張麗佳，方 偉

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院,北京 100083；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100083；3.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)資源環(huán)境管理實(shí)驗(yàn)室，北京 100083)

我國公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運(yùn)行的地質(zhì)調(diào)查管理模式開始于1999年。地質(zhì)調(diào)查行業(yè)(下文簡稱地調(diào)行業(yè))的公益化道路還處于探索階段，公益性地質(zhì)調(diào)查工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)緊密相關(guān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有重大的意義，因而具有研究價(jià)值。

科學(xué)合理的地質(zhì)調(diào)查管理體制機(jī)制，是地質(zhì)調(diào)查工作順利開展的基本保證。很多學(xué)者從不同方面研究公益性地質(zhì)調(diào)查的管理體制機(jī)制，試圖改進(jìn)目前的地質(zhì)調(diào)查工作。龐劍波(2012)系統(tǒng)的研究了公益性地質(zhì)調(diào)查工作的運(yùn)行機(jī)制，初步得出目前運(yùn)行機(jī)制的主要問題。還有學(xué)者從管理機(jī)制的某一方面入手分析，張佳文(2010)從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的角度研究了地調(diào)項(xiàng)目管理，張宇(2011)基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求驅(qū)動(dòng)分析了地質(zhì)調(diào)查工作，都分別發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)存管理體制機(jī)制的一些問題。張潤麗等(2011)研究了國外地質(zhì)工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制借鑒國外做法，為我國地調(diào)行業(yè)提供經(jīng)驗(yàn)，羅曉玲等(2009)預(yù)測了我國地質(zhì)工作未來發(fā)展趨勢余浩科(2008)進(jìn)行了地質(zhì)調(diào)查發(fā)展戰(zhàn)略的研究，還有很多學(xué)者從不同的角度分析了地質(zhì)調(diào)查行業(yè)現(xiàn)行的管理體制機(jī)制。但現(xiàn)有研究都沒有從發(fā)展地質(zhì)調(diào)查行業(yè)公益性的角度為地調(diào)行業(yè)提供可行性建議，也沒有借鑒其他公益性行業(yè)好的做法為地調(diào)行業(yè)提供具體改進(jìn)指導(dǎo)。

本文在分析公益性地質(zhì)調(diào)查現(xiàn)行管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，針對(duì)存在的問題，廣泛借鑒其他公益性行業(yè)的運(yùn)行模式，結(jié)合地調(diào)行業(yè)的實(shí)際需求，提出地質(zhì)調(diào)查行業(yè)公益化發(fā)展的可行方案。

1 公益性地調(diào)行業(yè)運(yùn)行現(xiàn)狀

公益性地質(zhì)調(diào)查沒有既定的定義，一般認(rèn)為政府出資，成果為社會(huì)共享的地質(zhì)工作是公益性地質(zhì)調(diào)查。我國明確提出公益性地質(zhì)調(diào)查工作是從1999年地質(zhì)調(diào)查局成立和新一輪國土資源大調(diào)查專項(xiàng)啟動(dòng)開始的[1]。經(jīng)歷了2007年的第二次定位和2009～2010年的第三次定位，明確了由中國地質(zhì)調(diào)查局主導(dǎo)公益性地調(diào)行業(yè)的管理模式。

1.1 相關(guān)政策與制度

地調(diào)行業(yè)目前沒有獨(dú)立的法律保障，大部分與地質(zhì)調(diào)查相關(guān)的法律分散在不同級(jí)別的地質(zhì)勘查工作法律法規(guī)中。國務(wù)院發(fā)布的條例及通知里面包含《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》、《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》、《關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》等；相關(guān)職權(quán)部委的各類規(guī)定也有很多涉及地調(diào)行業(yè)的管理，比如財(cái)政部《國土資源調(diào)查專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等；地質(zhì)調(diào)查局頒布的一系列項(xiàng)目管理辦法及規(guī)定、要求等。

這些條例法規(guī)不成體系，法律效力較低，沒有根據(jù)地調(diào)工作的實(shí)際需求對(duì)地調(diào)工作進(jìn)行分類指導(dǎo)。對(duì)于地調(diào)行業(yè)的管理只能起到基本規(guī)范作用，不能系統(tǒng)指導(dǎo)地調(diào)行業(yè)的發(fā)展。目前加快地質(zhì)調(diào)查立法是行業(yè)需求，立法過程需要立足公益整合地質(zhì)工作的法律體系框架。

