雷 閃， 殷進垠

(中國石油化工股份有限公司石油勘探開發(fā)研究院，北京100083)

2013年12月11日和12日，墨西哥參、眾兩院先后通過了墨西哥總統(tǒng)恩里克·培尼亞·涅托提交的憲法第27條和第28條修正案。12月20日，總統(tǒng)涅托正式簽署能源改革法案，延續(xù)75年的能源國家壟斷宣告打破，中國石油公司迎來在墨西哥油氣勘探、開發(fā)、煉化、儲運等眾多領域的投資機會。

1 墨西哥石油工業(yè)管理體制與法律框架

墨西哥是全球第14大油氣資源國，擁有證實石油儲量114億桶，天然氣儲量4000億m3[1]。據(jù)EIA估計，墨西哥還擁有世界上第五大頁巖油資源和第四大頁巖氣資源，技術可采資源量分別達130億桶和545萬億ft3[2]。

墨西哥是典型的資源民族主義國家，國家主權意識強烈，油氣資源是實現(xiàn)國家利益的工具，不能為私人所有。1938年墨西哥實行石油國有化，將設在墨西哥的英、美、荷等國的17家石油公司的資產(chǎn)全部收歸國有，同時成立國家控股的墨西哥國家石油公司，全面控制國內(nèi)油氣上中下游領域。墨西哥憲法和法律同時規(guī)定，一切自然資源，包括地下石油統(tǒng)一歸國家所有；禁止私有資本和外資進行油氣開采，禁止墨西哥國家石油公司與私有資本成立合資公司。

墨西哥現(xiàn)行石油行業(yè)管理體制由墨西哥能源部、墨西哥國家石油公司和相關監(jiān)管機構組成(圖1)。國家能源部是行業(yè)最高管理機構,負責對油氣工業(yè)的整體規(guī)劃、政策制定和協(xié)調(diào)。墨西哥國家石油公司是具體執(zhí)行機構，壟斷全國境內(nèi)油氣勘探、生產(chǎn)、煉化、銷售等業(yè)務活動。國會、公共職能部、財政部、國家油氣委員會是墨西哥國家石油公司各項業(yè)務活動的監(jiān)管機構。

圖1 墨西哥石油管理體制

墨西哥石油法律框架主要由憲法第27條、附屬法例、石油稅法構成。服務合同是現(xiàn)行法律框架下唯一適用的石油合同模式，國際石油公司為墨西哥國家石油公司提供相應技術服務以獲取一定比例的成本回收和服務報酬(圖2)。

2 發(fā)展困境與改革措施

20世紀70年代，隨著Reforma陸上油田和Campeche淺海油田等大型油田的發(fā)現(xiàn)，墨西哥石油工業(yè)步入快速發(fā)展期，石油產(chǎn)量從1969年的46萬桶/d猛增到1980年的213萬桶/d。而進入21世紀后，墨西哥石油工業(yè)逐漸呈現(xiàn)出倒退的趨勢。

圖2 墨西哥法律框架

首先是石油產(chǎn)量、儲量連續(xù)下滑。隨著墨西哥老油田的減產(chǎn)和生產(chǎn)設施的老化，2012年墨西哥石油產(chǎn)量從2004年峰值的383萬桶/d下降到291萬桶/d，降幅達24%(圖3)。Wood Mackenzie分析認為，在2018年前后墨西哥就有可能從石油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛢暨M口國[3]。墨西哥國內(nèi)石油儲量也從2003年的160億桶下降到2012年的114億桶，降幅達29%(圖3)。因缺乏資金和技術，墨西哥灣深水油氣藏和非常規(guī)資源開發(fā)停滯不前。2012年墨西哥僅鉆探了3口頁巖井和6口深水井，與美國新鉆9100口頁巖井和137口深水油井相比，幾乎可忽略不計[4]。

圖3 墨西哥石油產(chǎn)量、消費、儲量注：2013年以后為預測產(chǎn)量和消費量(數(shù)據(jù)來源：BP能源統(tǒng)計和Wood Mackenzie Energy Market)

