◎ 張 鵬

小產權房治理的緣由、途徑與政策
——以廣州市為例

◎ 張 鵬

小產權房是在我國特定土地等制度背景下，伴隨著城市化出現(xiàn)的社會問題。發(fā)生的制度根源在于國家有關制度供給不足，長期不承認集體土地擁有的土地發(fā)展權，不允許農民參與土地收益分配，加之房價高企和逐利行為，使問題日益嚴重。治理的前提是建立合理的房地產稅制，將其納入房產稅和土地增值稅范圍，同時要通過補交稅費的方式，分類型引導小產權房合法化。只有承認集體土地的發(fā)展權，調整國家相關制度和政策，才能從根本上治理小產權房。

小產權房 治理 緣由 途徑

小產權房和城市拆遷、土地征收都是當今矛盾最為尖銳和棘手的社會經濟問題。一般而言，越是經濟發(fā)達、城市快速擴張、房價高企、人口流入的城市，問題越是尖銳，如北上廣深等一線城市。雖然小產權房給社會帶來增加廉租房供給等好處，但帶來的成本超過其收益，其直接危害表現(xiàn)在每年巨額的拆遷補償、建設浪費和腐敗等方面，尤其是大城市每年為此付出以十億元計的社會資源，可謂觸目驚心。

小產權房存量巨大，已呈尾大不掉之勢，威脅著城市規(guī)劃的權威和實施，挑戰(zhàn)著現(xiàn)行的法律法規(guī)，但由于社會普遍“法不責眾”心理的存在，部分地區(qū)瘋狂違建，治理極為困難。如廣州市白云區(qū)僅太和鎮(zhèn)大源村黃莊地區(qū)就有47處違法建設，而且違建者和城管之間已經形成了“老鼠斗貓”的游戲，屢打不絕，越演越烈。天河智慧城周邊“城中村”違法建設也很多，衛(wèi)星圖片顯示，2011年天河智慧城龍洞街道和鳳凰街道區(qū)域現(xiàn)狀農用地比2010年減少13.6萬平方米，未利用地比2010年減少3.8萬平方米，建設用地比2010年增加17.4萬平方米。如按4的容積率估算，該地區(qū)一年時間增加建筑面積為69.6萬平方米，相當于建設了1萬套70平方米的住宅。大量的小產權房出現(xiàn)，不僅存在貪腐可能，而且使得城市拆遷成本劇增，如廣州市中級法院宣判的周某行賄一案中，周某等人持非法獲取的《集體土地房地產證》獲得了4543萬元補償款，國家因此多支付了4119萬元補償款。在近年實施的“三舊改造”或城市建設中，時有被拆遷方自恃所謂“合法”產權人，公然與政府漫天要價、百般阻撓，加大拆遷難度，甚至嚴重影響國家重點建設項目的推進。深圳市的情況也不樂觀，截至2011年年底，在1953平方公里的范圍內，小產權房違法建筑達到37.94萬棟，建筑面積高達4.05億平方米，占深圳市總建筑面積的49.27%。

2013年12月閉幕的中央農村工作會議將城鎮(zhèn)化時間表進一步細化，提出了三個“1億”目標。即到2020年，要解決約1億進城常住的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。其中，前兩個“1億”與小產權房相關。如果政府能逐步破解難題，化害為利，將大大推進城鎮(zhèn)化和其他社會事業(yè)的發(fā)展。小產權房治理是一場政府放松土地管制、賦予農民土地發(fā)展權利的博弈，是土地權利和權力在國家和公民的重新分配，也是社會治理結構在新形勢下的重新調適。所以正本清源的認識、解決小產權房難題，具有深遠的理論和實踐價值。

一、文獻回顧

小產權房是我國特有的住房形式，主要是指在集體所有土地上建設的而由非集體成員租賃或購置的物業(yè)形態(tài)。其類型復雜，有的土地合法而建筑物不合法；有的兩者都不合法。有的是住宅，有的是工商業(yè)房地產。有關其定義、社會影響、優(yōu)缺點、產生原因、治理方式等是近年來房地產業(yè)界和學界熱烈討論的話題。

