□ 海 民 張愛朱

海洋的流動性、開放性決定了海洋的有效管理與合理利用事關(guān)所有沿海國的共同利益。對閉海、半閉海①《聯(lián)合國海洋法公約》第122條規(guī)定：“閉?；虬腴]海”是指兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個?；蜓螅蛉炕蛑饕蓛蓚€或兩個以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。的沿岸國來說，開展海上合作尤為必要，這是由閉海、半閉海的自然屬性所決定的。在閉海、半閉海內(nèi)，一個沿岸國的海上活動，往往對整個海域產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的影響。如果沿岸國各自為政，僅為單方利益進行海上活動，往往會導(dǎo)致一方得利、他方受損的結(jié)果，不僅對整個海洋的管理和保護造成不良影響，最終也勢必損及自身利益，造成“雙輸”結(jié)果。而如果沿岸國能夠有效合作，則有利于海洋生物資源養(yǎng)護、環(huán)保、科研、搜救、防災(zāi)減災(zāi)、打擊犯罪等各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同，有益于整個海洋的管理、利用和保護。

一、閉海、半閉海沿岸國合作實踐

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(下稱“《公約》”)第123條規(guī)定：閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國家應(yīng)盡力直接或通過適當區(qū)域組織：(a)協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā)；(b)協(xié)調(diào)行使和履行其在保護和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；(c)協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當情形下在該地區(qū)進行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；(d)在適當情形下，邀請其他有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。①《聯(lián)合國海洋法公約》，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/。因此，閉海、半閉海沿岸國開展務(wù)實合作不僅符合各方共同利益，同時也是法定義務(wù)。

在閉海、半閉海合作領(lǐng)域，國際上已有大量成功實踐。

(一)地中海沿岸國多領(lǐng)域合作

1990年10月，西地中海10國(毛里塔尼亞、摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯和利比亞5個北非國家，葡萄牙、西班牙、法國、意大利、馬耳他5個歐洲國家)在羅馬正式創(chuàng)立“5+5”對話機制，為地中海地區(qū)國家提供了對話平臺。2010年4月，西地中海10國舉行首屆環(huán)境和可再生能源部長級會議，并通過了《奧蘭宣言》，對話國將制訂地區(qū)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃，建立西地中海10國聯(lián)合專家委員會，對相關(guān)環(huán)境問題提出建議并尋求合作解決方案。會議采納了阿爾及利亞的三項建議，即在奧蘭市建立環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展觀測評估機構(gòu)、建立西地中海各國政府和民間有關(guān)氣候變化的協(xié)商機制，以及制訂西地中海國家氣候規(guī)劃。

西地中海聯(lián)合專家委員會定期進行溝通交流，針對環(huán)境問題提出可行性建議，深化合作，建立海水污染預(yù)警系統(tǒng)，共同應(yīng)對海洋污染問題。動員非政府組織積極參與，從保障居民飲用水入手，提升開發(fā)和利用水資源效率，降低旱澇、污染等災(zāi)害風(fēng)險。《奧蘭宣言》還確立了地中海水資源戰(zhàn)略，特別是在海水淡化、污水處理和地下水系統(tǒng)修復(fù)等領(lǐng)域加強技術(shù)和經(jīng)驗交流。加強可再生能源上的協(xié)作，明確要求地中海北岸國家應(yīng)向南部國家轉(zhuǎn)讓清潔能源技術(shù)。隨著“5+5”對話所涉及領(lǐng)域的不斷擴大，這一機制正逐步成為西地中海南北岸合作有效機制。①“西地中海國家加強環(huán)保合作‘5+5’對話成合作機制”，《人民日報》，2010年4月28日。合作領(lǐng)域擴大到清潔能源合作、維護地區(qū)安全、打擊非法移民等，效果良好。②“西地中海10國首腦會議強調(diào)加強地區(qū)合作”，新華網(wǎng)，2012年10月6日，http：//news.xinhuanet.com/2012-10/06/c_123790667.htm。

