史允

（招商局集團(tuán)博士后工作站，廣東深圳，518067）

國(guó)稅、地稅與地方財(cái)政平臺(tái)公司
——試析抗戰(zhàn)前后云南地方財(cái)稅體系及功能的演進(jìn)

史允

（招商局集團(tuán)博士后工作站，廣東深圳，518067）

抗戰(zhàn)前后，國(guó)民政府的國(guó)稅政策有較大的調(diào)整，對(duì)作為大后方的云南影響尤大。恰逢20世紀(jì)30年代云南地方財(cái)稅政策也正經(jīng)歷革新?？箲?zhàn)時(shí)期，國(guó)稅和云南地稅的政策形成了交鋒和博弈態(tài)勢(shì)。本文回顧了這一過(guò)程，并分析了包括相關(guān)企業(yè)在內(nèi)的多個(gè)制度設(shè)計(jì)。旨在指出制度供給源于需求，制度之執(zhí)行則受制于多種因素，多種因素是相機(jī)的和相沿的。

國(guó)稅；地稅；財(cái)權(quán)；事權(quán)；平臺(tái)公司

本文旨在借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)近年來(lái)在誘致性制度、制度選擇、企業(yè)理論等領(lǐng)域的思維和分析方式，考察并解釋抗戰(zhàn)前后云南財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變，以及與財(cái)政廳相關(guān)的企業(yè)——興文銀行經(jīng)營(yíng)及投資行為。本文嘗試將理論框架應(yīng)用于一個(gè)典型案例。

一、問(wèn)題的提出

抗戰(zhàn)爆發(fā)以前云南相對(duì)獨(dú)立。雖然國(guó)民政府屢次改訂稅收制度，比如1928年，把田賦劃歸地方，將財(cái)政體制分為國(guó)家與地方兩級(jí)。1934年又改為中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制。把田賦劃為縣級(jí)財(cái)政稅源，省級(jí)主要稅源為營(yíng)業(yè)和契稅等，關(guān)稅及其他歸國(guó)家。但云南多能拒不執(zhí)行，而且戰(zhàn)前云南的財(cái)政并不出色，因此，國(guó)民政府不認(rèn)為統(tǒng)制云南的財(cái)政有相當(dāng)?shù)谋匾浴?/p>

抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，這一狀況就改變了，重要稅源區(qū)淪陷，加上戰(zhàn)爭(zhēng)的巨大消耗。國(guó)民政府自然轉(zhuǎn)而重視大后方的稅收，尤其在1939年國(guó)民政府遷至重慶以后，云南開(kāi)始成為備受重視的稅源地。包括云南在內(nèi)的后方各省都有類(lèi)似的問(wèn)題，即地方政府權(quán)力過(guò)大，故而國(guó)民政府必須做到“財(cái)權(quán)上升，事權(quán)上收”。“1941年召開(kāi)第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，并決定將全國(guó)財(cái)政劃分為國(guó)家財(cái)政與‘自治財(cái)政’兩級(jí)體制，把以前的省級(jí)財(cái)政歸附于國(guó)家（中央）財(cái)政之內(nèi)，由此就取消了省級(jí)財(cái)政”。同時(shí)，也加大了征收的力度和稅率。

但有趣的是，在1941年之后的三年中，云南的地方財(cái)政狀況忽然變好了。以縣、市為核算單位以后，云南多數(shù)縣份能夠自給自足，收支平衡狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于戰(zhàn)前。更有趣的是，被沒(méi)收了財(cái)權(quán)的省級(jí)財(cái)政也并未銷(xiāo)聲匿跡，而是假手興文銀行等一批財(cái)政平臺(tái)企業(yè)，在抗戰(zhàn)期間有十分活躍的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

在以往的分析中，簡(jiǎn)單地將云南此時(shí)優(yōu)異的財(cái)政表現(xiàn)歸因?yàn)椤翱箲?zhàn)的大后方帶來(lái)的機(jī)遇”。然而，從戰(zhàn)爭(zhēng)大后方到地方歲入豐收，這兩個(gè)現(xiàn)象間邏輯鏈條似乎有些遙遠(yuǎn)和牽強(qiáng)，有待進(jìn)一步分析。

抗戰(zhàn)時(shí)期興文銀行投資了多家企業(yè)，也深深介入商業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)域，代理省財(cái)政金庫(kù)的興文銀行及其活躍表現(xiàn)也值得探討。當(dāng)時(shí)云南有兩個(gè)主要的政府背景的企業(yè)集團(tuán)，繆系企業(yè)集團(tuán)主要依賴(lài)貨幣發(fā)行銀行——富滇銀行的投資；陸系企業(yè)集團(tuán)則得名于財(cái)政廳長(zhǎng)陸崇仁，資金來(lái)源主要是財(cái)稅資金，并多是經(jīng)代理省庫(kù)的興文銀行操作的。它的積極運(yùn)作，擴(kuò)大投資與戰(zhàn)時(shí)“財(cái)權(quán)上升，事權(quán)上收”的政策有著明顯的悖謬，有待解釋。

我們認(rèn)為，在這一系列有趣現(xiàn)象的背后，國(guó)稅-地方稅-代管財(cái)稅資金的企業(yè)，三個(gè)制度供給之間形成了微妙的相機(jī)聯(lián)系。同時(shí)，它們共同演成了——戰(zhàn)時(shí)歲入豐收和財(cái)稅資金運(yùn)作活躍這樣一個(gè)效績(jī)現(xiàn)實(shí)。

這一組關(guān)系性以往從未被論及，或者止步于戰(zhàn)爭(zhēng)給云南經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的機(jī)遇，關(guān)聯(lián)性較為模糊。同時(shí)又對(duì)云南省財(cái)政廳和興文銀行在抗戰(zhàn)中的經(jīng)營(yíng)行為多有詬病，指責(zé)其利用財(cái)稅資金從事投機(jī)事業(yè)。可是為什么會(huì)出現(xiàn)投機(jī)運(yùn)作的空間，資金又為何會(huì)用于投機(jī)，顯然也有必要進(jìn)行討論。

這些問(wèn)題可以看做是中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的調(diào)整與匹配過(guò)程中的制度摩擦。財(cái)稅制度是國(guó)家最重要的制度體系，常包括地方和中央兩個(gè)既對(duì)立又統(tǒng)一的層級(jí)。財(cái)稅制度是許多個(gè)子制度集聚合成的制度體系，也因此往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，在制度變遷過(guò)程中，變革一個(gè)層面就容易對(duì)其他形成正向或反向的激勵(lì)作用。本文認(rèn)為云南在抗戰(zhàn)時(shí)期的案例有著很好的典型性，有助于了解財(cái)稅制度變遷的這種內(nèi)涵。

