◎ 劉慶斌

黨的十八大報(bào)告提出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進(jìn)“四化”同步發(fā)展。而新型城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心動(dòng)力，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的巨大引擎，是全面建成小康社會(huì)的重要抓手。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須深刻認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的新挑戰(zhàn)。

一、當(dāng)前影響和制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，是社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)。在現(xiàn)有體制機(jī)制下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必然會(huì)受到戶籍制度、就業(yè)、住房、土地等因素的影響和制約，認(rèn)真分析研究這些因素和問(wèn)題，是當(dāng)前各級(jí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的重要課題。

（一）戶籍制度改革問(wèn)題。戶籍制度是造成我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本性制度，長(zhǎng)期以來(lái)由于這一根本性制度的存在，導(dǎo)致從總體上將農(nóng)村農(nóng)民與城市市民分離開(kāi)來(lái)，并由此附加了不同的身份功能，城市市民享受良好的社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、住房保障，而進(jìn)城農(nóng)民則在某種程度上遭受城市社會(huì)的排斥，使得他們?cè)谡巍⒔?jīng)濟(jì)、教育、文化、社保等方面的權(quán)利不平等和缺失，造成在維權(quán)、子女教育等方面一系列“瓶頸”問(wèn)題。近年來(lái)雖然我國(guó)大量農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但大都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)身份功能的轉(zhuǎn)換，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份功能轉(zhuǎn)換的城鎮(zhèn)化，實(shí)際上就是“半城鎮(zhèn)化”，而造成這一問(wèn)題的根本性制度障礙就是戶籍制度。為此，黨的十八大報(bào)告明確提出，要加快戶籍制度改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)也再次提出，要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。2014年7月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），又明確指出將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益。至此，戶籍制度改革開(kāi)始進(jìn)入組織實(shí)施階段。但是中央政策的善意如何轉(zhuǎn)化為民眾的福祉，并切實(shí)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，仍有許多難點(diǎn)需要克服，仍有諸多問(wèn)題需要解決。一個(gè)首要的問(wèn)題就是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分后，如何真正打通城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，考驗(yàn)著各級(jí)政府的智慧和執(zhí)行力。一旦推進(jìn)遲緩，或者難以落實(shí)，必將損害黨和政府的權(quán)威和公信力。就當(dāng)前而言，吸附在戶籍之上的諸多福利，如教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等基本公共服務(wù)的差異，如何才能徹底消除，實(shí)現(xiàn)權(quán)利上的真正公平，進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的合法權(quán)益如何才能得到有效保障等等，都是戶籍制度改革過(guò)程中亟需解決和落實(shí)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）進(jìn)城農(nóng)民住房問(wèn)題。住房是決定著一個(gè)人或一個(gè)家庭在一個(gè)地方能否居住、生活和工作的重要載體。農(nóng)民只有在城市里解決了住房問(wèn)題，才能真正變?yōu)槭忻瘢喾慈绻诔鞘欣镒o(wú)所居，農(nóng)民進(jìn)城就成為一句空話。目前我國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)超過(guò)了農(nóng)村常住人口，但實(shí)際上城鎮(zhèn)常住人口中仍有相當(dāng)多的人在城市里沒(méi)有固定的居住場(chǎng)所，居住不固定而且條件差，因此在很多方面沒(méi)有真正融入城市體制和城市生活。特別是多數(shù)城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民還沒(méi)有提供與城市戶籍居民同等的住房安全保障，政府統(tǒng)籌建設(shè)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障政策還沒(méi)有覆蓋到全體進(jìn)城農(nóng)民，而且在城市拆遷過(guò)程中，也沒(méi)有考慮到進(jìn)城農(nóng)民的居住穩(wěn)定問(wèn)題，使他們?cè)诔鞘胁疬w和重建中經(jīng)常受到驅(qū)趕。所有這些，都直接影響到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，影響到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平?？梢哉f(shuō)，解決進(jìn)城農(nóng)民的城市住房問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必要條件。