(二)西印度洋、亞丁灣、紅海沿岸國關(guān)于海上航行安全的合作

2009年1月，西印度洋、亞丁灣和紅海沿岸各國在國際海事組織(IMO)的組織下，在吉布提召開高級別會議，通過了共同合作打擊海盜的行為守則。吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、馬達加斯加、馬爾代夫、塞舌爾、索馬里、坦桑尼亞和也門等9個國家在會議閉幕時簽署了守則。守則要求各方按照國際法就打擊海盜和海上武裝搶劫展開全面合作，通過各國協(xié)調(diào)人和區(qū)域信息中心分享和通報信息，阻截被懷疑從事海盜和海上搶劫行為的船只，確保嫌疑人被逮捕和起訴，并為遭到海盜襲擊和搶劫的船只和人員提供救助。吉布提會議還呼吁國際海事組織成員國及其他國際和區(qū)域組織為實施該守則提供經(jīng)濟和技術(shù)支持。③“國際海事組織通過共同合作打擊海盜的行為守則”，中國新聞網(wǎng)，2009年1月31日，http：//www.chinanews.com/gj/qqjs/news/2009/01-31/1543387.shtml。

(三)黑海沿岸國關(guān)于防止船舶造成的海洋污染的合作

1992年，黑海沿岸六國(保加利亞、格魯吉亞、羅馬尼亞、俄羅斯聯(lián)邦、土耳其和烏克蘭)在布加勒斯特召開會議，簽署了黑海防污染公約即《布加勒斯特公約》，該公約的主要目標是防止船舶特別是船舶壓載造成海洋污染。據(jù)此，建立了黑海委員會和常設(shè)秘書處，以全面協(xié)調(diào)實施《布加勒斯特公約》。①“國際海事組織與黑海委員會攜手保護黑?！?，《海事研究信息參考》，2010年第11期，第35頁。

(四)其他爭議海域共同開發(fā)的實踐

除上述閉海、半閉海海域沿岸國合作的實踐外，在其他海域，尤其是爭議海域，相關(guān)國家就共同開發(fā)開展了大量成功的合作實踐，其中較為典型的包括：馬來西亞和泰國通過簽訂《1979年諒解備忘錄》和《1990年協(xié)議》，在泰國灣兩國爭議海域進行共同開發(fā)；澳大利亞與印度尼西亞于1989年通過簽訂《帝汶海槽條約》，在兩國爭議海域進行共同開發(fā)；澳大利亞與東帝汶于2006年通過簽訂《帝汶海特定海事安排協(xié)議》進行共同開發(fā)；尼日利亞與圣多美和普林西比于2001年通過簽訂協(xié)議，在兩國爭議海域進行共同開發(fā)；英國和挪威通過簽訂1976年《費里格條約》，對北海費里格氣田進行一體化開發(fā)；幾內(nèi)亞比紹和塞內(nèi)加爾于1993年通過簽訂《管理和合作協(xié)議》，在兩國爭議海域進行共同開發(fā)等。

上述合作所涉的大部分海域，沿岸國之間尚存在一些領(lǐng)土和海洋爭議，但各國本著務(wù)實精神，進行了卓有成效的合作。這就表明，盡管存在爭議，但閉海、半閉海合作不僅完全可行，也符合國際法，順應(yīng)時代潮流。

需要特別指出的是，在有關(guān)海域尚存未決的領(lǐng)土和海洋爭議的情況下，《公約》規(guī)定的閉海、半閉海合作，并不以這些爭議的解決為前提?！豆s》的任何條款，都沒有表明在有關(guān)海洋爭議解決之前，各方不能進行務(wù)實合作，反而對沿岸國合作提出了明確要求?！豆s》第74、83條規(guī)定，在達成海洋劃界協(xié)議以前，有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作精神，盡一切努力做出實際性的臨時安排以促進合作，這種安排并不妨礙沿岸國就爭議，包括領(lǐng)土和海域劃界爭議最終達成協(xié)議。

目前，世界上仍有200多條海洋邊界沒有劃定，尤其是在閉海、半閉海地區(qū)，但這并未妨礙相關(guān)沿岸國之間的合作。有關(guān)國家本著善意履行《公約》義務(wù)這一基本出發(fā)點，通過建立各種合作機制，加強對海洋的管理和保護，為各國人民造福。同時，通過各方的務(wù)實合作，有效地緩解了爭議，并為爭議解決創(chuàng)造了良好條件和氛圍。

