●財(cái)政部駐貴州省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處 王 韜

一、案例簡(jiǎn)介及剖析

2013年5月，財(cái)政部駐貴州專員辦開展貴州省貴陽(yáng)市花溪區(qū)2011-2012年度中央財(cái)政支出資金使用管理情況調(diào)查，在對(duì)花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局2011、2012年度生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項(xiàng)目進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然該項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成，但在項(xiàng)目過(guò)程管理和財(cái)務(wù)管理及核算方面存在比較嚴(yán)重的違規(guī)問(wèn)題，基本涵蓋了農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）項(xiàng)目“四制”執(zhí)行不嚴(yán)格，竣工驗(yàn)收不嚴(yán)謹(jǐn)

1.違規(guī)事實(shí)：一是虛假招投標(biāo)，簽訂虛假合同。貴陽(yáng)市市級(jí)政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)（筑財(cái)[2007]21號(hào)）規(guī)定工程類30萬(wàn)元以上需按《政府采購(gòu)法》規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)?；ㄏ獏^(qū)2011年、2012年生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項(xiàng)目實(shí)施方案要求實(shí)施單位采取民主發(fā)包形式確定工程承包方，檢查發(fā)現(xiàn)雖然兩個(gè)年度項(xiàng)目確定的5 家實(shí)施單位均提供了招投標(biāo)及中標(biāo)資料、工程承包協(xié)議（合同）等，但各實(shí)施單位實(shí)際均未執(zhí)行承包協(xié)議（合同），也未提供項(xiàng)目施工合同變更等相關(guān)資料，而是采取自行購(gòu)置材料建造方式進(jìn)行。二是未實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)理制。項(xiàng)目實(shí)施方案沒有要求實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)理，實(shí)際采取由農(nóng)業(yè)局畜牧站人員監(jiān)督工程量，實(shí)施單位對(duì)其建設(shè)的工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)的方式執(zhí)行。三是項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收不嚴(yán)謹(jǐn)。檢查發(fā)現(xiàn)，2012年12月，花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局、財(cái)政局、發(fā)改局等單位聯(lián)合對(duì)2011年生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，并出具了“花溪區(qū)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告書”，花溪區(qū)審計(jì)局也出具了專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告（花審專報(bào)[2012]28號(hào)），對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況予以驗(yàn)收認(rèn)可，但均未對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方貴州泓林農(nóng)牧科技有限公司等資金使用及財(cái)務(wù)管理真實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)，僅依據(jù)區(qū)農(nóng)業(yè)局提供項(xiàng)目報(bào)賬的相關(guān)會(huì)計(jì)資料予以確認(rèn)。

2.制度規(guī)定：上述行為均不符合《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》第二十條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目管理辦法的實(shí)施必須嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、合同管理及竣工驗(yàn)收制度”。

3.違規(guī)原因分析：一是主管部門監(jiān)管不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行把關(guān)和檢查；項(xiàng)目監(jiān)管方更注重項(xiàng)目完成與否，不愿或無(wú)法投入更多精力關(guān)注這些資金量小、分布地域較廣的小型項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管。二是小型農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目資金量通常都在幾十萬(wàn)元左右，涉及的工程量和建設(shè)難度不大，為自行施工提供了條件；三是為節(jié)約成本和時(shí)間，相比走正規(guī)程序，實(shí)施方更愿意采取“短、平、快”的單干方式；四是目前一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)聯(lián)合有資質(zhì)的建筑企業(yè)，收取一定費(fèi)用后，幫助項(xiàng)目實(shí)施方“暗度陳倉(cāng)”，提供招投標(biāo)資料和建設(shè)合同應(yīng)付監(jiān)管。

（二）項(xiàng)目管理單位財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，財(cái)務(wù)手續(xù)不健全