其次是煉化能力不足，基礎設施落后。墨西哥現(xiàn)有6家煉廠，煉化能力154萬桶/d，遠不能滿足國內(nèi)消費需求。目前墨西哥每年約有一半的汽油消費需要進口，煉化技術也達不到提煉墨西哥灣重油的水平。因為缺乏資金，墨西哥無力對老舊生產(chǎn)設施進行更新和維護。2012年僅煉廠設備故障導致墨西哥石油公司遭受的經(jīng)濟損失就高達77億美元。

最后是體制僵化，企業(yè)管理混亂。墨西哥政府對油氣行業(yè)行政干預過多，企業(yè)負債率居高不下(圖4)。墨西哥國家石油公司每年為國家貢獻約三分之一的財政收入，2012年墨西哥國家石油公司上繳國家利稅占到其營業(yè)利潤的99.9%。此外，因長期處于壟斷地位，墨西哥石油公司管理混亂，腐敗丑聞和安全事故頻發(fā)。例如，2002年和2004年墨西哥石油公司兩位總裁先后爆出腐敗丑聞而導致下臺。2013年更是發(fā)生墨西哥石油公司總部大樓電力系統(tǒng)爆炸事故，造成37人死亡,126人受傷的重大安全事故。

此次墨西哥能源改革的核心目的，就是要通過引進資金、技術和管理經(jīng)驗以扭轉(zhuǎn)當前產(chǎn)量下滑的趨勢，保證國家能源安全和經(jīng)濟健康發(fā)展，主要措施包括以下三方面內(nèi)容。

第一，修改憲法，打破壟斷。廢除憲法第27條和第28條關于私有企業(yè)不得開采墨西哥油氣資源的規(guī)定，允許私有企業(yè)參與墨西哥上下游領域的經(jīng)營活動。

第二，改革現(xiàn)有合作模式。國家油氣委員負責油氣區(qū)塊招投標工作；計劃引入更具有吸引力的利潤分成、產(chǎn)量分成、許可證或混合制石油合同模式。

第三，重組墨西哥國家石油公司，減少政府行政干預。本次改革計劃對墨西哥國家石油公司上下游業(yè)務進行拆分，保留上游勘探開發(fā)子公司；合并生產(chǎn)、煉化和銷售三個子公司，成立下游公司。同時修改相關稅法，降低墨西哥石油公司利稅負擔，增加墨西哥國家石油公司的自主權。

此番能源改革有以下三點值得我們注意。

第一，墨西哥政府仍保有對油氣資源的所有權和絕對控制權。本次憲法修正案沒有改變國家擁有油氣資源所有權這一內(nèi)容。相反通過放開對外資的限制，墨西哥政府能更加靈活地實現(xiàn)對油氣資源的控制，能更好地利用資金和技術實現(xiàn)國家能源安全與經(jīng)濟安全。

第二，利潤分成合同模式將削弱石油公司的自主權。租讓制和產(chǎn)量分成合同能給予國際石油公司最大程度的自主權。分析認為，在利潤分成模式下，墨西哥政府可能成立專門的組織機構負責石油集中銷售，石油公司僅參與最終的利潤分成。在這一過程中，政府將成為唯一的規(guī)則制定者，國際石油公司的自主權被削弱。因利潤分成模式能最大程度地保證政府對資源的控制，該合同模式被最終采用的可能性很大。

第三，改革范圍和深度還存在不確定性。此次墨西哥政府通過憲法修正案并不意味著改革過程已經(jīng)完結(jié)，相關改革細節(jié)和具體立法估計要到2014年中才能獲得國會通過，正式生效恐怕要到2015年。在此期間，大多數(shù)石油公司還將持觀望態(tài)度。