小產權房常與城中村伴生，存在一定合理性，不能一拆了之，而應該實施城市更新，降低其負面影響，并改善村內居民生活條件，這方面學界存在共識[1][2]。一些研究發(fā)現(xiàn)小產權房已經以小區(qū)方式存在且居民多是外來人口，在南京市某區(qū)域隨機抽樣的所有住戶中，城鎮(zhèn)購房住戶占到了69.10%，租房住戶比例為20.27%，而集體土地的原住居民比例僅為10.63%。小產權房居住小區(qū)內的住戶，是一個年齡呈現(xiàn)中老年化、中低等教育水平和收入水平的群體。多數(shù)居民仍抱著法不責眾的心態(tài)，對政策持觀望態(tài)度[3]。其危害性方面，從表象上看，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的規(guī)劃編制失控，城市整體的功能布局與發(fā)展設想難以落實，城市規(guī)劃的嚴肅性受到挑戰(zhàn)。但從根源上看，小產權房所挑戰(zhàn)的正是中央政府和地方政府對空間資源的治理權力[4]。

多數(shù)學者認識到小產權房產生的主要原因是我國不合理的土地制度，尤其是城鄉(xiāng)二元分割、產權、土地征收和管制等制度。內在的根本性原因則是在我國城鄉(xiāng)二元土地制度的背景下，集體建設用地使用權受到限制，集體土地不能自由流轉，且土地征收制度存在重大缺陷[5]。小產權房問題說到底，是農村的土地能不能合法地進入房地產市場的問題[6]。實踐表明，城鄉(xiāng)土地用途由政府管制不但未能解決公共品的效率問題，而且造成更糟糕的“兩不經濟”現(xiàn)象，對土地用途的管制和對土地產權的剝奪不可相互混淆[7]。應該修訂有關法律，加快土地產權制度改革，有條件地允許集體建設土地開發(fā)商品性住房，鼓勵城市居民到農村購房，以此來打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度和土地制度固化所造成的城鄉(xiāng)隔離與分類治理的壁壘，盡快結束農民集體土地財產權存在的“所有制歧視”狀態(tài)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[8]。

隱藏在傳統(tǒng)土地制度背后的核心問題是土地發(fā)展權問題，即農民對自己的土地有沒有、有多少開發(fā)的權利的問題，而不是只是被動地等待被政府征收土地，拿走幾乎所有土地增值。程浩明確指出應以地方立法或政府決策的形式，試點建立集體土地發(fā)展權分配制度。政府直接承認集體土地的發(fā)展權，采取完全市場交易的形式實現(xiàn)權益合理分配。集體建設用地發(fā)展權在政府與村（居）集體組織之間按比例配置，或直接授予村（居）集體組織一定額度的發(fā)展權。創(chuàng)設集體土地發(fā)展權并將之導入小產權房占用的集體土地開發(fā)及其收益分配制度改革[9]。鐘凱指出在農民土地產權束中，長期缺位的是土地轉讓、處分和土地發(fā)展權。國家有關方面應當認真對待“小產權房”等民間自發(fā)的制度創(chuàng)新需求，有條件地逐步將這類自發(fā)制度創(chuàng)新納入正式的制度變遷軌道[7]。