二、南海合作現(xiàn)狀

南海被中國、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、泰國、柬埔寨、越南等國環(huán)繞，是典型的半閉海。南海位居太平洋和印度洋之間的航運要沖，是全世界最重要的海上走廊之一，每年經(jīng)過該海域的船舶約有10萬多艘(其中4萬多艘為萬噸級船舶)。經(jīng)過南海航道運輸?shù)囊夯烊粴?，占世界總貿(mào)易額的三分之二。日本、韓國和中國臺灣省，90%以上的石油輸入要依賴這個航道；中國通往國外的近40條航線中，超過一半以上的航線經(jīng)過南海海域。

南海海域擁有豐富的漁業(yè)、油氣和旅游資源，其漁業(yè)資源約占全球10%，石油儲量約112億桶、天然氣儲量約190萬億立方尺，①EIA， “Contested Area of South China Sea likely have few conventional Oil and Gas Resources，”http：//www.eia.gov/todayinenergy/detail.cfm?id＝10651.目前約有近2000口油氣井在作業(yè)。南海是自然災(zāi)害特別是臺風(fēng)頻率最高的海域，每年約有10多個臺風(fēng)經(jīng)過南?；蛟谀虾Ｉ?。南海也是海盜案件發(fā)生較多的海域。這在客觀上要求沿岸國在環(huán)保、資源利用和養(yǎng)護、防災(zāi)減災(zāi)、搜救和打擊犯罪方面進行合作。迄今為止，南海沿岸國在開展海上合作已有初步嘗試。

(一)南海沿岸國合作的有關(guān)規(guī)范和共識。20世紀90年代以來，南海爭議有所升溫，為妥善管控矛盾，維護地區(qū)和平穩(wěn)定，為當事國直接談判解決爭議創(chuàng)造良好條件，2002年11月，中國與東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》(下稱“《宣言》”)?！缎浴返?條對推動南海合作方面做了明確規(guī)定：“在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，可包括以下領(lǐng)域：(一)海洋環(huán)保；(二)海洋科學(xué)研究；(三)海上航行和交通安全；(四)搜尋與救助；(五)打擊跨國犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私。”①《南海各方行為宣言》， http：//news.ifeng.com/world/200903/0314_16_1061473.shtml。這表明，中國與東盟有關(guān)國家對南海合作對于維護地區(qū)和平穩(wěn)定和為爭議的進一步解決創(chuàng)造良好氣氛的重要意義已有共識，《宣言》雖然沒有法律約束力，但作為本地區(qū)國家所做的政治承諾，理應(yīng)得到善意認真履行，切實推動有關(guān)合作。

(二)亞洲地區(qū)反海盜和武裝劫船合作協(xié)定。南海地區(qū)尤其是馬六甲海峽海域海盜和武裝劫船等犯罪活動曾經(jīng)一度猖獗。為協(xié)同打擊海上犯罪，2004年，中國、日本、韓國、新加坡、越南、老撾、柬埔寨、泰國、緬甸、菲律賓、文萊、印度、孟加拉、斯里蘭卡等國談判締結(jié)了《亞洲地區(qū)反海盜和武裝劫船合作協(xié)定》，并于2006年生效。這是亞洲地區(qū)首份旨在加強各國打擊海盜和武裝劫船合作的政府間協(xié)議，是各國就協(xié)同打擊海上犯罪達成的原則共識。截至2013年底，已有英國、丹麥、荷蘭、挪威、澳大利亞等域外國家加入該協(xié)定。美國已正式成為中心的觀察員?！秴f(xié)定》成立了信息分享中心，履行協(xié)定秘書處的職責(zé)，定期發(fā)布關(guān)于亞洲地區(qū)海盜及武裝劫船形勢報告，并就一些相關(guān)突發(fā)案件通報締約國和相關(guān)航運組織，為維護本地區(qū)海事安全做了大量工作。②“中國簽署《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》”，新華網(wǎng)，2006年10月27日，http：//news.xinhuanet.com/world/2006-10/27/content_5258753.htm。

