朱艷敏

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

2013年6月7日，廈門發(fā)生一起震驚全國的公交車縱火事件，造成46人死亡。事后經(jīng)警方查證，縱火元兇作出這種極端行為，乃源于兇手申請辦理退休等社會保障事項屢遭拒絕，懷恨在心，報復(fù)社會。基于人道主義而言，縱火者喪心病狂的行為理應(yīng)受到社會的強烈譴責(zé)。基于社會管理而言，群眾因生活保障受到不公對待而誘發(fā)對社會秩序施行破壞的行徑，無疑給我國在維護(hù)社會發(fā)展穩(wěn)定、保障社會關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的社會系統(tǒng)管理敲響了警鐘。

一、“民生”之基石——相輔相成下的社會管理與社會保障

自改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型，以及政府轉(zhuǎn)型的共同作用下，國家的繁榮發(fā)展造就了“中國奇跡”。然而，在社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的同時，也給社會管理帶來了新問題，越來越多的單位人脫離了單位體制，轉(zhuǎn)為社會人。相應(yīng)地，作為協(xié)調(diào)社會關(guān)系與資源分配的重要制度安排，社會保障改革也經(jīng)歷了從“國家—單位”向“國家—社會”的保障模式轉(zhuǎn)變。

近年來，民生不僅作為國家發(fā)展與社會和諧的首要關(guān)注點，也是政府施政的主要政策來源，保障和改善民生成為了加強社會建設(shè)與創(chuàng)新社會管理的重點。社會保障系統(tǒng)作為保障與改善民生任務(wù)中的重中之重，對于社會管理的目標(biāo)達(dá)成以及體制創(chuàng)新起著正向作用。通過加快與創(chuàng)新社會管理，推動社會保障體系的完善，發(fā)揮社會保障的應(yīng)有功能，有助于維護(hù)廣大人民的權(quán)益、培植公正有序的社會氛圍。事實上，只有社會管理與社會保障之間形成相輔相成、相互推動的局面，才能更好促成社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定［1］。

(一)社會保障——社會管理的堅實基調(diào)

“社會保障”(Social Security)，字面直譯意指社會安全。1942年國際勞工組織對社會保障的界定是:“通過一定的組織對這個組織的成員所面臨的某種風(fēng)險提供保障，為公民提供保險金、預(yù)防或治療疾病、失業(yè)時的資助并幫助其找到工作?！保?］因此，社會保障作為一種社會安全體系，在給予全社會成員必要生活保障的同時，通過抵御社會系統(tǒng)運行中的不穩(wěn)定因素，使社會管理的風(fēng)險得以控制與降低，保證社會管理的目標(biāo)與任務(wù)的達(dá)成。

另一方面，社會保障制度的基本目標(biāo)是促進(jìn)社會公正，實現(xiàn)“正義、互惠、共享”。倘若社會管理缺少這一價值取向，“逆向選擇”下的不平等制度勢必制約社會保障制度本應(yīng)發(fā)揮的功能，不利于社會問題解決以及社會矛盾化解。

隨著民生訴求的升級，在大力推進(jìn)社會改革中，構(gòu)建以保障與改善民生為重點的社會建設(shè)體系的同時，完善社會保障制度設(shè)計，擴大社會保障覆蓋面，讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民，不僅有助于民眾社會保障權(quán)益的公平與公正性的重塑，也推動社會層面形成“個人的自治管理、人與人的和諧互動、人與社會的雙向溝通”的有機結(jié)合、實現(xiàn)有序的社會管理格局，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新。

(二)社會管理——社會保障的發(fā)展動力

社會管理，既是治理更是服務(wù)。［3］“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的管理格局，昭示當(dāng)前我國社會管理主體及管理手段的多元化;社會管理主要是對人的服務(wù)與管理，“民生觀”以及“以人為本”下的社會管理將更體現(xiàn)著“管理寓于服務(wù)之中”的理念與標(biāo)準(zhǔn)。

同時，社會管理作為政府和社會組織對社會系統(tǒng)組成部分、社會生活不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展各環(huán)節(jié)進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)監(jiān)督與控制的過程，體現(xiàn)著宏觀上對社會資源的統(tǒng)籌整合。通過最大限度調(diào)動社會力量，形成協(xié)同合力，共同實現(xiàn)社會的有效治理。

事實上，社會管理中所強調(diào)的社會整合，對社會保障制度的深入改革起著推動作用。只有搞好社會管理，將更多公共資源投入到民生領(lǐng)域，加大對社會保障上的財政支持力度，加快發(fā)展各項社會事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，才能更好維護(hù)人民的社會保障權(quán)益，使廣大人民能最大限度公平共享改革發(fā)展成果。