（三）進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。農(nóng)民工是個(gè)差異化很大的群體，有些只是短期在城市里靈活就業(yè)，有些則長(zhǎng)期居住在城市里并有相對(duì)固定的工作，還有一些則生在城市、長(zhǎng)在城市，屬于“新生代”農(nóng)民工。而這些差異化的群體最終能否市民化，關(guān)鍵是他們?cè)诔鞘欣镉袥](méi)有穩(wěn)定的就業(yè)保障和收入來(lái)源。進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，只有擁有了穩(wěn)定的就業(yè)或者職業(yè)，才能有穩(wěn)定的收入來(lái)源，才能在城市社會(huì)中建立起正常的關(guān)系，成為真正的市民。但在現(xiàn)實(shí)中，由于歷史等多方面的原因，農(nóng)民文化水平不高，城市就業(yè)技能偏低、領(lǐng)域偏窄，在很大程度上影響和制約了進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)穩(wěn)定性和收入增長(zhǎng)預(yù)期；現(xiàn)有法律雖然將進(jìn)城農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民作為同等的勞動(dòng)主體看待，但現(xiàn)實(shí)中仍面臨著地方政府、企業(yè)以及其他制度的相應(yīng)制掣，比如同工不同酬、工資拖欠等問(wèn)題仍普遍存在，進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益還沒(méi)有得到充分保障。正因?yàn)槿绱?，才?dǎo)致了進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)的不穩(wěn)定性和收入的不確定性，使農(nóng)民工成為流動(dòng)大軍。在某種程度上說(shuō)，進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)保障問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的首要問(wèn)題。

（四）城鎮(zhèn)承載能力問(wèn)題。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的原因，多年來(lái)絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有享受到與城市戶籍居民同等的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的平等權(quán)利，使得許多城市特別是農(nóng)民工較多的城市承載能力打了折扣，同時(shí)也使一些與城市承載力相關(guān)的問(wèn)題沒(méi)有完全反映出來(lái)。但要加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，用政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)化為市民，就必須把提高城市承載能力問(wèn)題提到重要議事日程，如果進(jìn)城農(nóng)民超過(guò)了城市的承載能力，特別是超出了城市所提供的就業(yè)極限，一些進(jìn)城農(nóng)民就會(huì)進(jìn)退兩難，不僅生活可能無(wú)保障，而且還可能帶來(lái)新的社會(huì)問(wèn)題。目前有相當(dāng)多的城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”日益突出，交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來(lái)人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差等等，都是城市承載能力不足的表現(xiàn)，必須著力解決。

（五）土地征用和利益分配問(wèn)題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化離不開(kāi)、也繞不過(guò)土地，土地問(wèn)題始終是城鎮(zhèn)化發(fā)展的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。近年來(lái)，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致用地需求矛盾加??；與此同時(shí)一些地方也暴露出諸多土地問(wèn)題，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面產(chǎn)生了較深的負(fù)面影響。一是與城鎮(zhèn)化相配套的工業(yè)化用地快速增加。一方面大量國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展擴(kuò)張，加大了工業(yè)用地需求；另一方面第三產(chǎn)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，致使建設(shè)用地需求增加。二是與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)用地明顯增加。隨著工商企業(yè)的發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步和人們生活水平需求，與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)步伐明顯加快，帶動(dòng)相應(yīng)建設(shè)用地需求增加。三是農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城后所需要的住宅建設(shè)用地不斷增加。城鎮(zhèn)化的過(guò)程實(shí)際上是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，這些新轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口必然會(huì)給房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷帶來(lái)住房需求?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）明確指出，到2020年，努力實(shí)現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。假設(shè)人均住房面積為30平方米，那么人口轉(zhuǎn)移將帶來(lái)住房需求量30億平方米，而建設(shè)30億平方米的城市住房必然需要大量的住宅建設(shè)用地。四是農(nóng)民土地征收和轉(zhuǎn)讓問(wèn)題明顯增多。一方面隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)郊區(qū)土地將被大量征用，必然涉及到被征地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置問(wèn)題；另一方面隨著大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要流轉(zhuǎn)，亟須建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的體制機(jī)制。五是快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中不斷誘發(fā)值得重視的土地問(wèn)題。如一些城市無(wú)節(jié)制地向外擴(kuò)張，過(guò)分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，過(guò)分追求建成區(qū)面積，新城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)隨意設(shè)定，占地面積過(guò)大，人口密度偏低；一些地方把精力用在經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)土地上，過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用；一些地方政府熱衷于加快征地、出讓土地，獲取豐厚的土地財(cái)政收入，卻忽略了征地應(yīng)有的法律程序和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，特別是“以租代征”問(wèn)題突出；農(nóng)村人口快速非農(nóng)化，造成“人地分離”、土地撂荒、閑置，導(dǎo)致越來(lái)越多的“空心化”村莊出現(xiàn)；農(nóng)村住宅“建新不拆舊”、耕地侵占和環(huán)境污染問(wèn)題日益凸顯等等。所有這些，都正在制約著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