1.2 組織結(jié)構(gòu)

公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍由地質(zhì)調(diào)查局和地方地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍組成。地質(zhì)調(diào)查局組織機(jī)構(gòu)如圖1所示。地方地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍由地質(zhì)調(diào)查院、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站組成。全國共有31個(gè)省級(jí)地調(diào)院，30個(gè)省級(jí)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站[1]。全國的地調(diào)管理機(jī)構(gòu)縱向管理層級(jí)明晰，但地調(diào)局的區(qū)域性地調(diào)機(jī)構(gòu)和地方地調(diào)機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分不清，中央和地方的專業(yè)地調(diào)機(jī)構(gòu)也存在職能重復(fù)的情況。

圖1 中國地質(zhì)調(diào)查局組織機(jī)構(gòu)圖

1.3 項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制

地調(diào)行業(yè)采用項(xiàng)目管理方式來管理地調(diào)工作。地調(diào)行業(yè)的運(yùn)行機(jī)制建立在中國地質(zhì)調(diào)查局——六大區(qū)域地調(diào)中心——項(xiàng)目承擔(dān)單位構(gòu)成的三級(jí)項(xiàng)目運(yùn)行管理體系之上。2012年8月，地質(zhì)調(diào)查局修訂了《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理辦法》，進(jìn)一步明確了項(xiàng)目管理的具體流程和實(shí)行辦法。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目管理辦法在地調(diào)行業(yè)的地位。根據(jù)《項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定的業(yè)務(wù)體系繪制地調(diào)行業(yè)項(xiàng)目管理流程圖，如圖2所示。

大體上項(xiàng)目流程分為：立項(xiàng)階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段和項(xiàng)目驗(yàn)收階段。國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局、大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦及項(xiàng)目承辦單位分別在每個(gè)階段有各自的分工。國土資源部負(fù)責(zé)專項(xiàng)計(jì)劃的提出和項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行的審核；地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)國土資源部下發(fā)的計(jì)劃編制總體實(shí)施方案、提出公示項(xiàng)目、完成項(xiàng)目招標(biāo)和立項(xiàng)審核及監(jiān)督執(zhí)行、負(fù)責(zé)驗(yàn)收項(xiàng)目成果；大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦主要負(fù)責(zé)審核和備案及流程監(jiān)督工作；項(xiàng)目承辦單位根據(jù)項(xiàng)目要求完成項(xiàng)目計(jì)劃提供成果，并根據(jù)審核意見修改完善項(xiàng)目成果，為項(xiàng)目驗(yàn)收提供全部成果和資料。國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局、大區(qū)項(xiàng)目辦、承擔(dān)單位分別行駛各自職責(zé)。目前的項(xiàng)目管理職責(zé)明確，管理環(huán)節(jié)之間銜接緊密。

1.4 公益性地質(zhì)調(diào)查行業(yè)現(xiàn)存問題

綜合分析公益性地質(zhì)調(diào)查現(xiàn)行的管理制度與組織運(yùn)行模式，可以發(fā)現(xiàn)，由于公益性地質(zhì)調(diào)查的運(yùn)行只依托項(xiàng)目管理的辦法實(shí)現(xiàn)，在整個(gè)行業(yè)運(yùn)行過程中管理方式單一，導(dǎo)致中央和地方的協(xié)調(diào)性不高，權(quán)利分配不夠清晰。地調(diào)行業(yè)在管理機(jī)制上具體還存在如下問題。

1)立項(xiàng)重點(diǎn)沒有突出公益性地質(zhì)調(diào)查，沒有長期穩(wěn)定的服務(wù)項(xiàng)目。體現(xiàn)在部門設(shè)置上是沒有管理服務(wù)項(xiàng)目的部門，公益宣傳不足。

2)統(tǒng)一部署機(jī)制不健全，全國地調(diào)工作的協(xié)調(diào)性不夠，地調(diào)行業(yè)不同的項(xiàng)目分別管理，項(xiàng)目資金分配，權(quán)職協(xié)調(diào)不到位。導(dǎo)致中央和地方在調(diào)查工作中缺乏統(tǒng)一部署，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