這一主題極富現(xiàn)實(shí)意義。2014年，中共十八大報(bào)告中，財(cái)政體制改革是“下一步改革設(shè)想”第一條，提出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。在此后的十八屆三中全會(huì)《決定》中，這一改革設(shè)想有所細(xì)化?！稕Q定》的第19條的具體說(shuō)法是：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，……逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任?！毙乱惠喌母母锏闹仡^即是稅制改革，而本次稅制改革又將著力于理順國(guó)稅與地稅的關(guān)系，同樣是一次中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的重新調(diào)整和匹配改革。如何做到事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配，這是現(xiàn)代政府永恒的課題，上個(gè)世紀(jì)的試錯(cuò)的案例應(yīng)能帶來(lái)一些啟示。

二、民國(guó)云南稅制變遷簡(jiǎn)要過(guò)程

唐繼堯時(shí)期，云南事實(shí)上財(cái)政完全獨(dú)立，很少上繳國(guó)稅。類(lèi)似于由省政府統(tǒng)一稅權(quán)和事權(quán)，稅種構(gòu)成也以土地稅和商業(yè)流轉(zhuǎn)稅——厘金為主要。但為了節(jié)約征收成本，省政府將稅權(quán)出讓給地方官吏或地方武裝，類(lèi)似包稅制。

唐繼堯顯然對(duì)稅收制度欠重視和研究，他的稅制因襲傳統(tǒng)，簡(jiǎn)要來(lái)說(shuō)就是絕對(duì)依賴(lài)耕地。但云南地少且貧瘠，為獲新稅源，就要靠戰(zhàn)爭(zhēng)獲取新增土地，而戰(zhàn)爭(zhēng)又消耗大量歲入。這一矛盾在唐繼堯時(shí)期始終未得解決，財(cái)政困境終至唐繼堯政府的倒臺(tái)。

有鑒于此，龍?jiān)粕吓_(tái)伊始即開(kāi)始重新設(shè)計(jì)稅制。1929年11月，在接連三次整頓財(cái)政均以失敗告終之后，龍?jiān)朴忠淮握偌罢碡?cái)政金融會(huì)議”，旨在：“依據(jù)十年來(lái)之經(jīng)驗(yàn)，考查過(guò)去金融混亂之癥結(jié)”。龍?jiān)频挠?jì)劃是分三步走：“初則改變征收本位，以其增益清除前政府歷年積欠，以救目前危機(jī)，是為第一期；次則整理稅收，務(wù)求收支合適，以奠財(cái)政基礎(chǔ)，并力求樽節(jié)，以其所余補(bǔ)充軍事而謀經(jīng)濟(jì)、交通之基本建設(shè)，是為第二期；再次則謀增加生產(chǎn)，擴(kuò)充官營(yíng)事業(yè)，以經(jīng)濟(jì)樹(shù)財(cái)政之需而救財(cái)政之窮，是為第三期”。

為了增加歲入，具體的稅制方案從三個(gè)方面著手：其一，改變征收本位，重新建立新貨幣的信用體系，同時(shí)避免白銀漏出?！涠母锒愂阵w制，改變徵收對(duì)象和稅收思路……其三，改革政府行政體系，建立財(cái)稅體系，財(cái)政預(yù)決算制度第一次被提上日程。

按照這一思路，1929年的改革，很快有了成效：

（一）貨幣金融體系穩(wěn)定下來(lái)（只有貨幣不貶值，歲入才不會(huì)大幅度縮水）。

（二）稅制的思路和方向都有大的變化，這也是我們更加關(guān)注的。

稅制轉(zhuǎn)向的第一條：拋棄田賦財(cái)政的思路，就要允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓就要先“確權(quán)”?！懊駠?guó)二十年（1931）全省分區(qū)實(shí)行清丈，將各縣耕地以畝為本位，從新厘訂，分為三等九則制，稅率甚輕，統(tǒng)名之曰‘耕地稅’”。土地稅賦分級(jí)，事實(shí)上是為土地流轉(zhuǎn)入其他資源應(yīng)用形式做好準(zhǔn)備，可以料想，以云南的資源稟賦，級(jí)別低而“稅率甚輕”的土地占大多數(shù)。適合耕地的用作耕地，不適合耕地，而又比較便宜（稅率甚輕）的才有可能流入其他領(lǐng)域，將土地資源從耕地中解放出來(lái)，才可能流轉(zhuǎn)入其他領(lǐng)域，而只有這樣，才能讓土地創(chuàng)造出新的稅源。同期，全國(guó)的情況則還是倚重于田賦，“1928年國(guó)民政府第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議決定，把田賦劃歸地方?！谌珖?guó)各省財(cái)政收入中，田賦居于首位。”

稅制轉(zhuǎn)向的第二條：倚重交易稅——“特種消費(fèi)稅”。作為地位越來(lái)越重要的貿(mào)易樞紐和礦產(chǎn)品輸出地，云南新征進(jìn)出口及轉(zhuǎn)口貿(mào)易稅直接而見(jiàn)效顯著。民國(guó)十九年（1930）云南省政府決定對(duì)一切經(jīng)云南的貨物，不論本地產(chǎn)或外地產(chǎn)，“除征收關(guān)稅外，重征一道消費(fèi)稅，分從價(jià)從量?jī)煞N，礦產(chǎn)品也以特種消費(fèi)稅征收。特種消費(fèi)稅是云南的一種特有稅種，其征稅品種和稅率均由云南根據(jù)需要自行擬定”。因其在國(guó)內(nèi)比較少見(jiàn)，特種消費(fèi)稅被戲稱(chēng)為“龍?jiān)贫悺薄?/p>

第三個(gè)被重視的新稅源是“資源稅”，對(duì)云南來(lái)說(shuō)，也可以說(shuō)是礦產(chǎn)稅。但是龍?jiān)普芸彀l(fā)現(xiàn)，很難用直接征稅的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的收益。因?yàn)槌隹冢ɑ虺鍪。┑牡V產(chǎn)品已經(jīng)貢獻(xiàn)了特種消費(fèi)稅，如要在礦產(chǎn)資源上得到更多回報(bào)，就需要礦冶企業(yè)，但礦冶企業(yè)需要大規(guī)模投資。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，民間又缺乏大規(guī)模資本。推不動(dòng)，怎么辦？思路于是就被牽引至先由財(cái)政資金投資企業(yè)。