二、新形勢(shì)下有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策研究

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期，但人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化的問(wèn)題依然突出。要實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化，就必須針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，研究制定針對(duì)性措施，并認(rèn)真抓好落實(shí)。

（一）盡快把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，并實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量提高的重要標(biāo)志是讓更多的進(jìn)城農(nóng)民真正全面融入城市，享受現(xiàn)代化生活方式，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的存在，導(dǎo)致大量進(jìn)城農(nóng)民不能全面融入城市，人戶分離、公共服務(wù)分享的不平等問(wèn)題突出，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化的剪刀差、城市居民的生活差距越來(lái)越大。要破解“兩個(gè)二元結(jié)構(gòu)”，就必須加快推進(jìn)戶籍制度改革。而在戶籍制度改革方面，《規(guī)劃》和《意見(jiàn)》都提出，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)～100萬(wàn)的城市落戶限制，合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口 300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。這是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略需要堅(jiān)持的基本思路，也為進(jìn)城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)提供了重要指向。當(dāng)前，一方面按照《規(guī)劃》和《意見(jiàn)》要求，首先全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，促使農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移；其次立足中等城市實(shí)際，有序放開(kāi)農(nóng)民工的落戶限制；再是通過(guò)積分制等辦法，合理確定大城市的落戶條件，盡快把符合條件的進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民；另一方面盡快剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉(xiāng)差別權(quán)益，讓落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民享受與城市戶籍居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)和權(quán)益保護(hù)，如教育和培訓(xùn)權(quán)利、醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、居住權(quán)利等，從根本上保障進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生存和發(fā)展權(quán)利。這主要體現(xiàn)在：既要統(tǒng)籌兼顧當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民權(quán)益，又要統(tǒng)籌兼顧原戶籍居民與新進(jìn)城居民的權(quán)益，消除對(duì)新進(jìn)城居民的體制歧視和不公平，實(shí)現(xiàn)市民與農(nóng)民、本地居民與外來(lái)居民的身份平等、機(jī)會(huì)平等和權(quán)利平等；既要打破身份界限，建立城鎮(zhèn)居民平等的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)和保障新進(jìn)城居民在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、居住、社會(huì)保障等方面的平等權(quán)利，又要實(shí)現(xiàn)和保障新進(jìn)城居民在城市公共事務(wù)中的知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督等方面的平等權(quán)利。各級(jí)政府都要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的歷史高度，進(jìn)一步細(xì)化不同類型城鎮(zhèn)落戶的條件和政策，加快弱化“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的功能，盡快拆除制約進(jìn)城農(nóng)民市民化的最大體制障礙，實(shí)行以居住地為依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記制度，尤其要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障進(jìn)城農(nóng)民享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。一是完善公共就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，提升進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量，確?；揪蜆I(yè)服務(wù)均等化。二是堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，加大基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源配置均等化。三是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生制度，完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。四是提高進(jìn)城農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)比重，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社保體系。五是繼續(xù)完善社會(huì)保障體系，完善城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的銜接政策，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)?？傊褪峭ㄟ^(guò)建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度，健全促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡配置，縮小基本公共服務(wù)水平差距，最終達(dá)到消除戶口待遇差別的目標(biāo)。

（二）加快推進(jìn)城鎮(zhèn)住房保障體系建設(shè)，保證進(jìn)城農(nóng)民“居住有其房”。要讓更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，就必須從根本上解決和改善農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住條件問(wèn)題，保證“居住有其房”。《規(guī)劃》提出，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。這些政策措施都很有針對(duì)性，關(guān)鍵在于落實(shí)。當(dāng)前，應(yīng)盡快建立起多層次的城鎮(zhèn)住房保障體系：一是加快促進(jìn)農(nóng)村住房市場(chǎng)的培育和發(fā)展，通過(guò)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的財(cái)富，使轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民能夠?qū)⑥r(nóng)村財(cái)富轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，減輕他們市民化后的購(gòu)房負(fù)擔(dān)。二是加快建立與進(jìn)城農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)模式，確保把有穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)工作一定年限的農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)住房保障范圍，讓他們?cè)谧疃虝r(shí)間內(nèi)能夠購(gòu)買起住房或租住較舒適的房子。三是不斷提高農(nóng)民工的薪金水平，增強(qiáng)他們?cè)诔擎?zhèn)購(gòu)買和租賃住房的經(jīng)濟(jì)能力。四是積極探索建立符合農(nóng)民工實(shí)際需求的住房公積金制度。