關于治理，部分地區(qū)進行了艱苦探索，成渝兩地試圖開展土地制度創(chuàng)新，在進行土地指標置換、推動農村建設用地流轉（地票交易）的同時，通過房屋確權、放棄土地承包經營權和宅基地使用權，換回城鎮(zhèn)住房和社保的‘雙放棄’模式，試圖破解難題，但仍然存在巨大的障礙。多數(shù)意見認為應該分類處理，而不是一味打壓，處理建議包括拆除、補交出讓金、交稅、收購為保障性住房、共有產權、運行集體建設用地進入房地產市場等[10]。蔡繼明認為城中村改造和小產權房治理只需按照城市規(guī)劃，而無需改變集體土地所有權,城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要以農民集體作為主體。對非法占用農地建設的小產權房，也要區(qū)別對待[11][12]。在治理路徑上，確權標準如何設定將非常關鍵，標準太窄容易引發(fā)小產權房擁有者的不滿，標準寬泛則會鼓勵違建，甚至推高小產權房房價。應從法理和技術層面同時觸及并找出解決辦法，讓這部分資產有活路，承認、登記、分類分層次處理，應該逐漸形成一種門類和規(guī)范后去慢慢轉化和解決[13]。鄭振源認為在城鎮(zhèn)范圍內建房的補交城市維護建設稅；對占用耕地的補交耕地使用稅；出讓轉讓集體土地房地產的補交契稅，并補交與國有土地同樣的土地增值稅，但沒有理由補交出讓金。農民出租、轉讓房屋的繳納個人所得稅。在交齊應交稅金后，準予登記，發(fā)給土地使用證和房產證，將所謂“小產權房”納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產市場，作為國有土地保障房的有益補充，并加強集體土地與國有土地同樣的規(guī)劃管理[14]。甘犁認為應通過補繳土地出讓金的方式允許存量小產權房“轉正”，2012年全國成交的小產權房可為地方財政貢獻5287億元。因政府不需負擔數(shù)額龐大的征地與拆遷成本，所獲收入可有效彌補土地出讓金凈收入的84%。如果現(xiàn)有小產權房補繳2012年土地出讓金后全部轉正，可為政府貢獻4.9萬億元[15]。可由居住者繳納相應費用，最終讓“小產權房”通過補繳費用來變?yōu)楫a權完整的房屋。對于已在規(guī)劃圈內的這一類“小產權房”，參照缺權利補費用的原則處理。對于在規(guī)劃圈外的，保持現(xiàn)狀，直至城市規(guī)劃拓展到其所在區(qū)域。必須配套兩個方面的措施：一是加快建設城鄉(xiāng)一體的建設用地市場，讓集體土地也有平等入市的權利；二是強化用途管制和規(guī)劃控制[16]。歐國良、譚術魁認為要構建“小產權房”數(shù)據(jù)庫，做好分類處理方案，選取試點逐步推進解決[17]。程浩認為從法律、政治、管理途徑進行治理。小產權房開發(fā)所在社區(qū)(或鄉(xiāng)村集體行政組織或集體經濟組織)比城市政府更清楚集體利益或當?shù)毓怖嬷?，有可能獨自更好地管理集體土地等公共資源。因此，小產權房開發(fā)利益相關方參與合作共治[18]。要在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》引導下，統(tǒng)一土地使用規(guī)劃、開發(fā)、建設規(guī)范標準，將符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、質量通過認證的小產權房納入合法化軌道[9]。郭罕卓、蔡繼明認為短期政策要注意平衡各方利益，利用經濟手段而非激烈的行政手段慎重地解決小產權房問題，在長期要著眼于土地制度的建設和完善[19]。張長宏、馮長春認為應以嚴格管理為前提，以符合規(guī)劃為標準，以產權保障為核心，以市場機制為基礎，對符合規(guī)劃原則和建筑質量標準的小產權房通過交易時征收和年化征收兩種方式征收土地出讓金，實現(xiàn)違法處罰，并最終通過頒發(fā)產權證實現(xiàn)小產權房規(guī)范引導的治理方式[20]。李杰等人認為可將小產權房納入到租賃型住房保障體系，實行“合作參與式共治”模式可以給目前存量小產權一個合法的出路，既保障了已購買群體的居住權益，又實現(xiàn)了農民資產的合法收益[21]。李志明、段進認為對小產權房的治理應該采取務實的策略，在全面調查的基礎上分類型、分步驟地進行。要實施城市規(guī)劃全覆蓋，提供公共產品，打擊違法用地[22]。

綜上，小產權房的治理應厘清其產生的根源，在此基礎上，采取針對性、分類的措施，逐步加以解決。

二、小產權房問題產生的緣由

小產權房問題折射出我國目前土地管理、規(guī)劃管理、住房制度、財政稅收、社會治理等制度方面存在的弊病。在土地制度方面，征收制度、產權制度、有償使用制度、土地財政稅收制度等都存在廣闊的改革空間。產生問題的主要制度及經濟原因如下：