（三）改革政府行政體系，建立財(cái)稅體系。其意在統(tǒng)一稅權(quán)，對(duì)政府而言，收什么稅和是否收得到都是必須考量的。1930年起云南省政府“將造幣廠(chǎng)、禁煙局、煙酒事務(wù)局、官印局、興文公當(dāng)?shù)葐挝粍潥w財(cái)政廳管理，統(tǒng)一收支”，不再由散轄于各相關(guān)部門(mén)；在縣、市一級(jí)也建立起了財(cái)稅部門(mén)，財(cái)稅體系日益完善。

此次改革有兩個(gè)成果，一是收支平衡了，二是財(cái)政支出找到了新的方向。據(jù)《云南省志》記：“從民國(guó)19年（1930）開(kāi)始結(jié)束了云南財(cái)政長(zhǎng)期入不敷出的局面。稅收收入年有增加，收支平衡有余，理順了財(cái)政和金融的關(guān)系。這是云南財(cái)政史上的一個(gè)進(jìn)步”。詳見(jiàn)下表：

表1：1930-1937年云南財(cái)政收支情況表（單位：萬(wàn)元）

在收支平衡的同時(shí)，新的稅制使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而非獲取新增耕地成為政府增收的主要途徑，我們看到，1934年以后，政府支出并未減少，反而大幅度地增加了，1934和1935年甚至又出現(xiàn)了財(cái)政赤字，但赤字并非不是源于戰(zhàn)爭(zhēng)，此時(shí)的財(cái)政支出有了新的方向：

表2：1928-1937年云南省經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出表（單位：元）

上表顯示，1928-1937年間政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用成倍增加。我可以將其視為獲取新增稅收的投資和努力。

三、抗戰(zhàn)帶來(lái)的強(qiáng)制性制度變遷與地方應(yīng)對(duì)之策的分析

30年代末，龍?jiān)频摹叭阶摺苯?jīng)濟(jì)規(guī)劃正走到第三步?？箲?zhàn)爆發(fā)，1939年，國(guó)民政府遷至重慶，國(guó)家稅收政策隨之做了重大調(diào)整。

首先，取消了省級(jí)財(cái)政財(cái)權(quán)，建立市、縣財(cái)政體系。

1939年1月，按照國(guó)民政府的相關(guān)決定，云南省在省財(cái)政的基礎(chǔ)上“建立縣一級(jí)財(cái)政，并將全省耕地按照各縣所轄地區(qū)，征收所得，全數(shù)撥給縣作為行政及事業(yè)經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)比例以40%作為行政費(fèi)，60%作為事業(yè)費(fèi)；對(duì)田賦較少的縣，如40%的行政費(fèi)尚不敷開(kāi)支者，由省財(cái)政給予補(bǔ)助”。以這一規(guī)定為契機(jī)，在1931年清理丈量土地的基礎(chǔ)上，云南開(kāi)始給土地分級(jí)，并頒發(fā)使用權(quán)證。緊接著，“1941年召開(kāi)第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，并決定將全國(guó)財(cái)政劃分為國(guó)家財(cái)政與‘自治財(cái)政’兩級(jí)體制，把以前的省級(jí)財(cái)政歸附于國(guó)家（中央）財(cái)政之內(nèi)，由此就取消了省級(jí)財(cái)政財(cái)權(quán)?！?/p>

其次，增加了稅率。為保證戰(zhàn)爭(zhēng)需要甚至以實(shí)物稅的形式征收“以‘增加稅收，調(diào)整稅制、調(diào)劑糧食，改進(jìn)征收’為口實(shí)，接管各省的田賦，對(duì)田賦征收實(shí)物。加上從1938年開(kāi)始的糧食征購(gòu)和1943年開(kāi)始的糧食征借，就構(gòu)成田賦‘三征’。全國(guó)田賦征實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，以1941年度田賦的稅額1元折征稻谷2升，1942年度田賦每元折征稻谷4斗，即增加一倍。”

第三，加強(qiáng)了對(duì)大后方稅源的控制和征繳力度，同時(shí)也上收了事權(quán)。1939年，“按國(guó)民政府的有關(guān)規(guī)定經(jīng)龍?jiān)普拓?cái)政部的磋商確定：收入方面，“凡賦稅性質(zhì)屬于全國(guó)一致的劃為國(guó)家稅收，如關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅、所得稅、煙酒稅、印花稅、礦產(chǎn)稅、交易稅、銀行稅等；凡賦稅與地方關(guān)系較密切的劃為地方稅，如田賦，營(yíng)業(yè)稅，屠宰稅、契稅、牙稅、當(dāng)稅等”。支出方面，“原來(lái)由云南省直接負(fù)擔(dān)的軍務(wù)費(fèi)、外交費(fèi)、司法費(fèi)、黨務(wù)費(fèi)、大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)等，改由中央撥給?！?/p>

第四，統(tǒng)一金融管理：“抗戰(zhàn)前云南省政府官辦的富滇新銀行、勸業(yè)銀行、興文官銀號(hào)和實(shí)業(yè)合作銀行等，在成立時(shí)沒(méi)有向財(cái)政部注冊(cè)，成立后對(duì)財(cái)政部規(guī)定的金融政策也拒不執(zhí)行”。1939年起，要求這幾家銀行、注冊(cè)、備案、執(zhí)行統(tǒng)一的金融政策，并叫停了地方貨幣——滇幣的發(fā)行。

這些政策無(wú)疑是對(duì)地方財(cái)政念起了“緊箍咒”。我們也知道，龍?jiān)茝膭?dòng)機(jī)和傳統(tǒng)上都趨于同國(guó)民政府分庭抗禮，但國(guó)難當(dāng)頭又不能反擊中央財(cái)政政策本身。此時(shí)不愿放棄省政府的贏(yíng)利權(quán)和稅權(quán)，有沒(méi)有可能呢？