（三）全面提高城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障水平，使具有勞動(dòng)能力者實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。進(jìn)城農(nóng)民市民化不是簡(jiǎn)單地落戶于城鎮(zhèn)，更重要的是確保他們落戶城鎮(zhèn)后有就業(yè)保障，通過(guò)改變他們的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)，使之參與到創(chuàng)造城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)并分享城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)代生活中，并讓他們真正獲得在城鎮(zhèn)新環(huán)境下的生存和發(fā)展能力。在某種程度上，新型城鎮(zhèn)化首先是就業(yè)的城鎮(zhèn)化。因此，必須突出就業(yè)導(dǎo)向，全面提高城鎮(zhèn)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障水平，牢牢堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本、生計(jì)為先的基本原則，以城鎮(zhèn)集聚的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和提供的就業(yè)崗位來(lái)決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。一是地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)政策，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，不斷增加城鎮(zhèn)工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等就業(yè)崗位，保證進(jìn)城農(nóng)民市民化后能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。二是通過(guò)加強(qiáng)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育等方式，進(jìn)一步提高進(jìn)城農(nóng)民的自身素質(zhì)，不斷提高他們?cè)诔擎?zhèn)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)質(zhì)量。三是充分發(fā)揮政府公共財(cái)政的作用，積極為進(jìn)城農(nóng)民中的困難家庭、特殊家庭購(gòu)買公益性就業(yè)崗位，確保這些家庭能夠有人就業(yè)，有基本穩(wěn)定的生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源。四是盡快把進(jìn)城農(nóng)民納入所落戶城鎮(zhèn)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，建立與所在城鎮(zhèn)戶籍居民統(tǒng)一、平等競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，共享公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

（四）進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)承載能力，增強(qiáng)對(duì)人口集聚的支撐能力。中國(guó)社科院公布的測(cè)算結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元。照此標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移一億農(nóng)民需要至少13萬(wàn)億元的公共資金投入，不包括生活質(zhì)量提高和物價(jià)變動(dòng)等的累積性因素。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要城鎮(zhèn)有可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)支撐和強(qiáng)有力的財(cái)政支持。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，提高城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展力和財(cái)政支撐力，要有一個(gè)過(guò)程，這就要求各級(jí)政府既要著眼當(dāng)前，又要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)；既要突出重點(diǎn)，又要統(tǒng)籌兼顧。一是調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，努力改善營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量，增強(qiáng)城鎮(zhèn)財(cái)政支撐能力。二是抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐。一方面大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)，加快提高工業(yè)水平，提高就業(yè)保障能力；另一方面整合提升服務(wù)業(yè)，做大做強(qiáng)旅游、物流、文化等產(chǎn)業(yè)，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)容量。三是加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力。尤其要根據(jù)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)和空間分布，統(tǒng)籌建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施、體育場(chǎng)所等公共服務(wù)設(shè)施，完善基本公共服務(wù)體系，提升基本公共服務(wù)水平。四是全面落實(shí)進(jìn)城農(nóng)民市民化后的各項(xiàng)社會(huì)保障措施。盡快建立健全覆蓋進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務(wù)全覆蓋，使他們真正享有“屬地福利”待遇，盡快融入城鎮(zhèn)生活。五是建立縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的保障機(jī)制。改革財(cái)政管理體制，加大國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，保障基層政府能夠履行基本的行政管理職能，特別是要在建立基本公共服務(wù)體系方面能夠有足夠的財(cái)力保障。六是創(chuàng)新城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境制度?；谔岣哔Y源環(huán)境承載能力，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高資源利用效率，大幅度降低能源消耗和二氧化碳排放強(qiáng)度，減少主要污染物排放總量，不斷擴(kuò)大森林、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量，積極建設(shè)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)抵御和防范自然災(zāi)害的能力。