1.違規(guī)事實(shí)：一是未按規(guī)定設(shè)立基建賬戶和按基建財(cái)務(wù)規(guī)定核算。檢查發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目承擔(dān)單位花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局沒有執(zhí)行《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》，未按規(guī)定設(shè)立基建賬戶。因項(xiàng)目實(shí)施方案將該中央基建項(xiàng)目界定為補(bǔ)助性項(xiàng)目，所以在會(huì)計(jì)核算中未反映項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，采用“352”進(jìn)度款報(bào)賬制進(jìn)行管理。二是財(cái)務(wù)手續(xù)不健全，報(bào)賬依據(jù)不充分。2011年、2012年生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局雖要求實(shí)施方提供項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)的項(xiàng)目建設(shè)資料、項(xiàng)目監(jiān)管資料,但實(shí)際只關(guān)注了工程進(jìn)度,未對(duì)實(shí)施方執(zhí)行合同和財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行監(jiān)管。報(bào)賬環(huán)節(jié)雖有“項(xiàng)目建設(shè)工程進(jìn)度款審批表”等審批審核程序，但也存在審核不嚴(yán),認(rèn)可實(shí)施方提供的無(wú)法與工程進(jìn)度匹配的大量代開發(fā)票，如2011年75萬(wàn)元項(xiàng)目資金報(bào)賬依據(jù)中代開發(fā)票金額達(dá)57.2萬(wàn)元，2012年已報(bào)賬的101.72萬(wàn)元項(xiàng)目資金中代開發(fā)票金額達(dá)82.1萬(wàn)元，且代開發(fā)票絕大多數(shù)收款方為實(shí)施方人員。

2.制度規(guī)定：上述行為不符合《農(nóng)業(yè)部基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理辦法》（農(nóng)財(cái)發(fā)[2003]38號(hào)）第七條“依法設(shè)置會(huì)計(jì)科目，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算”；《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范—工程項(xiàng)目（試行）》(財(cái)會(huì)[2003]30號(hào))第十九條“單位會(huì)計(jì)人員應(yīng)對(duì)工程合同約定的價(jià)款支付方式、有關(guān)部門提交的價(jià)款支付申請(qǐng)及憑證、審批人的批準(zhǔn)意見等進(jìn)行審查和復(fù)核。復(fù)核無(wú)誤后，方可辦理價(jià)款支付手續(xù)。單位會(huì)計(jì)人員在辦理價(jià)款支付業(yè)務(wù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)擬支付的價(jià)款與合同約定的價(jià)款支付方式及金額不符，或與工程實(shí)際完工情況不符等異常情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告。”及第二十條“單位因工程變更等原因造成價(jià)款支付方式及金額發(fā)生變動(dòng)的，應(yīng)提供完整的書面文件和其他相關(guān)資料。單位會(huì)計(jì)人員應(yīng)對(duì)變更價(jià)款支付業(yè)務(wù)進(jìn)行審核”等規(guī)定。

3.違規(guī)原因分析：一是項(xiàng)目主管單位內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)或有缺陷，財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員缺乏溝通，未盡責(zé)向主管領(lǐng)導(dǎo)反映相關(guān)情況，或礙于情面馬虎了事；二是項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理人員存在“擇易”心理，相對(duì)于采用專項(xiàng)資金撥付方法，按規(guī)定進(jìn)行基建核算較為繁瑣，涉及基建賬戶開設(shè)、會(huì)計(jì)科目設(shè)置、日常分類核算、工程完工后相關(guān)賬務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)等諸多方面；三是用于同類項(xiàng)目的專項(xiàng)資金類型較多，如涉及生豬標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)的就有“菜籃子”“先建后補(bǔ)”資金、基建專項(xiàng)資金等，且管理要求各異，這也為主管部門“模糊”資金管理方式提供了便利。

（三）項(xiàng)目實(shí)施單位會(huì)計(jì)核算較薄弱，違規(guī)行為較嚴(yán)重

1.違規(guī)事實(shí)：一是會(huì)計(jì)核算薄弱，存在白條入賬等違規(guī)行為。檢查發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)年度的5 家實(shí)施單位在項(xiàng)目建設(shè)中，均存在無(wú)專業(yè)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行項(xiàng)目核算現(xiàn)象。實(shí)地抽查2011年項(xiàng)目實(shí)施方之一的貴州泓林農(nóng)牧科技有限公司發(fā)現(xiàn)，該公司財(cái)務(wù)管理混亂，所提供賬表顯示，截至檢查日，支出該項(xiàng)目基建費(fèi)52.86萬(wàn)元，其中：2011年度21.56萬(wàn)元未能提供支出憑證依據(jù)，2012年支出22.76萬(wàn)元和2013年支出8.54萬(wàn)元除代開發(fā)票稅費(fèi)繳款書完稅憑證外，其余大多為開支工資、材料購(gòu)置的白條。二是涉嫌開具虛假發(fā)票套取基建專項(xiàng)資金。2012年6月、8月和12月，貴州泓林農(nóng)牧科技有限公司三次向花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局申請(qǐng)2011年度項(xiàng)目進(jìn)度款共計(jì)50萬(wàn)元，所提供依據(jù)全部為購(gòu)置水泥、彩鋼瓦、磚石及設(shè)備等代開發(fā)票，付款方為貴州中意牧業(yè)有限公司，收款方姓名為何健、曾祥元、王得強(qiáng)、貴州山青水綠環(huán)保工程有限公司等。經(jīng)查，何健、曾祥元為該公司股東，而支付王得強(qiáng)水泥款1.85萬(wàn)元和支付貴州山青水綠環(huán)保工程有限公司美國(guó)阿科曼污水處理系統(tǒng)21萬(wàn)元的代開發(fā)票第二聯(lián)（收款方記賬憑證）均存于該公司，上述發(fā)票全部系該公司自行代開，工程實(shí)際資金支出暫時(shí)無(wú)法確認(rèn)。

