道府州縣等官，于地方民生最為切近，與其甄別于既仕之后，不若詳慎于未仕之前?！保?］清代的地方行政機(jī)構(gòu)分為省、府、道、縣四級，州縣作為最基層的政權(quán)組織，與百姓的關(guān)系最為接近，因此，雍正認(rèn)為在州縣官員的任用方面，更應(yīng)該詳加體察。

二 告誡各級官員以身作則

吏治清明與否，與上級官吏尤其是高級官吏是否以身作則有密切的聯(lián)系，雍正深深體會到官員的表率作用對國家治理的重要價值，他在上任伊始就告誡各級官員率先垂范。雍正元年正月，諭巡撫曰:

一省之事凡察吏安民，轉(zhuǎn)漕裕餉，皆統(tǒng)攝于巡撫，茍非正己率屬，振飭勵精，則一切政刑錢谷，必致隳墮，拊循保障之功何賴乎?夫吏治不清，民何由安?”［10］

在清代，督府是最高級別的地方官員，掌握著地方軍政大權(quán)?！罢菩嫉乱猓瑩岚昌R民，修明政刑，興革利弊，考覈群吏。”(《清史稿·職官志》)督撫憑借自己的特殊位置，使上情下達(dá)，處理各地的突發(fā)問題、考核屬下官員，并及時匯總反映到朝廷，皇帝通過20余個大吏，穩(wěn)定地方秩序，鞏固其在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)治。因此，督府的所作所為對于吏治的好壞有著非常重要的作用。

督撫以下就是道員，道員“各掌分守、分巡，及河、糧、鹽、茶，或兼水利、驛傳，或兼關(guān)務(wù)、屯田;并佐籓、臬覈官吏，課農(nóng)桑，興賢能，勵風(fēng)俗，簡軍實(shí)，固封守，以帥所屬而廉察其政治。”(《清史稿·職官志》)雍正諭道員曰:守巡兩道，首當(dāng)潔己惠民，凡府州縣之廉潔貪污，俱宜細(xì)加察訪，不時密詳督撫，以憑舉劾。”［11］

知府制度是清代地方行政制度的中間環(huán)節(jié)，清代知府“掌總領(lǐng)屬縣，宣布條教，興利除害，決訟檢奸。三歲察屬吏賢否，職事修廢，刺舉上達(dá)?！?《清史稿·職官志》)清代知府對清代地方行政制度的運(yùn)行，乃至對整個清朝統(tǒng)治都發(fā)揮過重要作用。知府連結(jié)著督撫與州縣，雍正諭知府曰:

國家親民之官，莫先于守令，蓋州縣官與民最親，而知府又與州縣官最親，凡州縣興利除弊之事，皆于知府有專責(zé)焉，是知府一官，分寄督撫監(jiān)司之耳目，而為州牧縣令之表率，承流于上，宣化于下，所系綦重矣?！保?2］

知縣是清代與百姓最為接近的一級地方行政機(jī)構(gòu)，知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。雍正諭知州知縣曰:

皇考之治功，惟爾州縣諸臣，具有父母斯民之責(zé)，其為朕立之基址，以固邦本焉!誠能潔己奉公，實(shí)心盡職，一州一縣之中，興仁興讓，教孝教忠，物阜民安，刑清訟簡，朕將升之朝寧用作股肱。如或罔念民瘼，恣意貪婪，或朘削肥家，或?yàn)E刑逞虐，或借刻以為清，或恃才而多事，或諂媚上司以貪位，或任縱胥吏以擾民，或徇私逞欲，以上虧國帑，王章具在，豈爾貸歟?［13］

在雍正帝的告誡中，有兩個詞至為關(guān)鍵，一是“正己率屬”，一是“潔己惠民”。針對巡撫等高級官吏來說，應(yīng)該通過端正自身，以為下屬之表率;對于道員等官員來說，廉潔奉公，可以使百姓受惠。雍正六年三月，雍正再次告誡州縣官員潔己愛民:“若州縣潔己愛民，毫無浮派，則民間正供，乃義當(dāng)完納之項(xiàng)，何憚而不早完乎?”［14］就州縣官員而言，雍正認(rèn)為，只有州縣官吏潔己愛民，才能順利地向百姓征收賦稅，以保障國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

雍正上任伊始就對各級官吏進(jìn)行諄諄告誡，充分體現(xiàn)了雍正帝對吏治的重視。

三 嚴(yán)懲貪官污吏

要澄清吏治，懲治貪污腐敗是無法繞開的一個重要環(huán)節(jié)。在對官吏進(jìn)行告誡以后，雍正帝就著手懲治貪官污吏。

康熙后期，放寬了對貪污大案的懲處，開始有限度地容忍官吏貪污，此閘門一開，即給吏治風(fēng)氣帶來了極為惡劣的影響。對于康熙后期官場的貪腐成風(fēng)，雍正看在眼里，恨在心里。雍正四年十月，他在給諸王和文武大臣的“上諭”中說:

皇考惟有洞悉下情之處，則朕得之于親身閱歷。朕在藩邸四十余年，凡臣下之結(jié)黨懷奸，夤緣請托，欺罔蒙蔽，陽奉陰違，假公濟(jì)私之習(xí)，皆深知灼見，可以屈指而數(shù)者。是以今日宵旰憂勤，為世道人心長久之計(jì)，禁之不得不嚴(yán)，訓(xùn)之不得不切，非好爲(wèi)辨論，自取煩勞也。”［15］

雍正即位后，決心整飭吏治，打擊貪污，倡行廉潔政治，以挽救頹風(fēng)，重振朝綱。他將貪官視為地方四害之首:

“蓋地方之害，莫大于貪官蠧役之朘削，強(qiáng)紳劣衿之欺凌，地棍土豪之暴橫，巨盜積賊之刧奪，此等之人，不能化導(dǎo)懲戒，則百姓不獲安生。”［16］

雍正認(rèn)為，貪官、強(qiáng)紳、地棍、巨盜為地方之四大害，而貪官尤甚，因此，他認(rèn)為，整飭吏治，首先就必須懲治貪官:“從來察吏之道，莫先于獎亷懲貪。蓋貪黷之風(fēng)不息，則上虧國課，下剝民膏，其為吏治人心之害者甚大，不止關(guān)系錢糧而已。”［17］

雍正認(rèn)為，貪污之對社會之危害，遠(yuǎn)非殺人、強(qiáng)盜可比，他在諭大學(xué)士及文武官員時說:“然命案盜案，其害不過一人一家而止，若侵帑殃民者。在一縣，則害被于一縣;在一府，則害被于一府。豈止殺人及盜之比?”［18］殺人、強(qiáng)盜所侵犯的不過是一人一家，而貪官則為害一方。

有鑒于此，雍正認(rèn)為，對貪官污吏絕不能姑息:“養(yǎng)稂莠者，傷禾稼;惠奸宄者，賊良民。若保全貪官汚吏，以博長厚之名;縱容地棍土豪，以沽安靜之譽(yù)，此大有害于人心吏治者也?！保?9］對貪官的打擊，也是對天下百姓的保護(hù)。

在關(guān)于楊以寧貪腐一案的處理意見中，雍正說:

凡官員內(nèi)不拘資格加恩擢用之人，日后居官不法，所以降旨重治其罪者，并非因朕心之忿怒也。蓋以從前加恩擢用之時，原出于朕至公之心，為吏治民生起見，伊等既已受知于朕，若從此黽勉上進(jìn)，功名未可限量，乃竟自暴自棄，至于貪贓犯法，即加重懲，無可憫惻［20］。

楊以寧是蔡珽保薦之人，雍正加特恩由知縣擢用知府，其于署事任內(nèi)以欺罔貪婪被參劾，其在被參之后，黨附兩廣總督阿克敦，構(gòu)成交結(jié)邪黨紊亂朝政之罪，被判處斬監(jiān)候。雍正認(rèn)為，對于因加恩得到重用的人員，其犯貪腐罪行，也應(yīng)該加重處罰。

雍正在即位后一個月，就樹起了反貪之大旗，他首先通過清查虧空來查處貪腐行為?？滴跄┠?，由于中央戶部和地方府縣共同作弊，貪污公款，中飽私囊，錢糧虧欠非常嚴(yán)重，致使國庫空虛。雍正在清查虧空的行動中，一些地方大員紛紛落馬，其中包括江蘇巡撫吳存禮、山西巡撫蘇克濟(jì)等。在懲貪斗爭中，雍正主張既拍蒼蠅，也打老虎。他認(rèn)為止貪之法，不可專責(zé)之一吏，其位愈尊，其害愈大;其害愈大，而人愈不敢言，因此對貪贓的高官和王公貴族須毫不寬貸。他果斷地處理了一批大案要案，以推動全國的清查和懲貪工作。雍正清查虧空雷厲風(fēng)行，贓官一旦被揭發(fā)，即抄家籍沒，且官衙與原籍同時抄檢，以避免隱藏，貪官之一切家產(chǎn)估價變賣。另外，凡是貪官，一經(jīng)被人告發(fā)，就革職離任。在雍正皇帝鐵腕治貪的重壓之下，吏治風(fēng)氣得到了明顯的好轉(zhuǎn)。

在重拳治貪的同時，雍正也著手進(jìn)行防貪方面的制度建設(shè)，其中最具特色的莫過于他首創(chuàng)了養(yǎng)廉銀的制度。雍正希望通過養(yǎng)廉銀制度，來培養(yǎng)鼓勵官員廉潔習(xí)性，并避免貪污事情發(fā)生。養(yǎng)廉銀制度的具體做法就是將州縣私自征收的耗羨提解歸公，由各省統(tǒng)一支配。由各省長官根據(jù)治內(nèi)官員的級別以及事物的繁簡程度，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給付銀兩，作為各級官員的日用之資，以達(dá)到“上不誤公，下不累民”的目的，以培養(yǎng)官員廉潔的風(fēng)氣。養(yǎng)廉銀制度盡管在后世遭到了破壞，但是，在雍正時期，在減輕人民負(fù)擔(dān)、澄清吏治、增加國家財(cái)政收入等方面還是起到了積極的作用。