（五）建立完善城鄉(xiāng)土地征用保障機(jī)制，最大限度地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。土地是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。必須高度重視新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地問(wèn)題，積極探索土地改革的新思路、新辦法，同步推進(jìn)征地、節(jié)約集約用地和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，努力建立新型城鎮(zhèn)化土地、人口、產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。一是提高建設(shè)用地集約化程度。要按照“嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革”的思路，在控制建設(shè)用地增量、盤活存量、把握流量上狠下功夫，將新增建設(shè)用地與存量用地的開(kāi)發(fā)利用水平相掛鉤，強(qiáng)化城鎮(zhèn)土地投資強(qiáng)度和用地進(jìn)度“雙約束”，積極探索閑置低效用地開(kāi)發(fā)與再配置的新途徑，實(shí)現(xiàn)在存量土地挖潛中求增量，在提升土地效率中優(yōu)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)。嚴(yán)格土地用途管制制度。探索建立以用途管制、權(quán)益管理為基礎(chǔ)、覆蓋地上地下空間的國(guó)土空間規(guī)劃體系，劃定基本農(nóng)田邊界線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界線和生態(tài)紅線，建立土地用途轉(zhuǎn)用許可的規(guī)劃管理新模式。優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制新建各類新城新區(qū)，嚴(yán)格制止大廣場(chǎng)、大馬路等土地浪費(fèi)現(xiàn)象。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地等農(nóng)業(yè)空間。盤活城鎮(zhèn)存量用地。通過(guò)立體開(kāi)發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用等方式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用城鎮(zhèn)地上地下空間，加快推進(jìn)城中村、舊廠房等的改造，積極支持和推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用。在土地權(quán)屬明確的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股的土地使用權(quán)能，通過(guò)與國(guó)有土地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、使用相一致的方式，推動(dòng)農(nóng)村集體土地?zé)o障礙地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。以整治“空心村”、根治“鄉(xiāng)村病”倒逼土地制度改革，破解農(nóng)村人地分離、村莊空廢與污染難題。積極探索“城中村”土地轉(zhuǎn)換用途以后的增值收益分配模式，建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)股份化與經(jīng)營(yíng)專業(yè)化模式。二是嚴(yán)格界定公益用地范圍。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律需求。亟需用法律的形式界定哪些為公共利益，哪些項(xiàng)目屬于公益性用地范圍，哪些屬于非公共利益范圍。制定“公共利益征地負(fù)面清單”，通過(guò)列舉并公開(kāi)不屬于公共利益用地的清單，使之成為各級(jí)政府加強(qiáng)土地管理的依據(jù)。在土地征收時(shí)嚴(yán)格“公共利益用途”審核，從法律層面對(duì)各種土地征收行為進(jìn)行限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實(shí)際上用于營(yíng)利性目的的土地。三是加快推進(jìn)征地制度改革。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，給農(nóng)民發(fā)放土地使用證書(shū)，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，防止因產(chǎn)權(quán)不明晰而致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。建立土地征收聽(tīng)證制度，為利益相關(guān)方搭建表達(dá)利益訴求的平臺(tái)，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。大幅度提高對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不管是公益性用途還是非公益性用途，只要是將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，相關(guān)補(bǔ)償都應(yīng)與該土地的商業(yè)價(jià)值相符。建立多區(qū)域、多用途征地價(jià)值補(bǔ)償評(píng)估體系，健全被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益轉(zhuǎn)換保障機(jī)制、土地征用增值收益分配機(jī)制，保障土地民生、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，國(guó)家、集體、個(gè)人利益協(xié)調(diào)同步增長(zhǎng)。四是最大限度保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，決不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，更不能以公共利益之名低價(jià)征收農(nóng)民土地。在尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地用益物權(quán)資產(chǎn)化。延長(zhǎng)農(nóng)村土地使用權(quán)的期限，使自動(dòng)續(xù)期合法化，并明確禁止任何一級(jí)政府和集體組織在承包期內(nèi)對(duì)農(nóng)民承包地進(jìn)行重新分配和調(diào)整。在法律賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的同時(shí)，應(yīng)考慮賦予農(nóng)民宅基地“收益權(quán)”。建立健全失地農(nóng)民保障制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地“功能性替代”機(jī)制，將完全失地或部分隱性失地的農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系，確保農(nóng)民失去土地而不失去其生存和發(fā)展能力，真正讓失地農(nóng)民當(dāng)期有保障、未來(lái)可持續(xù)、預(yù)期穩(wěn)定，讓失地農(nóng)民共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))[N].人民日?qǐng)?bào)，2013,11,16.

[2]劉慶斌.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].中共銀川市委黨校學(xué)報(bào),2013(3):17-20.

[3]中共中央,國(guó)務(wù)院.國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)[N].人民日?qǐng)?bào),，2014,3,17.

[4]國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào),2014,7,31.

[5]劉慶斌.推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的著力點(diǎn)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2014,4,28.