(三)處理南海潛在沖突研討會。為推動南海各方對話合作、營造南海穩(wěn)定合作氛圍，自1990年起，每年在印尼舉行“處理南海潛在沖突研討會”，由中國和東盟國家派員以個人身份參會。研討會在生物多樣性研究、建立海洋數(shù)據(jù)庫、海潮與海平面變化、海洋生態(tài)系統(tǒng)檢測培訓(xùn)、東南亞海洋教育與交流網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域進行了廣泛的研究和討論，并取得了積極進展，推動開展了若干項目。③李金明：《南海波濤》，江西高校出版社，2005年5月，第130-139頁。

由于歷史原因，加之南海沿岸國眾多，相關(guān)國家在南海主要是南沙海域存在著錯綜復(fù)雜的領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭議，因此，對相關(guān)國家而言，一個重要課題是如何使該海域得到有效的管理和保護。在這方面，相關(guān)各方做了很多努力，并達成了一些原則共識，但有關(guān)合作仍面臨瓶頸，亟待突破。有關(guān)各方仍需依照《公約》和相關(guān)國際法的規(guī)定，不斷擴大合作，增進互信，管控矛盾和分歧，共同維護南海的環(huán)境，維護南海地區(qū)的和平與安全，造福各國人民。

三、中國與南海合作

作為《公約》締約國和《宣言》簽署國，中國從來不滿足、不停留于口頭的宣示和承諾，而是一貫堅持切實履行《公約》義務(wù)，善意落實《宣言》共識，秉承合作共贏的精神，務(wù)求通過同本地區(qū)其他各方積極的溝通協(xié)調(diào)、談判磋商，推動有關(guān)合作取得突破，造福于各國人民。

(一)中國與越南的合作。中國和越南作為在南海有著較大爭議的海上鄰國。經(jīng)過多年的艱苦努力，雙方合作取得重要進展和重大突破。2011年10月，中越雙方簽署了《關(guān)于指導(dǎo)解決中國和越南海上問題基本原則協(xié)議》，雙方就海上合作達成如下共識：“本著循序漸進、先易后難的精神解決海上問題。穩(wěn)步推進北部灣灣口外海域劃界談判，同時積極商談該海域的共同開發(fā)問題。積極推進海上低敏感領(lǐng)域合作，包括海洋環(huán)保、海洋科研、海上搜救、減災(zāi)防災(zāi)領(lǐng)域的合作。努力增進互信，為解決更困難的問題創(chuàng)造條件?！雹佟爸性胶炇痍P(guān)于指導(dǎo)解決中國和越南海上問題基本原則協(xié)議”，人民網(wǎng)，2011年10月12日， http：//politics.people.com.cn/GB/1026/15865859.html。此后，中越雙方開展多輪北部灣灣口外和低敏感領(lǐng)域合作談判，逐步縮小分歧，不斷為進一步深化合作創(chuàng)造條件。

2013年10月，李克強總理對越南進行正式訪問。雙方就新形勢下進一步深化中越全面戰(zhàn)略合作深入交換意見，其中關(guān)于海上合作，雙方達成以下重要共識：

“雙方同意恪守兩黨兩國領(lǐng)導(dǎo)人共識，認真落實《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》，用好中越政府邊界談判機制，堅持通過友好協(xié)商和談判，尋求雙方均能接受的基本和長久的解決辦法，積極探討不影響各自立場和主張的過渡性解決辦法，包括積極研究和商談共同開發(fā)問題。本著上述精神，雙方同意在政府邊界談判代表團框架下成立中越海上共同開發(fā)磋商工作組。

雙方同意加強對現(xiàn)有談判磋商機制的指導(dǎo)，加大中越北部灣灣口外海域工作組和海上低敏感領(lǐng)域合作專家工作組工作力度。本著先易后難、循序漸進的原則，穩(wěn)步推進灣口外海域劃界談判并積極推進該海域的共同開發(fā)，年內(nèi)啟動該海域共同考察，落實北部灣灣口外海域工作組談判任務(wù)。盡快實施北部灣海洋和島嶼環(huán)境管理合作研究、紅河三角洲與長江三角洲全新世沉積演化對比研究等海上低敏感領(lǐng)域合作項目，繼續(xù)推進在海洋環(huán)保、海洋科研、海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、海上互聯(lián)互通等領(lǐng)域合作。

