□文/蘇 芮

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

地方政府投融資平臺(tái)是地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)所組建的各種不同類型公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建公司，在公司的資產(chǎn)及現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，然后將融入的資金投入到公用事業(yè)、市政建設(shè)等項(xiàng)目之中。

從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來看，投資一直是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素之一，在高投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，政府起著十分重要的作用。地方政府設(shè)立投融資平臺(tái)，一是對(duì)其掌握的大量公共資源進(jìn)行市場(chǎng)化配置；二是為了實(shí)現(xiàn)公共利益；三是政府提高自身行政管理職能的需要。而地方政府投資職能得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)是要有充足、穩(wěn)定的資金來源。我國(guó)目前地方政府采取的融資方式是以銀行貸款為主，其他融資方式為輔。近幾年，融資平臺(tái)存在很多問題，例如投資資金來源集中、投資收益不高等，本文將找出其中問題進(jìn)行分析，并給出建議。

二、地方政府投融資平臺(tái)存在的必要性

地方政府投融資涉及的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、交通、學(xué)校、公共衛(wèi)生等，政府的投資對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展有很重要的作用，適度的投資在給民眾帶來方便的同時(shí)可以使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展順暢。從地方政府投融資平臺(tái)資金投入來看，最近十年全國(guó)市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額不斷上升。資金來源合計(jì)從2001年2，351.9 億元增加至2011年14，158.1 億元。（圖1）

根據(jù)中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)集體來看：城市道路建設(shè)逐年增加，有利于運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。2011年末，全國(guó)城市道路總長(zhǎng)308，897 公里，比上年增加14，454 公里；城市供水行業(yè)高速穩(wěn)定發(fā)展，居民生活及企業(yè)生產(chǎn)用水得到有效保障。2011年我國(guó)的用水普及率為97.04%，城市的供水總量為513.4 億立方米，與上年相比基本持平，略有增加；城市污水處理能力有所提高，生產(chǎn)生活污水得到妥善處理。2011年我國(guó)的城市污水處理率為83.63%，比上年提高1.32 個(gè)百分點(diǎn)；燃?xì)獾氖褂玫玫狡占?，市民居住環(huán)境進(jìn)一步得到改善。2011年城市燃?xì)馄占奥蕿?2.41%，與上年基本持平；城市綠化建設(shè)得到加強(qiáng)，植被覆蓋率顯著提高。截上2011年末，我國(guó)公園綠地面積為48.3 萬公頃，人均公園綠地面積為11.8 平方米，同比增長(zhǎng)5.5%。從總體狀況來看，近年來我國(guó)公用基礎(chǔ)設(shè)施總量增加迅速，但是由于我國(guó)人口眾多，人均水平仍然較低，部分設(shè)施供應(yīng)，尤其是資源型設(shè)施，質(zhì)量差，嚴(yán)重污染環(huán)境，危害城鎮(zhèn)居民健康。全國(guó)仍有近17%的污水未經(jīng)處理直接進(jìn)行排放，這嚴(yán)重影響了城市水資源的可持續(xù)利用。由此可見，各地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平與我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r相比明顯滯后。因此，地方政府還要繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)和維護(hù)，這樣才能在給市民一個(gè)良好的生活環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。從國(guó)家政策方面來看，國(guó)家對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也給予大力支持。國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出：“統(tǒng)籌地上地下市政公用設(shè)施建設(shè)，全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、供排水、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施水平。深化城市建投融資體制改革，發(fā)行市政項(xiàng)目的建設(shè)債券?！?/p>

三、我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)存在的主要問題及建議

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展迅速，但就目前狀況來看，其建設(shè)水平與我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r相比明顯滯后，仍存在許多不容忽視、亟待解決的問題。