為了得償所愿，龍?jiān)谱隽巳齻€(gè)工作：一、順勢(shì)而為，依中央政策將稅權(quán)下放到市、縣，保證其能自給自足，收支平衡，有余力再解國(guó)家。既然“財(cái)權(quán)上升，事權(quán)上收”，按照財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的原則，省政府就可以?huà)伒艨h、市歲出這個(gè)負(fù)擔(dān)，輕裝上陣；二、省既不能征稅，也不必支出，只是統(tǒng)收與統(tǒng)支的中間環(huán)節(jié)，但既然錢(qián)從此處經(jīng)過(guò)，何不以此牟利?！m然財(cái)權(quán)上收，但事實(shí)上對(duì)于資金使用權(quán)和獲利權(quán)的控制，要求極高的技術(shù)，成本也是非常的。支付不了，就難免有部分消散；三、要實(shí)現(xiàn)第二條，需要金融機(jī)構(gòu)完成資金運(yùn)作。下面我們來(lái)做詳細(xì)分析：

（一）縣、市的財(cái)政情況。按照國(guó)民政府要求，將省級(jí)財(cái)政歸附于國(guó)家財(cái)政之內(nèi)，取消了省級(jí)財(cái)政核算體系。這樣一來(lái)，縣就成了國(guó)家之下的財(cái)政核算單位擁有“自治稅權(quán)”。云南執(zhí)行這一政策非常積極?！皬?941年國(guó)民政府建立國(guó)家財(cái)政與自治財(cái)政兩級(jí)體制后，云南省根據(jù)中央《整理地方自治財(cái)政綱要》的要求，制定了調(diào)整《云南省自治級(jí)財(cái)政方案》并從1943年起對(duì)省屬131個(gè)縣、市的自治財(cái)政，分期分批進(jìn)行了整頓……整頓工作從1943年開(kāi)始，一直延續(xù)到1946年才結(jié)束”。

整頓的根據(jù)是：“中央規(guī)定準(zhǔn)予縣市舉辦的自治稅捐，計(jì)有宴席、娛樂(lè)捐，使用牌照稅、營(yíng)業(yè)牌照稅、土地改良物稅、房捐、屠宰稅等6種……”。

整頓的目的是：“實(shí)現(xiàn)縣級(jí)的統(tǒng)收統(tǒng)支，自給自足；改善公職人員的生活待遇；嚴(yán)禁攤派，據(jù)產(chǎn)征稅?！⒊鋵?shí)了縣、市財(cái)政機(jī)構(gòu)，逐步制訂了一套縣、市級(jí)的財(cái)政預(yù)算和稅收的規(guī)章制度”。其實(shí)就是要達(dá)到縣、市財(cái)政自給自足。

改整頓一年后的績(jī)效如下：

表3：1944年云南各縣、市歲入預(yù)算（單位：元）

該表提供兩個(gè)信息：一、縣、市收入占總收入的95.59%，分配到縣的國(guó)家預(yù)算收入僅占總收入的4.41%。也就是說(shuō)，收多少花多少，需要完成國(guó)家預(yù)算的不多。二、縣、市財(cái)政收入中最多的是財(cái)產(chǎn)及權(quán)利收入和課稅收入兩項(xiàng)，，占總收入的77.37%。

再來(lái)看看預(yù)想中財(cái)稅情況最好的市——昆明的情況?！皬?943年開(kāi)始整理，1944年實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一收支。在收入方面，“市財(cái)政以房捐、娛樂(lè)稅、筵席稅三項(xiàng)為大宗收入，財(cái)產(chǎn)收益，公營(yíng)事業(yè)、雜捐及國(guó)庫(kù)撥補(bǔ)款等收入次之。如有不敷，則采取整理稅收或呈請(qǐng)省政府補(bǔ)助的辦法予以彌補(bǔ)”在支出方面，“市經(jīng)臨費(fèi)均照核定預(yù)算開(kāi)支，其預(yù)算外支出亦照案先行呈準(zhǔn)”

表4：1942-1945年度昆明市的預(yù)算收支（單位：萬(wàn)元）

我們看到昆明戰(zhàn)爭(zhēng)期間的歲出亦巨幅增加，從1942-1945，歲出擴(kuò)張達(dá)70倍之巨。但歲入提高得更快，1945年的歲入是1942年的140倍。增幅遠(yuǎn)高于歲出增幅。且1942年至1945年，呈平滑攀升態(tài)勢(shì)，沒(méi)有劇烈波動(dòng)。如果不考慮貨幣貶值因素，實(shí)在看不出來(lái)這是一個(gè)戰(zhàn)火籠罩下的地方財(cái)政。

（二）財(cái)政廳的投機(jī)生意。

稅制改革以后，省財(cái)政的任務(wù)減輕了，由于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支。省財(cái)政只負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)民政府的財(cái)政政策，負(fù)責(zé)征稅、上解和下?lián)艿墓ぷ鳌＞驮谶@個(gè)時(shí)候，出現(xiàn)了有趣的財(cái)稅現(xiàn)象——財(cái)政廳的商業(yè)投機(jī)行為。

云南省政府的投資行為由來(lái)已久，1929年以后“龍?jiān)普械皆颇线^(guò)去財(cái)政是以稅收為主要來(lái)源已不適應(yīng)，提出了‘發(fā)展生產(chǎn)，充裕財(cái)政’的方針。……把傳統(tǒng)的‘財(cái)政就是賦稅’，推進(jìn)到發(fā)展生產(chǎn)，開(kāi)辟財(cái)源上來(lái)”。因此，在抗戰(zhàn)以前，龍?jiān)普畠纱蠼?jīng)濟(jì)主力單位，富滇銀行和財(cái)政廳（財(cái)政廳的經(jīng)營(yíng)性單位代表就是興文銀行），就已經(jīng)開(kāi)始了緊鑼密鼓的投資行為。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府的財(cái)政金融政策發(fā)生變局。金融層面，叫停了富滇銀行發(fā)行貨幣的權(quán)利。財(cái)政層面，省政府財(cái)稅權(quán)不再。但是縣財(cái)政直接與國(guó)庫(kù)連結(jié)是不可能做到的，財(cái)政資金必須由從金庫(kù)和各級(jí)財(cái)稅系統(tǒng)上傳下遞，或者清丈核銷(xiāo)。這樣一來(lái)，省財(cái)政仍然有大量過(guò)手的資金，只是從原先的“資產(chǎn)”項(xiàng)，變成了“負(fù)債”項(xiàng)。而其時(shí)，龍?jiān)普呀?jīng)認(rèn)為政府收入也可以靠企業(yè)盈利獲得，企業(yè)需要投資，投資來(lái)源于金庫(kù)所屬銀行的“負(fù)債”，這當(dāng)然是可行的。故此將財(cái)權(quán)收歸國(guó)民政府，龍?jiān)撇⒉皇值挚?，因?yàn)樗杂修k法利用過(guò)手的財(cái)稅資金生財(cái)收益，還借此擺脫了地方歲出的負(fù)擔(dān)。事權(quán)和財(cái)權(quán)僅僅是看起來(lái)一致，實(shí)則財(cái)權(quán)的一個(gè)層面漏失了，沒(méi)有與事權(quán)完全對(duì)應(yīng)。而不對(duì)應(yīng)事權(quán)的部分財(cái)權(quán)，會(huì)有什么不同呢？這就是為何這部分資金會(huì)投資于商業(yè)和投機(jī)。