雙方同意切實管控好海上分歧，不采取使爭端復(fù)雜化、擴大化的行動，用好兩國外交部海上危機管控?zé)峋€，兩國農(nóng)業(yè)部門海上漁業(yè)活動突發(fā)事件聯(lián)系熱線，及時、妥善處理出現(xiàn)的問題，同時繼續(xù)積極探討管控危機的有效措施，維護中越關(guān)系大局以及南海和平穩(wěn)定?！雹佟靶聲r期深化中越全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明”，《人民日報》，2013年10月16日。

雙方還一致同意，全面有效落實《南海各方行為宣言》，增進互信，推動合作，共同維護南海和平與穩(wěn)定，按照《南海各方行為宣言》的原則和精神，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上朝著制定“南海行為準則”而努力。

我們有理由相信，只要中越雙方切實拿出誠意，本著務(wù)實進取的態(tài)度共同努力，有關(guān)合作一定能取得新的突破，為帶動南海各沿岸國更深層次的合作，為本地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮做出更大貢獻。

(二)中國與印度尼西亞的合作。2007年，中國與印尼簽署了《海上合作諒解備忘錄》，根據(jù)該備忘錄，雙方成立了海上合作技術(shù)委員會。在此框架下，中國同印尼在航行安全、海上安全、海軍交往、海洋科研與環(huán)保、航天測控以及漁業(yè)等領(lǐng)域開展了一系列合作。①“中國與印尼簽署《中印尼海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2007年11月 12日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916/yz_603918/1206_604954/1206x2_604974/t445163.shtml。2012年，兩國簽署了新的《海上合作諒解備忘錄》，并成立中印尼海上合作基金，中國出資10億元人民幣作為啟動資金，支持雙方開展海上務(wù)實合作，為中印尼進一步推進海上合作奠定了堅實基礎(chǔ)。②“中國-印尼海上合作委員會首次會議在京舉行”，新華網(wǎng)，2012年12月6日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/06/c_113933699.htm。2011年，雙方簽署了《中國國家海洋局和印尼海洋與漁業(yè)部海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》，2012年雙方簽署了《中國國家海洋局和印尼海洋與漁業(yè)部關(guān)于發(fā)展中印尼海洋與氣候中心的安排》，建立了首個海洋領(lǐng)域海外合作平臺。

(三)中國與馬來西亞的合作。2009年，中國與馬來西亞簽署了《海洋科技合作協(xié)議》，內(nèi)容涵蓋了海洋政策、海洋管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋科學(xué)研究與調(diào)查、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋資料交換等眾多領(lǐng)域，為提高中馬雙方海洋科研水平，促進兩國海洋事業(yè)的發(fā)展以及共同維護南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。③“中馬海洋科技合作協(xié)議在京簽署”，中國海洋新聞網(wǎng)，2009年6月5日，http：//news.oceanol.com/?optionid＝452＆auto_id＝2896。中馬兩國研究機構(gòu)開展了海洋預(yù)報模式的發(fā)展及業(yè)務(wù)應(yīng)用等一系列合作項目，為馬來西亞海洋減災(zāi)防災(zāi)、航海安全、海上搜救、生態(tài)保護以及科學(xué)研究提供了核心科技支撐。

(四)中國與菲律賓的合作。2004年，中菲簽訂《聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2005年，中國、菲律賓和越南三國的石油公司經(jīng)過各自政府批準，簽署了《在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，從2005-2008年，中、菲、越三國石油公司在禮樂灘海域聯(lián)合開展海上地震調(diào)查，后由于菲律賓國內(nèi)炒作聯(lián)合調(diào)查違反菲法律以及菲政局變化等原因而擱淺。

(五)中國與文萊的合作。2010年，中國與文萊開始探討海上油氣共同開發(fā)與合作。2013年4月，文萊蘇丹訪華時，中文雙方就兩國涉南海共同開發(fā)達成重要共識，同意支持兩國有關(guān)企業(yè)本著相互尊重、平等互利的原則共同勘探和開采海上油氣資源。有關(guān)合作不影響兩國各自關(guān)于海洋權(quán)益的立場。①“中國文萊將合作開采南海油氣”，新華網(wǎng)，2013年10月12日，http：//news.xinhuanet.com/world/2013-10/12/c_125518804.htm。2013年10月，國務(wù)院總理李克強在訪問文萊期間，雙方簽署了《關(guān)于海上合作的諒解備忘錄》、《中國海油和文萊國油關(guān)于成立油田服務(wù)領(lǐng)域合資公司的協(xié)議》等雙邊合作文件。中文雙方強調(diào)應(yīng)由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過和平對話和協(xié)商解決南海領(lǐng)土和海域管轄權(quán)爭議。雙方重申將致力于全面有效落實《南海各方行為宣言》，維護地區(qū)和平、穩(wěn)定和安全，增進互信，加強合作。