二、“轉(zhuǎn)型”之困境——社會管理與社會保障的現(xiàn)實問題

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，作為具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體的特殊組織形式，單位成為了國家實現(xiàn)社會秩序整合、保障人民權(quán)益的重要載體。單位管理模式在很大程度上發(fā)揮著“內(nèi)化”社會風(fēng)險，提供有效率的社會保障等作用。改革開放之后，隨著流通體制、勞動人事、社會保障、戶籍等制度的改革，社會轉(zhuǎn)型下的單位制逐漸解體，我國社會出現(xiàn)了前所未有的自由活動空間，大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要中得以轉(zhuǎn)移，成為了生產(chǎn)要素的重要來源。

然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，社會流動速度的加快使得各種社會問題層出不窮，對城市秩序產(chǎn)生潛在隱患，加大了社會管理壓力。特別是對“叢林法則”式的市場競爭中被淘汰的群體而言，如何用公正的秩序為底層社會提供一個可為人們?nèi)萑毯托刨嚨幕旧婵臻g，在這個空間里普通人可通過合法而正當(dāng)?shù)姆绞浇鉀Q所遭遇的困境［4］，成為了社會管理走向積極的重要檢驗。

(一)社會保障“碎片化”下社會管理的“空位”

長期以來，在“漸進(jìn)式”的改革思維下，制度變革的“路徑依賴”程度尤為突出，既得利益者在新舊體制的轉(zhuǎn)移中仍處于權(quán)益保護(hù)的強勢地位，“馬太效應(yīng)”的難以消解，不利于沖破社會資源分配不均等的格局。對社會保障而言，制度分割使得社會保障制度的“碎片化”普遍存在。事實上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會流動性加大下的居民身份變化頻繁，社會保障制度“碎片化”，不但加大了相應(yīng)管理行政成本，也對制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性和可持續(xù)發(fā)展造成障礙。

隨著人員構(gòu)成呈現(xiàn)出多元化的趨勢，社會轉(zhuǎn)型的過程中將產(chǎn)生越來越多的在現(xiàn)有社會管理體制調(diào)控范圍之外的“體制外人員”(如流動人口)。在二元格局逐步松動、一體化進(jìn)程的漸進(jìn)展開中，“體制外人員”往往處于統(tǒng)籌管理的“夾心層”的尷尬位置，而這種“兩不管”(管不到也管不住)的真空狀態(tài)，成為了社會管理的“盲點”。

客觀而言，如果社會管理的“空位”現(xiàn)象不能得以填補，無疑加重社會保障的“碎片化”趨勢;相應(yīng)地，若社會保障不能作出統(tǒng)籌全面的管理，“碎片化”下不均等的社保待遇和服務(wù)，勢必會阻礙社會管理覆蓋面的拓寬以及體制的創(chuàng)新，難以真正關(guān)顧到日漸龐大與多元的社會成員的基本生活保障。

(二)社會管理“行政化”下社會保障的“偏位”

從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中，社會管理的主體也經(jīng)歷了從一元到多元的變化。新的社會組織成為了社會管理協(xié)同主體的主要構(gòu)成部分，承擔(dān)著勞動者、居民、公民與社會的聯(lián)系和紐帶的功能。［5］

過去“行政管控型”的社會管理體制已逐漸被“服務(wù)治理型”所取代。公民社會的發(fā)展壯大，社會管理對人的服務(wù)與關(guān)顧也愈見社會化與。然而，由于溝通渠道的匱乏，信息不對稱下黨政人員與人民群眾對社會管理的認(rèn)識上存在著不同步，譬如管理理念上過多關(guān)注“維穩(wěn)”與“唯穩(wěn)”，管理沒有寓于服務(wù)，僅把群眾看成管理受體，而不是服務(wù)對象，不尊重社會組織協(xié)同參與社會管理的權(quán)利;管理主體局限于黨政機關(guān)，片面認(rèn)為加強管理就要擴權(quán)擴編，黨委政府在社會領(lǐng)域管的越多越好，“行政化”傾向主導(dǎo)著社會管理。

客觀而言，我國社會管理“行政化”的傾向，離不開在傳統(tǒng)根深蒂固的“臣民”意識下造成了人們慣性依賴政府對權(quán)益問題的介入，導(dǎo)致社會保障偏向“原子化”，只能求助于黨政的行政途徑來解決，不利于社會保障的社會化發(fā)展;另一方面，當(dāng)社會保障的需要只能依靠黨政“單渠道”的滿足時，無疑會使社會管理體制在融入?yún)f(xié)同與公民參與的機制上產(chǎn)生消極影響。事實上，社會保障應(yīng)保盡保的統(tǒng)籌管理，需在社會管理中注入?yún)f(xié)同參與的治理理念才能得以實現(xiàn)。