（一）制度供給的嚴重缺失

國家是制度的主要供給者，在舊制度不能滿足社會經濟發(fā)展時，需要及時推進制度的變遷。目前土地制度已經不能滿足新形勢的需要。第一是土地征收制度。政府通過高度限制集體土地入市，試圖維持現(xiàn)行的土地財政和建設用地只能由政府壟斷提供的格局。但由于農民的抗爭，現(xiàn)在大城市周邊的土地征收難度越來越大。第二是土地產權制度。集體所有土地實際上處于從屬國有土地的地位，存在“產權歧視”，很難進入市場并進行市場化配置。另外，憲法規(guī)定城市土地屬于國有，而現(xiàn)實是由于沒有給予補償和辦理產權登記，很多城市土地仍然被集體經濟組織控制和擁有。第三是宅基地制度。村民依法可無償或低價獲得宅基地，其轉讓只能在本村內進行，宅基地具有福利屬性，所以它很難真正進入市場流通，供需嚴重失衡，即需要住房的人無權獲得宅基地，有宅基地的人住房剩余。而且很多城市已經多年凍結宅基地供給。第四是土地市場制度。具體包括土地供給、有償使用制度。集體所有土地尤其是非農土地基本不能獲得規(guī)劃條件并按照有償使用的規(guī)則形成有效供給（部分城市除外）。第五是規(guī)劃制度。很多城市的規(guī)劃制定滯后且嚴重不符合社會實際，未實行公眾廣泛參與，導致在小產權房分布地區(qū)，要么沒有規(guī)劃覆蓋，要么規(guī)劃過時，這使得合法的土地使用十分困難。

長期不合理的制度安排必然產生對制度的質疑和挑戰(zhàn)行為。由于村集體土地合法實施建設的制度渠道受到限制，政府把建設用地指標和規(guī)模都用在國有土地上，集體土地實施建設只能靠少量政府征地返還的留用地指標，而且還面臨手續(xù)不齊全等各種復雜問題，不是沒有報批指標和規(guī)模，就是不符合城市規(guī)劃，要不就是權屬復雜難以理清，所以只能違法。另外，行政審批困難是產生違法建設的又一個因素，廣州市不少地區(qū)多年來幾乎已經停止農村宅基地的審批手續(xù)，隨著經濟發(fā)展，外來人口增多，房屋的需求量增加較快，本地村民的謀生方式已經從“耕田”向“耕屋”轉變，經濟利益驅動使不少村民違法建設小產權房。

（二）土地發(fā)展權的缺失和參與土地增值收益分割的激勵

一般而言，政府出于防止外部性、提供公共產品和財政收入獲取等目的，擁有對所有土地的規(guī)劃管制權，這是一種“警察權”。與此相對，土地所有者和使用者擁有一定的對土地進行開發(fā)的權利，稱為土地發(fā)展權，土地發(fā)展權的大小與管制強度（規(guī)劃條件）二者緊密相關。政府一般不會禁止土地進行任何開發(fā)而使其喪失價值，管制太過，反而不利于社會經濟發(fā)展。而目前，集體所有土地的發(fā)展權基本得不到國家的承認。

在不影響耕地保護的前提下，集體所有土地應該擁有一定的發(fā)展權。城市周邊的土地更加應該擁有發(fā)展權，因為發(fā)展權是內生于土地區(qū)位和需求的[23]。土地發(fā)展權價值是這些土地價值的主要構成部分。在我國快速城市化和工業(yè)化過程中，城市周邊土地非農化是必然的趨勢，即使是占用耕地，也有合理性。所以保護耕地不能成為禁止土地利用的政治借口。承認和賦予集體土地的發(fā)展權是必然的趨勢，進而土地發(fā)展權就具有價值，農民就可以合法的參與土地增值收益分割，而不是通過建設小產權房、對征地拆遷漫天要價等非正式方式來參與收益分割了。

（三）違法及機會主義行為

機會主義行為是指在信息不對稱的情況下人們不完全如實地披露所有的信息及從事其他損人利己的行為。在旺盛的工商業(yè)和住房物業(yè)需求之下，人們會權衡違法的收益和成本之比，村集體和農民都明知道違法，仍然會采取機會主義行為去建設和銷售小產權房。據(jù)廣州市“三舊辦”2012年12月的統(tǒng)計，白云區(qū)小坪村村民住宅33.23萬平方米中有14.89萬平方米為無合法產權住宅，集體物業(yè)75.02萬平方米中有73.8萬平方米為無合法產權物業(yè)；黃浦區(qū)沙步村村民住宅87.43萬平方米中有15.95萬平方米為無合法產權住宅，集體物業(yè)72.65萬平方米中有15.45萬平方米為無合法產權物業(yè)；荔灣區(qū)五眼橋村村民住宅23.47萬平方米中有6.34萬平方米為無合法產權住宅，集體物業(yè)33.87萬平方米中有20.28萬平方米為無合法產權物業(yè)。說明集體物業(yè)比住宅的違法程度更嚴重。