(六)中國與泰國的合作。2011年12月，中泰簽署了《中國國家海洋局與泰國自然資源環(huán)境部海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》。2012年3月，雙方簽署了《中國國家海洋局與泰國自然資源環(huán)境部建立中泰氣候變化與海洋生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)合實驗室的安排》。2013年6月，聯(lián)合實驗室在泰國普吉海洋生態(tài)研究中心正式揭牌，推動雙方在海洋科研、海洋觀測、生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域的合作。

(七)中國-東盟海上合作基金。2011年11月，溫家寶總理在印尼巴厘島出席了第十四次中國與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議時提議由中國出資，設(shè)立中國-東盟海上合作基金，支持和推動海洋科研與環(huán)保、互聯(lián)互通、航行安全與搜救、打擊跨國犯罪等領(lǐng)域合作。該基金目前由中方提供30億元人民幣的資金，正在對相關(guān)方在南海的務(wù)實合作發(fā)揮積極作用。②“中方將設(shè)中國東盟海上合作基金”，新華網(wǎng)，2011年11月19日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/19/c_122305378.htm。

四、南海合作存在的問題

盡管南海周邊國家之間存在島礁爭議和海域管轄權(quán)主張的重疊問題，但相當長時期內(nèi)，南海是和平、安寧的，南海地區(qū)國家保持了繁榮穩(wěn)定。近年來，由于各種域內(nèi)、外因素的影響，南海出現(xiàn)了一些問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

第一，域外勢力介入，作用消極。一些域外勢力出于自身地區(qū)戰(zhàn)略考慮，利用國際、地區(qū)多邊場合和媒體進行政治、輿論炒作，宣揚“中國強硬論”、“中國威脅論”，炮制“南海航行自由問題”等議題，挑動有關(guān)國家公開向中國發(fā)難。域外國家還頻繁在南海舉行聯(lián)合軍演，導(dǎo)致本地區(qū)“爭議”上升、合作衰減。

第二，個別南海周邊國家蓄意炒作南海問題。個別周邊國家為服務(wù)國內(nèi)政治需要，蓄意制造南海局勢緊張的假象，把本來和平、穩(wěn)定的南海渲染成沖突不斷、危機四伏，誤導(dǎo)公眾，企圖“把水攪渾”，借炒作與中國領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭議轉(zhuǎn)移國內(nèi)壓力。由于本地區(qū)國家眾多，發(fā)展形態(tài)各異，利益取向不同，加之域外國家的介入與干預(yù)，本地區(qū)國家之間的政治互信有所下降，疑慮上升。這對南海合作產(chǎn)生了直接負面影響。

第三，少數(shù)國家片面甚至歪曲解讀《公約》相關(guān)規(guī)定。南海爭議的實質(zhì)是島礁領(lǐng)土爭議和海洋管轄權(quán)主張重疊問題，其中前者是解決后者的前提，而解決島礁領(lǐng)土爭議，必須充分考慮和尊重歷史事實，按照有關(guān)領(lǐng)土取得的國際法及有關(guān)實踐統(tǒng)籌考慮，不屬于《公約》管轄的范圍。即便是海洋管轄權(quán)問題，也需要結(jié)合歷史事實和所有相關(guān)的海洋法綜合考慮，非《公約》這一單一條約所能解決。少數(shù)國家基于一己之私，片面強調(diào)《公約》是解決領(lǐng)土和海洋爭議的唯一條約文件，這既不尊重本地區(qū)的歷史和現(xiàn)實，也不符合全面、誠意踐行國際法的精神，不僅無助于爭議的解決，反而為各國之間的務(wù)實合作制造了障礙。