興文銀行代理的省金庫(kù)，原來(lái)代理的是省政府的財(cái)政資產(chǎn)——穩(wěn)定、長(zhǎng)期，但是風(fēng)險(xiǎn)承受能力較低（地方歲出需要由其負(fù)擔(dān)），所以富滇銀行的繆云臺(tái)行長(zhǎng)抱怨財(cái)政的負(fù)責(zé)人陸崇仁，“我們做什么他們也偏偏要投資什么”，投資方向也以企業(yè)為主“初則投資生產(chǎn)事業(yè)，為推進(jìn)思普企業(yè)局業(yè)務(wù)，整理個(gè)碧石鐵路，貸放個(gè)舊廠(chǎng)錫商及工商企業(yè)各單位均以大量資金投入”。與競(jìng)爭(zhēng)者一較高下只是一方面，更有穩(wěn)健跟進(jìn)，不冒風(fēng)險(xiǎn)的投資特質(zhì)。

1941年以后則不同，國(guó)稅資金量大，但絕非長(zhǎng)線(xiàn)資金，而生產(chǎn)性企業(yè)投資多，見(jiàn)效慢，不適合。于是，興文銀行就“變壞了”，變得投機(jī)了。“云南每年的巨額財(cái)政收入都存在該行，這些財(cái)政收入就轉(zhuǎn)化為金融——商業(yè)資本”。

但是財(cái)政資金直接用于投機(jī)，肯定是不合規(guī)的，所以，要得償所愿必須將錢(qián)移花接木地轉(zhuǎn)移至其他銀行或財(cái)政平臺(tái)公司：

（1）勸業(yè)銀行：“1935年8月，將勸業(yè)銀行由建設(shè)廳管轄中拿過(guò)來(lái)‘隸屬財(cái)政廳’”，陸任董事長(zhǎng)，轉(zhuǎn)由財(cái)政廳管轄以后，該行急速膨脹，尤其是1936年至1942年，“該行資產(chǎn)，1935年為90余萬(wàn)元。1936年為150余萬(wàn)元”，“1942年的資本為2000萬(wàn)元”。

（2）礦業(yè)銀行：礦業(yè)銀行原是財(cái)政廳下屬的另一家企業(yè)——東川礦業(yè)公司的銀行，因?yàn)榈V產(chǎn)企業(yè)通常會(huì)有大額進(jìn)出資金，也需要匯兌服務(wù)，為方便起見(jiàn)，1931年成立了礦產(chǎn)銀號(hào)，專(zhuān)營(yíng)存放和匯兌?！?936年時(shí)，該銀行的資產(chǎn)總額只有新滇幣20余萬(wàn)元”。1940年，稅改以后，這家企業(yè)也照例劃歸財(cái)政廳直管?！?940年由財(cái)政廳增加投資擴(kuò)大為礦業(yè)銀行，陸崇仁兼董事長(zhǎng)。該行1942年的投資總額為新滇幣420余萬(wàn)元”。

（3）益華銀行，原來(lái)是商人資本的開(kāi)辦的“益華當(dāng)”，資本總額也只是半開(kāi)銀幣20萬(wàn)元。也同樣是1940年，由財(cái)政廳注資，并改建為益華銀行。

除此之外，興文銀行是另外三家銀行，及其他商號(hào)的總貸款者，管理人和擔(dān)保人。這四家銀行的董事長(zhǎng)均是——陸崇仁。與興文銀行一起，這四家并稱(chēng)為“小四行”，富滇銀行的繆云臺(tái)回憶說(shuō)“一時(shí)竟有‘小四行’之稱(chēng)，它們都是做投機(jī)生意的”。另有當(dāng)時(shí)財(cái)政廳的一個(gè)執(zhí)事者劉幼堂也回憶說(shuō)“所有這些總行、分行或辦事處的業(yè)務(wù)，表面上是銀行，實(shí)際上是商業(yè)，并且是投資商業(yè)，勸業(yè)銀行和興文銀行一樣，雖有勸業(yè)之名，實(shí)際上是商業(yè)……礦業(yè)銀行仍然是大做生意，尤其是在日本投降的時(shí)候，套夠了很多美軍物資，囤積居奇”。

興文銀行雖因直接代理省庫(kù)，雖有所芥蒂，但仍積極于商業(yè)中求利潤(rùn)。“興文銀行組織的商行在滇越鐵路通車(chē)期間，派人往上海、海防等地運(yùn)購(gòu)貨物。滇越鐵路中段，滇緬公路開(kāi)放，矛頭又指向緬甸的臘戎、瓦城、仰光一帶。經(jīng)營(yíng)范圍更寬，除棉紗布匹以外，還買(mǎi)汽油、汽車(chē)、輪胎。沿途有貨倉(cāng)、有押運(yùn)員，有自組的車(chē)隊(duì)”?！皳?jù)1945年‘統(tǒng)計(jì)’，該年興文銀行的商業(yè)純益為1.03億余元，礦業(yè)銀行的商業(yè)純益高達(dá)1.130億元”

（4）三家商號(hào)。除了四家銀行，僅興文一家就先后成立了興云、禎祥、瑞成三家商號(hào)，代理其資金，從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)。