2.制度規(guī)定：上述行為不符合《會(huì)計(jì)法》、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》等有關(guān)法律法規(guī)，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理的意見》關(guān)于嚴(yán)禁挪用、侵占和套取國(guó)家資金，嚴(yán)禁在基本建設(shè)撥款中弄虛作假等相關(guān)規(guī)定。

3.違規(guī)原因分析：一是項(xiàng)目管理部門在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)和實(shí)施環(huán)節(jié)均忽視了對(duì)實(shí)施方財(cái)務(wù)核算能力的考核和檢查；二是承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施的主體常為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)合作社或者養(yǎng)殖種植企業(yè)（戶），出于盡可能減少聘請(qǐng)正規(guī)財(cái)會(huì)人員的人力成本和建材采購(gòu)稅費(fèi)成本等考慮，實(shí)施方更愿意“從簡(jiǎn)”處理；三是項(xiàng)目實(shí)施方財(cái)經(jīng)法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為只要按時(shí)完成工程，對(duì)使用白條入賬、自行到稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票套取進(jìn)度款等違規(guī)行為基本沒有清醒認(rèn)識(shí)。

二、對(duì)小型農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的相關(guān)建議

（一）抓大放小，逐步將小型農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目資金變更為“先建后補(bǔ)”形式的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，提高資金使用效率。小型農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目的目的是為了完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、扶持農(nóng)產(chǎn)品提供方促進(jìn)生產(chǎn)，特征是項(xiàng)目點(diǎn)多且分散、資金量小、實(shí)施地絕大部分位于農(nóng)村。以上述生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項(xiàng)目為例，據(jù)測(cè)算，一個(gè)概算50萬(wàn)元的投資項(xiàng)目，如果按規(guī)范程序進(jìn)行，僅用于招投標(biāo)和承建商合理利潤(rùn)的費(fèi)用至少占整個(gè)概算的25%以上，這還不包括實(shí)施方的時(shí)間成本和由項(xiàng)目主管部門承擔(dān)的管理成本；而采取“先建后補(bǔ)”形式的資金模式，則具有激發(fā)實(shí)施方能動(dòng)性、資金使用效率高、管理簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)，主管部門只需嚴(yán)格驗(yàn)收后按規(guī)撥付資金，同樣可以達(dá)到完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、扶持和促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的目的。

（二）完善管理制度，將項(xiàng)目實(shí)施方財(cái)務(wù)核算能力作為申報(bào)環(huán)節(jié)重要考核指標(biāo)。針對(duì)目前基層農(nóng)業(yè)主管部門較普遍存在對(duì)基建項(xiàng)目特別是小型基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理核算不規(guī)范、監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題，建議財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等部委進(jìn)一步完善相關(guān)管理制度，一方面要求基層主管部門規(guī)范核算方式，另一方面要求其嚴(yán)把項(xiàng)目管理審核關(guān)，將項(xiàng)目實(shí)施方的財(cái)務(wù)核算能力作為項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)考核指標(biāo)，有利于保證財(cái)政資金安全性和發(fā)揮資金投入效益。

（三）嚴(yán)格對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目代開發(fā)票的審核管理。針對(duì)農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目使用代開發(fā)票報(bào)銷日益泛濫問(wèn)題，項(xiàng)目主管部門應(yīng)加大對(duì)票據(jù)反映業(yè)務(wù)真實(shí)性的審核，主動(dòng)與稅務(wù)部門聯(lián)系，重點(diǎn)關(guān)注金額較大、開具時(shí)間較為集中的代開發(fā)票，嚴(yán)厲打擊自行代開發(fā)票套取財(cái)政資金行為。

田翠瑩.2012.關(guān)于改進(jìn)農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目資金管理的建議.中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，7。