（一）投資資金來源集中，需創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y方式。從資金來源看，20世紀(jì)九十年代以來，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源有中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款、城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、公共事業(yè)附加、國(guó)內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資和特殊政策類收費(fèi)等。我國(guó)地方政府投資資金的特點(diǎn)：預(yù)算內(nèi)資金占城建資金的比重較大，非預(yù)算內(nèi)資金比重較小。2011年我國(guó)城市公用建設(shè)固定資產(chǎn)投資合計(jì)13，509.1 億元，其中，中央財(cái)政撥款166.3 億元，約占總額的1%，地方財(cái)政撥款4，556.6 億元，約占總額的34%，國(guó)內(nèi)貸款3，992.8 億元，約占總額的30%，此三項(xiàng)合計(jì)8，714.7 億元，占總投資額的65%。2011年企業(yè)自籌資金約占城市公用建設(shè)固定資產(chǎn)投資的26%，債券約占1%，而外商直接投資只有100.3 億元，約占1%，其他投資約占7%，見圖2，此類資金大多靠政府舉債，并且部分舉債資金的借貸是以政府財(cái)政作擔(dān)保的，并非其他非國(guó)有資本的投入。也就是說，資金的主要來源仍為政府財(cái)力以及以政府財(cái)力為擔(dān)保的銀行借款，企業(yè)自籌和外來資金直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重相對(duì)較少，還沒有真正實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化。一方面使得融資成本通常較高，另一方面融資規(guī)模受宏觀調(diào)控政策的影響極大，難以借助資本市場(chǎng)做大做強(qiáng)，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)集中度較高。（圖2）

圖1 我國(guó)2001～2011年城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資情況

圖1 2011年城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資資金的構(gòu)成

因此，創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y方式，建立起多元化、多渠道的融資體系，成為地方政府的必然選擇。一是積極爭(zhēng)取政策性銀行貸款。政策性銀行作為商業(yè)銀行的補(bǔ)充，在經(jīng)營(yíng)時(shí)主要考慮國(guó)家的整體利益、社會(huì)效益，不以盈利為目標(biāo)，其資金投向包含國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并且在中國(guó)人民銀行頒布的基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上，還可適當(dāng)下浮，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目可爭(zhēng)取長(zhǎng)期貸款。根據(jù)投資項(xiàng)目的具體情況，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)盡可能爭(zhēng)取與項(xiàng)目周期相符、利率相對(duì)優(yōu)惠的貸款，從而優(yōu)化融資的期限結(jié)構(gòu)，緩解還貸壓力，增強(qiáng)地方政府投資的績(jī)效意識(shí)；二是允許地方政府發(fā)行債券。從2010年開始，中央政府可以代發(fā)地方債券，但是這種方式有其缺陷，一方面?zhèn)?guī)模有限，不符合地方的實(shí)際資金需求；另一方面風(fēng)險(xiǎn)只集中在中央政府，這樣就無法借助市場(chǎng)的力量對(duì)地方政府進(jìn)行約束。因此，建議適當(dāng)允許地方政府用發(fā)債的形式來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；三是探索嘗試其他直接融資方式。積極推進(jìn)股權(quán)融資，對(duì)平臺(tái)公司資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化組合，通過股票市場(chǎng)募集資金進(jìn)行投資建設(shè)。同時(shí)，可嘗試引進(jìn)項(xiàng)目融資，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，采取BOT、TOT 和PPP 等多種融資模式，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬融資渠道。

（二）資金使用效率低，需進(jìn)行制度規(guī)范。在我國(guó)地方政府投融資活動(dòng)中出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)、維護(hù)與運(yùn)作不合理等問題導(dǎo)致資金使用效率低。首先，重復(fù)建設(shè)。各地大搞形象工程、政績(jī)工程，競(jìng)相修建寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、華麗的建筑、漂亮的公園等實(shí)際利用率很低的設(shè)施，忽視了地方政府的投融資體系的整體結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得地方政府投融資的水平與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步調(diào)不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致了有的公共物品提供超前、有的卻不足，結(jié)果造成巨大的浪費(fèi)；其次，城市設(shè)計(jì)規(guī)劃以及管理系統(tǒng)落后。我國(guó)城市設(shè)計(jì)規(guī)劃和管理系統(tǒng)落后是由城市建設(shè)信息的匱乏和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的不足造成的。2011年的暴雨造成我國(guó)北京等大城市發(fā)生了嚴(yán)重的內(nèi)澇災(zāi)害，這充分暴露了我國(guó)城市的排水系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理系統(tǒng)的嚴(yán)重落后；再次，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施還處于非經(jīng)營(yíng)性的管理模式。這種管理模式不講經(jīng)濟(jì)效益，有些單位只花不賺，出現(xiàn)嚴(yán)重的虧損。目前，供水行業(yè)已開始實(shí)施階梯水價(jià)，可是同類其他基礎(chǔ)設(shè)施管理方式仍需改進(jìn)。