1946年《云南人民企業(yè)公司籌備委員會(huì)會(huì)計(jì)組審查云南興文銀行卅四年度特業(yè)賬務(wù)報(bào)告摘要》簡(jiǎn)述了興文銀行的諸多下屬商號(hào)，簡(jiǎn)直眼花繚亂：“云南興文銀行……后因抗戰(zhàn)軍興，本省物資來(lái)源缺乏，該行為應(yīng)環(huán)境需要，籌撥資本，成立云興商行。由滇緬路購(gòu)辦生活必需品，以應(yīng)當(dāng)時(shí)急需，獲利頗為豐厚，嗣因政令限制，銀行不得兼營(yíng)商業(yè)，即將云興商行結(jié)束，歸還資本，以余利成立楨祥商號(hào)，向商會(huì)登記，繼續(xù)營(yíng)業(yè)。至三十三年年底又慮外界知禎祥底韻礙及銀行本身，復(fù)宣告結(jié)束，退出商會(huì)，復(fù)該為瑞成，賡續(xù)經(jīng)辦以收售黃金，外幣為主業(yè)，湘棉、川煙等為副業(yè)，經(jīng)營(yíng)亦融順利?！?/p>

四、對(duì)史實(shí)的進(jìn)一步解析

到此，我們將從歷史敘述中暫停一下。以上文的敘述為基礎(chǔ)，通過(guò)一些提煉和推演，完成我們的論證。

（一）土地清丈，表面上是為了配合國(guó)民政府為加強(qiáng)田賦管理的要求，但實(shí)則卻為土地脫離耕地，讓土地資源流入企業(yè)創(chuàng)造了可能。而企業(yè)贏(yíng)利就可以?huà)昝?，?guó)民政府無(wú)論怎樣強(qiáng)化的“田賦管理”。

1939年之后，云南的土地清丈工作就不僅僅是丈量，而是需要完成這幾個(gè)步驟：1、業(yè)主需要繳納“清丈執(zhí)照費(fèi)”；2、“執(zhí)照上有耕地圖和四至，注明畝積，等則、年納稅銀數(shù)，業(yè)主姓名等。每畝一丘或地一塊發(fā)執(zhí)照一張”；3、“執(zhí)照是清丈后確定耕地所有權(quán)的唯一憑證”。

這樣做的目的是：一、把土地資源，分級(jí)并將使用權(quán)私有化——執(zhí)照是“所有權(quán)的唯一憑證”；二、將土地按耕地分級(jí)別，：“從新厘訂，分為三等九則制”。三、將土地拆成小塊地，以便業(yè)主出讓土地使用權(quán)“清丈執(zhí)照應(yīng)發(fā)的數(shù)目很多，有些地主的清丈執(zhí)照幾箱子也裝不完”。

本文認(rèn)為，這是為實(shí)現(xiàn)“把傳統(tǒng)的‘財(cái)政就是賦稅’，推進(jìn)到發(fā)展生產(chǎn)，開(kāi)辟財(cái)源上來(lái)”做好了準(zhǔn)備。我們?cè)囅?，礦藏所在的土地一般貧瘠，或者是山地，如今被分成小塊，唯一的使用權(quán)證又屬于業(yè)主，有一定的資金，收購(gòu)其使用權(quán)應(yīng)是不難的。

所以我們看到，興文銀行除了商業(yè)投資以外，投資的企業(yè)多以礦業(yè)見(jiàn)長(zhǎng)，或與墾殖有關(guān)：“1935年以前，陸系生產(chǎn)性企業(yè)只有造幣廠(chǎng)和印刷局兩個(gè)……1939年將稼依水利工程處擴(kuò)大為凱文墾殖局。1937年成立了云南礦業(yè)公司，接辦一平浪制鹽場(chǎng)和芷村鎢銻公司。……1942年省企業(yè)局成立前，有投資于平彝鎢銻公司、文山鎢銻公司、芷村鎢銻公司，開(kāi)辦一平浪礦務(wù)局、魯?shù)榈V務(wù)局，接管了下關(guān)石磺廠(chǎng)，并與資源委員會(huì)合辦了滇北礦務(wù)局和宣明煤礦公司……到1942年省企業(yè)局成立時(shí)，又辦了工礦、農(nóng)田水利等企業(yè)10余個(gè)。至1947年省企業(yè)局結(jié)束時(shí)，陸系歷年共辦了29個(gè)生產(chǎn)性企業(yè)”。

（二）抗戰(zhàn)期間，國(guó)民政府一再加碼，意在將財(cái)權(quán)統(tǒng)一到中央，他們是怎么把云南漏掉的呢？

“1941年召開(kāi)第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，……接管各省的田賦，對(duì)田賦征收實(shí)物?！蜆?gòu)成田賦‘三征’。全國(guó)田賦征實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，以1941年度田賦的稅額1元折征稻谷2升，1942年度田賦每元折征稻谷4斗，即增加一倍”。

我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)民政府所有的注意力都集中在“田賦”上，這個(gè)政策也許符合中國(guó)絕大部分省區(qū)的稅源情況，也符合戰(zhàn)時(shí)對(duì)糧食的迫切且大量的需求。對(duì)于云南來(lái)說(shuō)，就是一個(gè)可供“搭便車(chē)”的漏洞。

首先，云南的田賦鮮有余力可挖?？筛厣伲a(chǎn)量低。再怎樣稅率高也莫可奈何。而且由于土地貧瘠，山地多，田賦越高，農(nóng)民越傾向于將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地資本家，稅率越高，轉(zhuǎn)讓價(jià)格就越低。

其次，戰(zhàn)爭(zhēng)讓云南變成了大后方和貿(mào)易樞紐，但絕不是省財(cái)政染指貿(mào)易領(lǐng)域的理由。上面我們分析過(guò)。歲入不是省政府的，只是短期存在省金庫(kù)——興文銀行。形成的現(xiàn)實(shí)激勵(lì)是，讓資金快速完成周轉(zhuǎn)，帶回利潤(rùn)。而監(jiān)管在技術(shù)上又是力不能逮的，我們看到興文銀行通過(guò)“四小行”和“三個(gè)商號(hào)”就將財(cái)政資金運(yùn)用自如了。加之巨額利潤(rùn)形成了巨大的尋租空間，而監(jiān)管是可以收買(mǎi)的。

如林毅夫先生分析的：“制度安排是獲取集體行動(dòng)收益的手段。由于個(gè)人理性并不必然暗含著團(tuán)體理性，個(gè)人會(huì)為自己的利益去尋找對(duì)自己最有利的結(jié)果，因此有可能產(chǎn)生利益沖突?！绻麅煞N制度提供的服務(wù)數(shù)量相等，那么費(fèi)用較低的制度安排是較有效的制度安排。由此可見(jiàn)，影響制度安排效率的因素有兩種。第一種因素影響生產(chǎn)效率。另一種因素包括那些決定交易效率的因素”。制度的績(jī)效取決這些方面，而非制度設(shè)計(jì)者的初衷，這是完全有可能的。