第四，缺乏有效的合作機制。盡管南海合作已取得了較大進展，但在向更廣泛、更深層次推進上仍面臨困難。地區(qū)國家之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和聯(lián)動，其中重要的原因是本地區(qū)未建立起有效的、系統(tǒng)的合作機制，導(dǎo)致雙邊合作示范并帶動多邊合作的效果不彰。

五、推動南海合作的路徑

南海作為亞太地區(qū)最重要的半閉海，完全有理由像地中海、加勒比海、黑海等世界上其他重要的半閉海、閉海一樣，由沿岸國組建統(tǒng)一的合作機制，在爭議解決前通過務(wù)實合作加強對南海的管理和保護，使南海真正成為“和平、合作、友好之海”。按照《宣言》，爭議由雙邊去談，協(xié)商解決，合作則應(yīng)雙邊、多邊并舉。通過合作為解決爭議創(chuàng)造條件。

南海問題，實際上包含四個層面的問題，從敏感度和復(fù)雜程度區(qū)分，依次為：一是海洋環(huán)保、科學(xué)考察、防災(zāi)減災(zāi)、打擊海上犯罪、海上救助以及航行安全等低敏感領(lǐng)域；二是資源方面，包括漁業(yè)、油氣、海底礦產(chǎn)以及旅游資源的開發(fā)、利用和保護；三是海域管轄權(quán)主張重疊問題；四是南沙島礁領(lǐng)土爭議。這幾個方面均在雙邊或多或少進行過或正在進行合作或協(xié)商，但實踐效果不甚理想。推進合作、加強溝通協(xié)商是相關(guān)國家的共識，而如何推進與加強，則尚未形成持續(xù)有效的機制與平臺。因此，在繼續(xù)奉行領(lǐng)土和海洋管轄權(quán)主張爭議這一高度敏感問題由雙邊談判協(xié)商解決的原則前提下，相關(guān)方應(yīng)積極尋找出路，推進低敏感領(lǐng)域的合作，加強幾個方面的工作：

第一，有關(guān)各方應(yīng)進一步凝聚共識，增強政治互信，尊重歷史，合理主張海洋權(quán)益，善意履行《公約》義務(wù)，為南海進一步合作創(chuàng)造良好的政治氛圍。

第二，全面、真誠遵守和理解國際法和海洋法，應(yīng)該認識到《公約》不是海洋法、更不是國際法的全部，南海許多領(lǐng)域的問題都不能單純依靠《公約》解決，片面強調(diào)甚至歪曲解讀《公約》，不僅不能促進問題的解決，反而可能會使問題復(fù)雜化。

第三，各國之間的現(xiàn)有合作應(yīng)認真加以落實，并在原有基礎(chǔ)上不斷加強和深化，鞏固進一步合作的基礎(chǔ)。

第四，加強頂層設(shè)計，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進全面合作?？煽紤]在各沿岸國已有合作的基礎(chǔ)上建立一個“南海沿岸國合作委員會”，構(gòu)建一個專注于沿岸國間務(wù)實合作的全面、完整的機制，為南海深度合作搭建平臺。該委員會可由中國、越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞等南海沿岸國組成，各國均由外交部門牽頭，其他主管部門參加，具體可包括科考、環(huán)保、漁業(yè)、油氣開發(fā)、航行、旅游等不涉及領(lǐng)土與海洋劃界爭議的領(lǐng)域，并可視情建立分委員會。該機制與其他現(xiàn)有機制或可相互吸收，或可并行不悖，相互補充。為適應(yīng)情勢發(fā)展，各國在具體合作過程中還可對合作領(lǐng)域不斷進行調(diào)整。

這種合作機制，既有可據(jù)的法律基礎(chǔ)，也有可鑒的實踐依據(jù)，對在南海領(lǐng)土和海洋管轄權(quán)主張爭議解決前管控矛盾、緩解爭議、促進南海和平穩(wěn)定，有積極作用。從長遠來看，也有利于南海海域的合理開發(fā)、有效管理和長治久安。如果南海沿岸各國能秉持合作共贏的善意和務(wù)實合作的誠意，通過各方的精誠合作，在不久的將來，南海必將更加穩(wěn)定、繁榮、有序。