三、“治理”之合力——完善社會管理與社會保障的對策

隨著民生訴求的全面升級與改革的深入邁進(jìn)，自2010年起，新型城市化戰(zhàn)略開始實施，通過實現(xiàn)人口、空間結(jié)構(gòu)的兩次轉(zhuǎn)變，建設(shè)城鄉(xiāng)平衡社會，全面提升城市化的質(zhì)量和水平，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。事實上，完善社會管理與社會保障的治理機制，是實現(xiàn)制度層面上的“軟件式”城鄉(xiāng)一體化的方向。

(一)加強和創(chuàng)新社會管理體制建設(shè)

創(chuàng)新社會管理體制，需要樹立“民生觀”的理念，通過保障和改善民生的各項制度，保證發(fā)展成果惠及全體人民。在進(jìn)一步加強和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的社會管理格局下，最大限度調(diào)動一切力量，形成管理合力，在黨和政府主導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)眼前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和全局利益的有機結(jié)合;在社會管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和咨詢等環(huán)節(jié)中，應(yīng)站在社會公共利益和大多數(shù)群眾的合法權(quán)益立場，公正、有效地維護(hù)人民群眾的基本利益;完善社會輿論反饋機制，引導(dǎo)群眾依法合理地表達(dá)權(quán)利訴求，使群眾的合法利益獲得機制性保障;拓展維系公民基本權(quán)的社會政策的覆蓋面，填補社會管理的“空位”與“缺位”，給予弱勢群體基本的社會保障，實現(xiàn)平等保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的制度。

(二)構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體制

保障和完善民生價值取向下的社會保障應(yīng)要從解決基礎(chǔ)的民生訴求上出發(fā)，堅持用“以人為本”的原則設(shè)計社會保障機制，克服“碎片化”管理，建立一套有效的社會保障財政轉(zhuǎn)移支付制度，推動各種保障機制間的“無縫”銜接。

同時，針對老齡化日漸加速，深化養(yǎng)老保險制度改革，穩(wěn)定推進(jìn)養(yǎng)老保險的全覆蓋，積極做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度改革工作。著力做好社會轉(zhuǎn)型下特殊人群(如失地農(nóng)民)的“底線型”社會保障的同時，也要考慮一般退休人員的基本養(yǎng)老保障水平上“增長型”的保障需求。加強社?；鸸芾?，進(jìn)一步做實個人賬戶，按照現(xiàn)行政策積極做好社保基金保值增值工作，穩(wěn)妥推進(jìn)社保基金投資運營。

(三)健全新型社區(qū)管理和服務(wù)機制

作為滿足居民生活的微觀空間，社區(qū)是社會管理的重要載體與落腳點。要保障和改善民生，政府須實行以社區(qū)為中心的社會管理改革。探索建立以服務(wù)群眾為重點的網(wǎng)絡(luò)化的新型社會管理與服務(wù)機制，把更多的人力、物力、財力投入到基層社區(qū)，通過壯大基層力量，整合基層資源，強化基礎(chǔ)工作，全面發(fā)展社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化，社區(qū)教育和社區(qū)互助等社區(qū)工作，讓“為民服務(wù)”的管理滲透到社區(qū)的各個領(lǐng)域。

另一方面，應(yīng)從城鄉(xiāng)兩個層面上同時著手，通過強化社區(qū)自治與服務(wù)的功能，完善社區(qū)服務(wù)功能、加強社區(qū)管理、推進(jìn)社區(qū)基層民主建設(shè)。在保障和改善民生的價值取向下，以社區(qū)歸屬感和社會責(zé)任感為導(dǎo)向，使社區(qū)成為推動群眾參與社會管理、提升社會自治能力的重要載體。

［1］張永春.完善社會保障——社會管理的牢固基石［C］.全國社科院系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第十六屆年會暨理論研討會論文集——黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義(上)，陜西西安，2009.

［2］鄭功成.社會保障學(xué)［M］.北京:商務(wù)印書館，2000.

［3］編寫組.加強和創(chuàng)新社會管理干部學(xué)習(xí)讀本［M］.北京:中共中央黨校出版社，2011.

［4］孫立平.重建社會——轉(zhuǎn)型社會的秩序再造［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

［5］汪大海.社會管理［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2013.