于是，歷史的現(xiàn)實(shí)中我們得到了一組耐人尋味的績(jī)效結(jié)果：

1.對(duì)于國(guó)民政府來(lái)說(shuō)，從大后方云南增加歲入的工作效果并不顯著“昆明等41縣原畝積共340余萬(wàn)畝，清丈后畝積共1070余萬(wàn)畝，增加之?dāng)?shù)在兩倍以上”。然而，稅額的增加卻沒(méi)能跑贏(yíng)田畝數(shù)的增加“昆明等91縣，舊稅額計(jì)新滇幣131萬(wàn)元，清丈后新稅額共260萬(wàn)元”。田畝數(shù)增加的比率遠(yuǎn)高于稅額增加值，如果考慮貨幣貶值因素，成績(jī)還會(huì)更差一些。

2.對(duì)于云南省政府來(lái)說(shuō)，在新稅制下他們找到了自己的契機(jī)。但是這里要說(shuō)的是，這個(gè)契機(jī)是基于原來(lái)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)和制度準(zhǔn)備，抗戰(zhàn)后執(zhí)行的新稅制，則將計(jì)劃帶離了原先的目標(biāo)；

3.對(duì)于云南的縣、市來(lái)說(shuō)，云南歷史上就很少實(shí)現(xiàn)過(guò)財(cái)政自給。如果依然是田賦當(dāng)家的思路，由于耕地的增益空間非常有限，再大的稅賦壓力和執(zhí)行力度，也難令其自給自足。實(shí)則是允許了土地功能的變遷，確權(quán)的結(jié)果是允許使用權(quán)服從市場(chǎng)定價(jià)，由此產(chǎn)生更大的收益和更好的稅收。戰(zhàn)爭(zhēng)本身并非經(jīng)濟(jì)繁榮的原因，而是以上一系列的制度準(zhǔn)備，誘致因素和壓力共同作用下的結(jié)果。

4.對(duì)于云南省財(cái)政體系來(lái)說(shuō)，是喜憂(yōu)參半的。可喜的方面，龍?jiān)频呢?cái)政走出了唐繼堯時(shí)代的藩籬，不再以攻城掠地，占領(lǐng)土地為政府目標(biāo)和思路了。找到了一條適合云南資源稟賦的財(cái)稅道路，并且適時(shí)地為財(cái)政之未來(lái)投資，幫助實(shí)業(yè)克服融資瓶頸。這是非常值得肯定的，從績(jī)效上也取得了令人矚目佳績(jī)。

然而財(cái)政資金不具高風(fēng)險(xiǎn)承受能力，如果任由財(cái)政資金流連快錢(qián)投資領(lǐng)域、一旦失誤，后果可想而知。因此，任何理智政府都不會(huì)容許財(cái)政資金染指其中，我們看到即使在當(dāng)時(shí)，興文銀行也需要變著花樣地將資金不斷騰挪，移出監(jiān)管的視線(xiàn)。

此外，如果財(cái)政資金經(jīng)營(yíng)商業(yè)，那么一個(gè)必然的結(jié)果就是壟斷，因?yàn)椤皣?guó)家實(shí)施壟斷并不困難……轉(zhuǎn)讓特權(quán)對(duì)國(guó)家是一種可能有利，代價(jià)也相對(duì)低廉的歲入來(lái)源”。如果這個(gè)特權(quán)都不必轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，直接由財(cái)政廳把持，那么結(jié)果就是這樣的：“1940年陸崇仁成立‘云南全省紙煙統(tǒng)銷(xiāo)處’“財(cái)政廳規(guī)定不論本地產(chǎn)或外地產(chǎn)的紙煙，都由商人把煙交給統(tǒng)銷(xiāo)處統(tǒng)銷(xiāo)，不準(zhǔn)商人私賣(mài)”；1939年“由財(cái)政廳成立云南石磺專(zhuān)賣(mài)處，辦理石磺專(zhuān)賣(mài)事宜”。

財(cái)政也許的確做到了一時(shí)豐裕，但良性的市場(chǎng)建成無(wú)望，長(zhǎng)期的財(cái)政前景絕非樂(lè)觀(guān)。

五、結(jié)論

從這樣一個(gè)歷史案例中，本文認(rèn)為可得到這樣幾個(gè)結(jié)論：

一、正是獲利能力無(wú)法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排（或變更舊的制度安排）的形成……為什么歷史上在一個(gè)時(shí)期形成一種新的經(jīng)濟(jì)安排是有利可圖的，而在另一個(gè)時(shí)期則不然？……一種新的安排只有在下述兩種情形下才會(huì)發(fā)生：一種情形是創(chuàng)新改變了潛在的利潤(rùn)，一種是創(chuàng)新成本的降低使安排的變遷變得合算了。因此，制度均衡狀態(tài)（安排的變遷將得不到任何好處）在任何時(shí)候都是有可能的?？墒?，成本與收益的變動(dòng)會(huì)使制度產(chǎn)生不均衡，并誘致了安排的再變遷。在我們的案例中，首先是云南資源稟賦決定了無(wú)法再依靠耕地完成歲入，于是，財(cái)稅制度變遷了，接著，外部性政策再次促使財(cái)政制度的局部——興文銀行的企業(yè)制度變遷，以便將外部性?xún)?nèi)在化。這一系列的制度變遷，均是由成本、收益在各個(gè)時(shí)段上的不均衡導(dǎo)致的。

我們也能就此具體說(shuō)明誘發(fā)制度變遷的是什么“那些誘致人們?nèi)ヅΩ淖兯麄兊闹贫劝才诺氖找鎭?lái)源。從理論上講，有許多外部事件能導(dǎo)致利潤(rùn)的形成。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)安排狀態(tài)給定的情況下，這些利潤(rùn)是無(wú)法獲得的，我們將這類(lèi)收益稱(chēng)之為“外部利潤(rùn)”。在我們的案例中，比如，財(cái)政之自給自足；潛在的礦冶投資利潤(rùn)，和抗戰(zhàn)時(shí)期潛在的商業(yè)利潤(rùn)，這些都是“外部利潤(rùn)”。財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配是財(cái)稅制度的目標(biāo)，然而，只要是制度，就會(huì)固執(zhí)地追逐“外部利潤(rùn)”，而只有當(dāng)外部利潤(rùn)與制度目標(biāo)相一致時(shí)，目標(biāo)才是目的地。