四 加強(qiáng)對官員的考核

吏治的建設(shè)是一個系統(tǒng)過程，除了要加強(qiáng)對貪腐官吏的打擊，更要注重對官員常規(guī)的考核和監(jiān)督。在中國古代，定期考課是對官員進(jìn)行考核的主要手段，考課制度是中國古代官僚政治的重要組成部分，通過考課，國家可以實(shí)現(xiàn)對官僚的管理，在一定程度上促使官員約束自己的行為，使其忠于君主，為國盡力，從而達(dá)到澄清吏治的目的。以從嚴(yán)治官而著稱的雍正，對官員的考核和監(jiān)督工作也非常重視，他所發(fā)布的上諭，有很多此方面的表述。

雍正多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對官員的考課，他在考課的程序、考課的標(biāo)準(zhǔn)以及強(qiáng)化考課官員的責(zé)任等諸多方面都提出了自己的見解。

清代官員的考課，文官有京官京察和外官大計(jì)，武官有軍政，考核的標(biāo)準(zhǔn)為“四格八法”。四格為考核官員的四項(xiàng)內(nèi)容，包括守、才、政、年;八法為處分官員的八類標(biāo)準(zhǔn)，包括貪、酷、不謹(jǐn)、疲軟無為、浮躁、才力不及、年老、有疾。

雍正非常重視對官員的定期考核，尤其重視對外官的考核，并且重視對外官考核制度的設(shè)計(jì)和改良。

按照當(dāng)時的考核制度，考核結(jié)束后，將一等和二等的部分官員引見給皇帝，引見制度對官員的仕途升遷起著十分重要的作用。雍正認(rèn)為，為了使得考核制度更加公平合理，那些被參劾的官員，除非有明確的劣跡，不須再行引見以外，其他被參奏的官員亦應(yīng)該送到引見之處，交由中央九卿共同處理，這樣可以防止一些官員的仕途完全被主管考核的官員所左右。

對于官員考核的標(biāo)準(zhǔn)，雍正認(rèn)為，官員考課的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該進(jìn)一步翔實(shí)，應(yīng)該將文官倉庫之盈虧，辦事之能否，武官騎射之優(yōu)劣，訓(xùn)練之勤惰等納入考課標(biāo)準(zhǔn)，同時，要求主管考課的官員應(yīng)該秉公執(zhí)法，不徇私情:

朕思卓異八法，所舉所劾，不過十?dāng)?shù)人，而平等供職，不列舉劾者，尚有多員。如文官倉庫之盈虧，辦事之能否，武官騎射之優(yōu)劣，訓(xùn)練之勤惰，皆未填注考語，是考課群吏，尚有遺漏之處也。嗣后大計(jì)軍政，除卓異八法照舊例舉行外，其平等官員，文職自知縣以上，武職自守備以上，俱于大計(jì)軍政之年，令督撫提填注明考語，造冊報(bào)明吏兵二部，務(wù)期秉公核實(shí)，不得徇情，任意顛倒是非，爾等確議具奏［21］。

對于主管考核的官員而言，雍正提出，應(yīng)該強(qiáng)化考核官員失職行為的責(zé)任監(jiān)督:

國家舉行大計(jì)，乃三年考績之大典。其中卓異人員，皆加以特恩，不次擢用。誠以該管上司為國家薦拔人才，必深知灼見，然后列為卓異，斷無有徇私受托，草率冒濫，以負(fù)國恩而辱巨典者……嗣后文武卓異官員，有犯貪贓不法之款，而審訊確實(shí)者，將從前列為卓異之上司，一并議處。倘于該員未敗露之先，有能查出參奏者，免其處分［22］。

雍正認(rèn)為，對于那些考核卓異而后又作奸犯科、貪贓枉法的官員，應(yīng)該將其與主管其考核的官員一并懲處，惟其如此，方能督促主管考核的官員認(rèn)真、忠實(shí)、客觀地履行其職責(zé)。

雍正的吏治思想對于對其整頓吏治起到了一定的積極作用，但是也有其局限性，他沒有建立起澄清吏治的一整套完善的機(jī)制，其整頓吏治的主張和措施只能起一時之效，另外，其吏治思想與吏治實(shí)踐也存在一定的差距。盡管如此，我們?nèi)匀粦?yīng)該肯定其思想的積極價值，他的整頓吏治的主張對今天的政治文明建設(shè)也有積極的借鑒價值。

［1］章學(xué)誠.文史通義·內(nèi)篇［M］.上海:上海古籍出版社，2008.

［2］［3］［4］［5］鄂世鏞.淺談雍正用人［J］.遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)，1983，(3).

［6］［7］［8］［9］［10］［11］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［21］［22］世宗憲皇帝圣訓(xùn)(四庫全書版)［M］.臺北:文淵閣.