廣州市經濟發(fā)達，村集體經濟力量發(fā)展較快，經濟實力較為雄厚，考慮到村集體經濟的持續(xù)發(fā)展，必然有通過盤活集體土地參與房地產市場以獲取經濟回報的需求，村集體經濟組織在經濟利益驅動下，必然會規(guī)避法律和政策監(jiān)管，甚至明目張膽地建設集體廠房、商業(yè)、公寓等多種物業(yè)，村集體經濟組織有組織、有計劃地實施違法建設，使得小產權房違法建設總量急劇膨脹，形成城市管理之瘤。同時，村民在旺盛的租房需求和“誰不違建誰吃虧”的心理下，紛紛搶建違建。

（四）高房價的壓迫刺激需求

據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2013年11月的房價數(shù)據(jù)，自9月份房價同比漲幅上沖“破二”以來，北上廣深等大城市房價同比漲幅已連續(xù)3個月超20%。廣州房價11月同比上漲20.9%，環(huán)比上漲0.8%。據(jù)銀禧房地產數(shù)據(jù)庫公布的2013年11月城市房價排行榜，廣州排名第8，均價已經達到18637元/m2，環(huán)比上漲0.90%，同比上漲12.35%。高昂的房價必然讓部分社會群體無力承擔而又缺乏保障性住房獲得資格和渠道，安家樂業(yè)、以房養(yǎng)老、融入城市的渴望驅使他們從事投機主義行為，明知道小產權房不安全，但幻想法不責眾，或者幻想即使拆遷還能拿回購房款，最終冒險去買房。越是大規(guī)模的樓盤，越是讓人有安全感。

三、小產權房治理的基本經濟學原理和途徑

（一）概述

小產權房給社會帶來的社會利益小于其社會成本，尤其是給社會秩序和社會公平帶來的危害是治理的必要性所在。在城市化引致土地強烈需求、傳統(tǒng)土地制度變革需求、老百姓希望參與土地利益分配需求等背景下，小產權房治理不得不提上議事日程。國家制度供給不足是主要原因，應該承擔部分責任。但小產權房治理，除了土地或者住房制度改革，必須綜合考慮其他社會經濟制度的配套跟進。

被稱為“60條”的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》表明，我國的各項重大社會經濟制度處于轉軌時期，土地制度、財稅制度等亦不例外。目前，我國的經濟發(fā)展對房地產業(yè)過度依賴，財政收支和城市建設對土地出讓金和房地產稅收過度依賴，已經被人們所認識。小產權房本質都是土地發(fā)展權的界定和利益分配問題。它的根治，關鍵兩點在于財政稅收制度改革和集體建設用地制度改革，前者的核心是“漲價歸公”，后者的核心是土地發(fā)展權的落實。

（二）經驗借鑒

臺灣的經驗值得借鑒。我國臺灣地區(qū)土地法（2000）有以下主要規(guī)定：土地稅分地價稅及土地增值稅二種。土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價。地價調查，應抽查最近二年內土地市價或收益價格，以為查定標準地價之依據(jù)，其抽查宗數(shù)，得視地目繁簡地價差異為之。土地所有權人聲請登記所有權時，應同時申報地價，但僅得為標準地價百分之二十以內之增減。土地所有權人認為標準地價過高，不能依前條為申報時，得聲請該管直轄市或縣（市）政府照標準地價收買其土地。土地所有權人聲請登記而不同時申報地價者，以標準地價為法定地價。地價申報滿五年，或一年屆滿而地價已較原標準地價有百分五十以上之增減時，得重新規(guī)定地價地價稅照法定地價按年征收一次，必要時得準分兩期繳納。土地增值稅照土地增值之實數(shù)額計算，于土地所有權移轉時，或雖無移轉而屆滿十年時，征收之。依第一百四十七條實施工程地區(qū)，其土地增值稅于工程完成后屆滿五年時征收之。規(guī)定地價后十年屆滿，或實施工程地區(qū)五年屆滿，而無移轉之土地，其增值稅向土地所有權人征收之?！镀骄貦喾ā罚?002）的主要規(guī)定有：規(guī)定地價，已規(guī)定地價之土地，應按申報地價，依法征收地價稅。照價收買；為實施漲價歸公，土地所有權人于申報地價后之土地自然漲價，應依第三十六條規(guī)定征收土地增值稅。土地增值稅之征收，應依照土地漲價總數(shù)額計算，于土地所有權移轉或設定典權時行之。但因繼承而移轉者，不征土地增值稅。