二、“如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿(mǎn)足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖。”這條定律比我們想象中更有有效性，強(qiáng)制而弱收益的制度，要不執(zhí)行不了，要么被執(zhí)行者找到“搭便車(chē)”的方式固執(zhí)地完成“預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本”。實(shí)現(xiàn)“財(cái)權(quán)上升”，保證所有財(cái)權(quán)都在上面，需要技術(shù)的和監(jiān)督的成本的，如果成本沒(méi)有或不能被支付，則制度不能按原定目標(biāo)變遷。

該定律還有一個(gè)例外應(yīng)用：制度變遷需要支付費(fèi)用，因?yàn)椤爸贫瓤梢员辉O(shè)計(jì)成人類(lèi)對(duì)付不確定性和增加個(gè)人效用的手段。從這個(gè)意義上講，制度，無(wú)論它是市場(chǎng)的還是非市場(chǎng)的都可以提供有用的服務(wù)。與任何其他服務(wù)一樣，制度性服務(wù)的獲得要支付一定的費(fèi)用”。制度在完成變遷時(shí)就已經(jīng)被淘汰過(guò)了，費(fèi)用高收益小的制度不會(huì)執(zhí)行。然而政府是個(gè)例外，政府的制度供給因是強(qiáng)制執(zhí)行的，往往可以做到費(fèi)用較少。如此帶來(lái)的問(wèn)題是，很可能費(fèi)用是滯后支付的，制度不能幫助達(dá)成初衷，或遭遇搭便車(chē)。我們的案例很好地注腳了這一定律。

為什么政府的政策時(shí)常錯(cuò)誤，而民間的制度往往是有效？是因?yàn)楹笳呓?jīng)過(guò)變遷費(fèi)用的挑選，而前者不必。這條規(guī)律反向應(yīng)用也成立——一旦政府的政策是對(duì)的，那么它是低費(fèi)用、高回報(bào)、高效率的。我們的案例也映證了這一點(diǎn)。

三、“在現(xiàn)實(shí)中評(píng)估制度安排的效率是極其復(fù)雜的。因?yàn)橹贫劝才拧扒对凇敝贫冉Y(jié)構(gòu)中，所以它的效率還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們功能的完善程度”。我們的案例展示這樣一種嵌套和相機(jī)影響的過(guò)程，起作用的不單單是正在執(zhí)行的制度，還包括：1、被執(zhí)行對(duì)象的資源稟賦；2、原有的，或均衡或正在變遷中的制度供給；3、執(zhí)行者的利益安排，以及相互博弈；4、監(jiān)督和控制的成本（排除搭便車(chē)者的成本）；5、心理和文化因素。

歷史上，如果單看一個(gè)孤立的制度難免莫名其妙——比如，荒唐的用財(cái)政資金投機(jī)的省財(cái)政廳；在戰(zhàn)爭(zhēng)中反而扭虧為盈的地方財(cái)政；越嚴(yán)苛越收不上來(lái)的戰(zhàn)時(shí)國(guó)民政府財(cái)政……將其嵌套在歷史和復(fù)雜制度環(huán)境中，它們就是合情合理的。

四、相互作用的關(guān)系不單單同一時(shí)段內(nèi)起作用，它也會(huì)有延續(xù)性“一旦制度開(kāi)始變遷，它們會(huì)以一種自動(dòng)強(qiáng)制實(shí)施的方式發(fā)生變遷?！?yàn)橹贫冉Y(jié)構(gòu)由一個(gè)個(gè)制度安排構(gòu)成，所以一個(gè)特定制度安排不均衡就意味著整個(gè)制度結(jié)構(gòu)不均衡。許多制度安排是緊密相關(guān)的。一個(gè)特定制度安排的變遷，也將因此引起其他相關(guān)制度安排不均衡?！?/p>

在我們的案例中，我們看到云南的財(cái)政制度轉(zhuǎn)向甚至沒(méi)有因?yàn)榭箲?zhàn)爆發(fā)而停下來(lái)；而在另一個(gè)層面，國(guó)民政府的統(tǒng)一稅收的努力，也沒(méi)有因?yàn)榘l(fā)生在云南的小小偏向而放棄。

1946年，國(guó)民政府召開(kāi)第四次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，決定從該年7月1日起，實(shí)行中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制，頒布了《修正財(cái)政收支系統(tǒng)法》及其《施行條例》。省級(jí)財(cái)政單位又回來(lái)了，將營(yíng)業(yè)稅的5成，上地稅的2成劃歸省。同時(shí)對(duì)省級(jí)企業(yè)進(jìn)行加強(qiáng)管理、對(duì)金融類(lèi)、資源類(lèi)企業(yè)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)管、專(zhuān)賣(mài)制度。顯然是已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題的癥結(jié)。

“在未實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制之前，云南省曾有一個(gè)1946年的全年預(yù)算，按照這個(gè)年度預(yù)算，中央從云南取得的稅收為67.7576億元。中央給云南撥款56.8236億元，中央對(duì)云南的收支相抵，尚余10.934億元。從1946年7月1日，開(kāi)始實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制，因此云南省又制定了本年下半年的收支預(yù)算。把1946年下半年和1947年全年的預(yù)算聯(lián)系起來(lái)考察，在總支出方面，按貶值幣計(jì)算，1947年比1946年下半年，增加168.852億元，即增長(zhǎng)155.6%；而折成戰(zhàn)前幣值計(jì)算，則1947年度比1946年下半年減少144.66萬(wàn)元，即下降58.72%；把1946年下半年的總支出246.35萬(wàn)元與1942年度的總支出303.26萬(wàn)元比較（半年則為151.63萬(wàn)元），則超過(guò)抗戰(zhàn)時(shí)期的最高歷史水平，而把1947年的總支出101.69萬(wàn)元與1945年總支出112.07萬(wàn)元相比，則減少了10.38萬(wàn)元，即下降了9.3%，由此可見(jiàn)，在南京政府總崩潰時(shí)期，云南財(cái)政，只有1946年稍微寬松一些，才1947年起，就每況愈下了。在省級(jí)支出規(guī)模方面，1946年超過(guò)抗戰(zhàn)時(shí)期最高水平，而1947年則低于抗戰(zhàn)時(shí)期最低水平?！?。

我們用這一案例的后續(xù)故事結(jié)尾本文，意在體現(xiàn)制度的供給源于需求，制度之執(zhí)行則受制于多種因素，多種因素是相機(jī)的和相沿的。

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（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

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2014-04-25