3 啟示與建議

墨西哥能源改革，為中國石油公司開拓墨西哥能源市場開啟了一扇大門，機遇與挑戰(zhàn)共存，希望與競爭同在。

1)中國石油公司介入墨西哥油氣領域符合國家利益并有助于完善公司大美洲戰(zhàn)略布局。一方面，中國石油公司參與墨西哥油氣合作有利于多元化國家能源供應渠道，保障國家能源安全；另一方面，通過墨西哥打通北美-南美通道，有利于企業(yè)進行區(qū)域資源調(diào)配，完善美洲地區(qū)油氣戰(zhàn)略布局。

2)與中國石油公司的合作符合墨西哥石油出口多元化戰(zhàn)略。目前墨西哥向美國出口的石油占其全部石油出口的85%，而隨著美國頁巖油氣的大規(guī)模開發(fā)，必將影響墨西哥對美的石油出口。2013年4月，墨西哥國家石油公司與中國石化簽署了對華每日供應至少3萬桶石油的兩年長期協(xié)議，加強了同中國石油公司的合作。

3)涅托政府上臺帶來中墨能源合作發(fā)展良機。作為20世紀70年代初最早與中國建交的國家之一，墨西哥曾長期與中國保持友好關系。特別是隨著對華友好的革命制度黨重新執(zhí)政，中墨關系得到進一步發(fā)展。2013年6月習近平主席訪墨期間，兩國元首簽署了《中華人民共和國和墨西哥合眾國聯(lián)合聲明》，將雙邊戰(zhàn)略伙伴關系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關系。隨著中墨雙邊關系的升級，雙方能源能合作迎來新的發(fā)展良機。

4)積極介入老油田二次開發(fā)、煉化及工程服務領域或?qū)⒊蔀橹袊凸狙杆俅蜷_局面的切入點。中國石油公司在上述領域擁有較強的技術實力和人力成本優(yōu)勢，利用墨西哥急需擴大煉化能力和更新基礎設施的有利時機，承攬其煉化及工程服務項目，可能獲得相對較為穩(wěn)定的收益并借此贏得更多的上游合作機會。

5)在墨西哥深水和非常規(guī)油氣領域，中國石油公司應加強與獨立石油公司的合作。在墨西哥灣深水和頁巖氣領域，許多國際石油公司和獨立石油公司都具有在美國類似地區(qū)的作業(yè)經(jīng)歷，擁有無可比擬的技術優(yōu)勢和管理經(jīng)驗。但同國際大石油公司相比，獨立石油公司的經(jīng)營活動往往受限于自身的資金實力。此次墨西哥能源改革法案獲得通過后，?？松梨?、雪佛龍、殼牌等石油巨頭都表示出濃厚的興趣。中國石油公司若想在與國際石油公司的競爭中取得優(yōu)勢，就要利用自身資金的優(yōu)勢加強與獨立石油公司的合作，彌補技術和經(jīng)驗的不足。

6)中國石油公司應注重與服務公司的合作。以哈里伯頓、斯倫貝謝等為主的服務公司在墨西哥經(jīng)營多年，熟悉當?shù)丨h(huán)境，與墨西哥政府建立了較深的聯(lián)系。加強與服務公司的合作能進一步增強中國石油公司的技術實力，加快熟悉當?shù)赜螒蛞?guī)則。

總之，中國石油公司應當充分抓住這次有利時機，在迎接挑戰(zhàn)與競爭的過程中，有所作為，形成新的海外油氣資源增長點，為建設世界一流的石油公司進一步打下堅實基礎。

[1] BP. BP Statistic Review of World Energy 2013[R/OL]. http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy-2013.html.

[2] EIA. Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United State[R]. July 2013.

[3] James A. Baker III Institute. Mexico's Energy Reform--Powering the Future[R]. Rice University，November 2013.

[4] Polczer, Shaun. Mexico Relies on U.S. as Oil Supply Falls and Gas Demand Rises. Petroleum Economist，September 2013[R/OL]. http://www.petroleum-economist.com/Article/3232708/Mexico-relies-on-US-as-oil-supply-falls-and-gas-demand-rises.html.