從法條可見其土地稅制的特點和社會的理念。第一，土地稅不僅涵蓋持有環(huán)節(jié)，還包括流轉環(huán)節(jié)。第二，持有環(huán)節(jié)自主申報地價，逐年征收，定期調整；持有期間每十年征收一次增值稅，如果有交易，在交易時征收。第三，實施工程地區(qū)，縮減征收土地增值稅間隔，五年征收一次。上述規(guī)定，可將因社會發(fā)展和市政建設所帶來的土地增值收歸“政府”，歸全民所有。

（三）小產權房治理的前提是土地稅制的建立和完善

小產權房治理一定程度上是社會利益的再分配。一旦放行，其價值將迅速上升，持有者獲得“不勞而獲”，這種增值多數(shù)來自社會進步、政府對城市基礎設施投資建設外部性溢出、規(guī)劃條件下的發(fā)展權配置三個部分。對于多數(shù)遠離城市、沒有小產權房的居民而言，他們沒有機會享受到這種好處。任憑少數(shù)人獲得不勞而獲的巨額收益，對社會而言是不公平的，對普通勞動者而言也是不公平的。

所以，必須打破城鄉(xiāng)界限，優(yōu)先將國有土地（小產權房轉正后可能轉為國有土地）和集體土地上的所有小產權房納入統(tǒng)一的房產稅（或土地稅）征收范圍，在持有環(huán)節(jié)和流轉環(huán)節(jié)征稅，促進資源使用中的社會公平。這樣做的另外一個好處是為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，推動公共產品的供給和市政建設，形成良性循環(huán)，既降低了政府土地財政的激勵，又增加了政府推動制度變遷的動力。在我國房地產市場供給和交易從增量為主逐步過渡到存量為主的階段，這一步遲早要走。

（四）小產權房合法化必須在持有者和政府之間建立土地增值分割機制

小產權房之所以能做到低成本、低價格，除了產權不規(guī)范之外，還在于它規(guī)避了很多稅收、建設規(guī)費和土地出讓金。據(jù)統(tǒng)計，稅費和土地出讓金一般會占到商品房價格的50%甚至更高。實際上，這些費用一部分屬于“影響費”性質，即房地產開發(fā)對城市帶來的負外部性如交通擁擠和教育資源緊張的治理費用；一部分屬于服務性費用，如水電等配套；還有一部分屬于稅收。土地出讓金本質上是土地租金。由于小產權房用地一般不是國有土地，當然不需要繳納出讓金，但其他費用應予繳納。

同時不能忽略的是土地發(fā)展權的分配。政府通過規(guī)劃等手段允許小產權房合法化，實際上就是賦予了該物業(yè)之下的土地擁有發(fā)展權，不符合規(guī)劃的土地依然沒有獲得發(fā)展權，這實質上屬于一種“規(guī)劃利得”，因為規(guī)劃條件而獲得的利益。

因此，除了稅收方式參與土地價值分割之外，政府還應該通過“影響費”、“規(guī)劃利得”服務性收費等方式參與小產權房合法化過程中的利益分割。要明確建立這樣的機制，設立這樣的“門檻”，允許或引導持有者邁過“門檻”，繳納費用，將小產權房轉正。

除非小產權房下的土地轉為國有，否則不存在補交土地出讓金的理由，之前的一些觀點屬于誤讀。同時，一些學者并不主張逼迫農民將集體土地轉為國有。

四、小產權房治理的政策設計——以廣州市為例

（一）主要政策設計和指導思想

根據(jù)珠三角地區(qū)尤其是廣州市社會經濟發(fā)展特點，可用“固化宅地、規(guī)劃先行、承認權利、設置門檻”16字來概括。

“固化宅地”是指以村社為單位，考慮平衡，在用地現(xiàn)狀的基礎上適量增加用地空間，一次性確定非農用地總量指標，即分配土地開發(fā)指標。在指標范圍內由村社按年計劃使用，可進行內部分配，村內部還可實行有償使用。指標可在村社之間進行交易。這樣可杜絕建設用地無限制增長的趨勢。對單棟建筑面積，可設定基準面積（如320m2），需要超出的，內部進行購買性調劑。要像村級股份制經濟那樣進行宅基地權利固化。新增人口，除集體有指標剩余可申請外，一般由購買或繼承等方式取得。