目前，地方政府通過各種形式進(jìn)行的投融資活動(dòng)，之所以出現(xiàn)規(guī)模失控、效益低下等問題，根本原因是缺乏統(tǒng)一的財(cái)政管理。從投資的決策、論證、實(shí)施、監(jiān)督以及資金渠道都缺乏嚴(yán)格的財(cái)政管理機(jī)制。規(guī)范地方政府投融資行為，根本途徑是通過制度規(guī)范地方政府投融資行為。在確定投融資決策權(quán)歸屬的前提下，制定投資的監(jiān)管和運(yùn)行機(jī)制。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，需增加透明度。

地方政府投融資平臺(tái)貸款的快速增長(zhǎng)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。首先，政府投融資平臺(tái)的貸款擔(dān)保方式存在較大風(fēng)險(xiǎn)。政府投融資平臺(tái)貸款較多采用政府擔(dān)保和質(zhì)押，并且投融資平臺(tái)企業(yè)間進(jìn)行互保的情況普遍存在。另外，投融資平臺(tái)通常是以打包貸款的形式，銀行對(duì)資金的具體使用是否符合最初設(shè)定并不清楚，這種不透明且約束機(jī)制松散的擔(dān)保方式很容易給銀行帶來風(fēng)險(xiǎn)。不論地方政府為投融資平臺(tái)直接注入國(guó)債資金和土地等作為資本金，還是為投融資平臺(tái)的信托貸款和銀行貸款提供財(cái)政擔(dān)保，或者是為投融資平臺(tái)的股權(quán)合作伙伴提供溢價(jià)回購(gòu)的承諾或固定回報(bào)，一旦項(xiàng)目的投資收益不能覆蓋成本（普遍情況是投融資平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目回報(bào)率都比較低），這些隱性債務(wù)就必然變成實(shí)實(shí)在在的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且這種風(fēng)險(xiǎn)最后由中央財(cái)政或者商業(yè)銀行買單。各級(jí)地方政府的收入來源主要由稅收和土地出讓金構(gòu)成。稅收的高低與地方的經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)，與整體的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相關(guān)。一般來說，地方政府的稅收收入相對(duì)平穩(wěn)，所以地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生負(fù)債時(shí)，許多地方政府只能依靠土地收入來償還，因此大量的政府投融資平臺(tái)都依賴土地的增值收益運(yùn)作，對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收益的預(yù)期都很高。顯然，地方政府在房地產(chǎn)泡沫的形成過程中起到顯著的推動(dòng)作用，并加劇房地產(chǎn)泡沫，對(duì)于消費(fèi)者而言是有害無益的。這種現(xiàn)象已在全國(guó)多個(gè)地方有所體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)尚處低迷期，居民的財(cái)富和金融資產(chǎn)價(jià)值尚未恢復(fù)，但房?jī)r(jià)卻先市場(chǎng)而動(dòng)，逆勢(shì)上漲，引起各方詬病。

樹立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管理念，加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)的管控，增加地方政府投融資平臺(tái)的透明度。一是銀行要對(duì)貸款政策進(jìn)行強(qiáng)化，確保落實(shí)到項(xiàng)目，并增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。對(duì)于沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的貸款發(fā)放要嚴(yán)格控制，貸款的用途必須與實(shí)體建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)。加強(qiáng)貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當(dāng)提高融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，按照不同情況對(duì)貸款質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格分類。在貸款審批發(fā)放過程中，盡可能采用多種擔(dān)保和抵押措施，對(duì)于償還能力較強(qiáng)，財(cái)政收入較穩(wěn)定的省市級(jí)投融資平臺(tái)，經(jīng)過規(guī)范和清理后，可以繼續(xù)提供貸款，支持其基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)；對(duì)于財(cái)政狀況較差的區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)則要嚴(yán)格控制其貸款；二是政府要建立以財(cái)政局、發(fā)改委、審計(jì)局、銀監(jiān)會(huì)、人民銀行等部門和機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。定期召開監(jiān)測(cè)聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)資金最終流向的監(jiān)督和審計(jì)，定期統(tǒng)計(jì)和評(píng)估各融資平臺(tái)的負(fù)債情況，并向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)及制訂具體實(shí)施方案，不斷完善相關(guān)政策，嚴(yán)格審批新融資平臺(tái)的設(shè)立。

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