“規(guī)劃先行”是指按有堵有疏的原則，提前制定、檢討、修訂有關土地、村莊、控制性規(guī)劃。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當依照土地利用總體規(guī)劃，組織編制本行政區(qū)域內的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的農村集體經濟組織成員建造住宅應當符合城市規(guī)劃，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的村莊原則上不再安排單宗分散的宅基地。鼓勵集中建設村民公寓。支持在符合規(guī)劃的前提下，按照村集體經濟組織配合政府征地情況、歷史留用地欠賬情況、村集體經濟發(fā)展情況，拿出一部分用地規(guī)模和指標專項用于解決村經濟發(fā)展用地需求，并結合其土地守法情況具體分配，不違法用地的多給指標，違法用地多的不給指標，通過激勵機制把違法用地多發(fā)勢態(tài)控制住。

“承認權利”是在前兩個原則的基礎上，逐步將小產權房分期分批合法化，中短期，宅基地及地上建筑物流轉允許在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）范圍內進行，遠期允許在本市范圍內流轉。對集體工商業(yè)物業(yè)允許其進行出售、出租、抵押等活動。要承認不少物業(yè)已經被非本村戶籍家庭獲得的既成事實。但非本村戶籍家庭不得獲得新增宅基地指標。

“設置門檻”針對目前無合法產權證的物業(yè)，如符合政府設定的轉正條件，可申請補繳有關稅費，辦理產權登記手續(xù)。門檻的設定既要鼓勵持有者主動辦理手續(xù)，又要嚴厲打擊惡意違建等行為。

同時，還要堅持制度建設和打擊違建結合，打擊和疏導結合的思路，嚴肅查處違法建設，嚴格執(zhí)法。一是建立“首問負責制”，城管部門可與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)合建立打擊違建領導小組，在城管部門掛牌，公安、規(guī)劃、土地執(zhí)法等部門和村集體經濟組織緊密配合，嚴肅工作紀律和作風；二是加強制度建設，細化違法建設的處罰規(guī)定，通過罰款、拆除、治安處罰等多重懲罰措施對違法建設予以依法處理；三是部門聯(lián)動開展綜合治理，對違法建設多發(fā)的“城中村”，嚴格執(zhí)行對違法建設停止供水、供電、供氣的規(guī)定，公安、消防、稅務、審計、紀檢等部門對涉嫌違法建設的村集體經濟組織、村民、所屬街道開展全面稽查工作，全力查找違法線索。

（二）“五維”模式下的“轉正”政策

針對小產權房權屬復雜、歷史遺留問題多、政策變遷等多種因素，必須區(qū)別對待，重點考慮五個維度的屬性，采取不同的政策：時間點、持有人和地權人分離、規(guī)劃條件、權源深度、土地用途。

時間點是指物業(yè)的建設時間不同，門檻不同。時間點主要有：①過去政府重大小產權房政策發(fā)布日；②最新的小產權房處理政策發(fā)布日；③政府確定的特定土地利用現(xiàn)狀或衛(wèi)星圖像拍攝日。一般在時間點之后發(fā)生的建設，從嚴處理，補交稅費標準更高。

持有人和地權人分離是指要區(qū)分物業(yè)的現(xiàn)在持有人是不是土地使用權人，如果二者一致，由地權人辦理登記手續(xù)；如果土地上既有地權人，又有住房購買持有人，則由持有人辦理土地共有產權分割登記手續(xù)；如果全部住房由購房人持有，則由購房人單獨登記。原則上，持有人補交稅費標準更高。

規(guī)劃條件是指按最新的規(guī)劃，如果不符合，則單列調查備案，不得辦理登記，保持現(xiàn)狀并擇機拆除，或者鼓勵異地集中建設，遷騰出來的土地用于實施城市規(guī)劃意圖。符合規(guī)劃的優(yōu)先予以登記。

權源深度是指考慮到我國在1980和90年代各項管理法律、政策本身不夠規(guī)范的環(huán)境下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至一些部門出于各種動機批準建設，但后期又未能辦理登記的情況，如果能提供部分真實權源的，可降低門檻；如果不能提供任何權源的（完全違法），不僅要補交稅費，還應該給予經濟處罰。房地產登記不僅要審查土地權源，還要審查房屋權源。另外，超標準面積越多，稅費標準越高。

土地用途是指占用耕地且不符合土地規(guī)劃的，一律拆除；占用存量建設用地和未利用地的，從寬處理。

有部分權源的物業(yè)補繳稅費的基準標準如下：在短期房產稅難以出臺的情況下，借鑒國有土地稅制，重點征收土地增值稅和行政性規(guī)費：

1.土地增值稅。按照周邊國有土地同用途最新基準地價的20%～50%，參照權源深度差別征收。轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物（以下簡稱轉讓房地產）并取得收入的單位和個人，為土地增值稅的納稅義務人（以下簡稱納稅人），應當依照本條例繳納土地增值稅。由于1993年頒布的《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》只對國有土地納稅，所以繼續(xù)修改該條例。目前也可以土地增值收益基金的方式收取此類費用。

2.城市維護建設稅、教育費附加。城市維護建設稅是對從事工商經營，繳納增值稅、消費稅、營業(yè)稅的單位和個人征收的一種稅。城建稅采用地區(qū)差別比例稅率，共分三檔。教育費附加是對繳納增值稅、消費稅、營業(yè)稅的單位和個人，就其實際繳納的稅額為計算依據(jù)征收的一種附加費?？蓵壕徴魇?，待今后存量交易時進行。

3.契稅和印花稅。契稅是以所有權發(fā)生轉移變動的不動產為征稅對象，向產權承受人征收的一種財產稅?？砂?%～2%差別征收。

4.城市建設配套費。按地方標準足額征收。

另外，必須轉為國有土地的，方可補繳土地出讓金，村集體也可以土地抵交出讓金。

五、結論

本文討論了小產權房發(fā)生的制度根源在于國家有關制度供給不足，長期不承認集體土地擁有的土地發(fā)展權，不允許農民參與土地收益分配，加之房價高企和逐利性機會主義等行為，使問題日益嚴重。在基本治理途徑上，前提是建立合理的房地產稅制，通過構建政府和小產權房持有人之間的利益分割機制，誘導雙方合作，逐步將小產權房合法化，促進土地資源利用的合理化和社會公平雙重目標達成。基于經濟學分析和經驗的借鑒，針對廣州市的特點，在具體治理政策上，應采取“固化宅地、規(guī)劃先行、承認權利、設置門檻”原則。通過有關稅收和行政規(guī)費征繳的手段，分期分批分類型逐步破解小產權房難題。細節(jié)性的政策，應廣泛征求社會各界意見，統(tǒng)籌兼顧各方利益，由地方人大以立法立法方式出臺。

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Causes,Methods and Policies of the Management of Houses with Limited Property Rights： A Case Study of Guangzhou

Zhang Peng

Under the specific institutions of land,with the development of urbanization,houses with limited property rights (HLPR) comes into being.The causes include: the shortage of institution supply,denying the right of land development belongs to village collectives,prohibiting the farmer involves in distribution of land revenues,high housing price and opportunistic action of chasing the interests in construction and purchase housing.It is obligatory to construct the real estate tax institution，to tax the profit of houses with limited property rights transactions,including property tax and land value increment tax.In the meantime,by the way of taxation and fee payment，HLPR can be legalization according to the types of different cases.It is necessary to approve the land development right of collectively owned land and adjustment certain institution and policy，in order to solve the HLPR problem thoroughly.

houses with limited property rights; management; cause; method

F293.3

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.010

張鵬，廣東財經大學公共管理學院土地與房地產管理系副教授，博士，主要從事土地經濟、房地產經濟、房地產政策、土地政策研究。

（責任編輯：盧小文）

教育部人文社科課題“土地準征收與補償?shù)脑怼藴逝c政策研究：土地發(fā)展權視角”（14YJA630090）資助、2014年廣州市哲學社會科學規(guī)劃課題“廣州建設用地市場體系研究：框架、規(guī)范和政策”（14G45）支持。