3)資金長期穩(wěn)定投入不夠，公益性地質(zhì)調(diào)查工作尚未列入國家財(cái)政公共預(yù)算科目，以項(xiàng)目資金的形式安排管理。這樣就可能導(dǎo)致一些必要的公益性服務(wù)沒有及時(shí)立項(xiàng)申報(bào)，而缺乏資金支持?；蛘咭恍┲卮箜?xiàng)目在立項(xiàng)預(yù)算時(shí)沒有準(zhǔn)確評(píng)估年限和預(yù)算，導(dǎo)致項(xiàng)目連續(xù)性問題。在不斷完善項(xiàng)目管理辦法的同時(shí)，地調(diào)行業(yè)需要適當(dāng)學(xué)習(xí)其他公益行業(yè)的發(fā)展模式，借鑒科學(xué)的管理方法。

4)成果管理，宣傳共享機(jī)制還有待提高，地調(diào)機(jī)構(gòu)各個(gè)行業(yè)和地區(qū)分別行使地質(zhì)調(diào)查職權(quán)，缺乏一個(gè)將成果及時(shí)收集匯總，對(duì)有相應(yīng)需求的群體公布的平臺(tái)。這就直接導(dǎo)致項(xiàng)目成果不被社會(huì)了解，公益性服務(wù)的職能社會(huì)認(rèn)知度不高，不利于地調(diào)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

與地調(diào)行業(yè)管理機(jī)制運(yùn)行的問題相比，氣象、測繪、地震三個(gè)行業(yè)的公益性特點(diǎn)突出，社會(huì)認(rèn)知度高，公益服務(wù)項(xiàng)目形式多樣，在對(duì)地調(diào)行業(yè)的管理機(jī)制改進(jìn)中可以適當(dāng)參考這三個(gè)行業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)。下文將參考其他公益行業(yè)比較好的做法對(duì)地調(diào)行業(yè)現(xiàn)存問題提出具體的改進(jìn)建議。

2 地調(diào)行業(yè)管理機(jī)制改進(jìn)建議

2.1 完善法律法規(guī)

目前地調(diào)行業(yè)的政策與法規(guī)是靠零散的條例與法規(guī)支撐的，法律效力不高，且不成體系。為了更好的規(guī)范地調(diào)行業(yè)管理、指導(dǎo)行業(yè)行為，地調(diào)行業(yè)應(yīng)該建立完善的法律體系，做到法律層次清晰，法律框架健全。

地調(diào)行業(yè)可以借鑒測繪行業(yè)的法律體系，測繪行業(yè)目前形成了在《測繪法》的框架下由橫向縱向的法律全面支撐一套完整的法律體系。包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。地調(diào)行業(yè)也可以建立類似測繪行業(yè)的法律體系，同時(shí)在法律體系基礎(chǔ)上將專項(xiàng)立法推上日程。按不同專業(yè)類別：水文地質(zhì)、遙感地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)等分類有目的性的立法，同時(shí)陸地、海洋、甚至深空的地質(zhì)探索都需要專業(yè)的法律指導(dǎo)。地調(diào)行業(yè)可以按照以上思路將分散在不同法律法規(guī)中的法律條款層次清晰的分類整理、頒布，這樣可以更好的指導(dǎo)行業(yè)運(yùn)行。

2.2 增設(shè)公益服務(wù)機(jī)構(gòu)

管理機(jī)構(gòu)設(shè)置能最直觀的反應(yīng)部門管理體系和職能傾向，針對(duì)地調(diào)行業(yè)公益服務(wù)職能不突出的問題，地調(diào)行業(yè)可以借鑒其它公益行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn)，學(xué)習(xí)其他公益行業(yè)有創(chuàng)新的公共服務(wù)領(lǐng)域，豐富地調(diào)行業(yè)自身的管理職能。表1總結(jié)了氣象、測繪、地震三個(gè)典型的公益行業(yè)主管部門的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

表1展現(xiàn)了3個(gè)公益行業(yè)主管部門的公益服務(wù)情況?？梢钥闯鲎鳛楣嫘苑?wù)行業(yè)都很重視公共服務(wù)，都設(shè)置了多個(gè)提供公共服務(wù)的部門，分別從不同的角度發(fā)揮本行業(yè)的服務(wù)特性，每個(gè)部門的職能重點(diǎn)也都各有側(cè)重。

表1 典型公益行業(yè)公益服務(wù)機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置

雖然地調(diào)局在機(jī)構(gòu)設(shè)置中明確劃分出了專門的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，但就公共服務(wù)的廣度和寬度，地調(diào)行業(yè)還有待提高。地調(diào)行業(yè)可以學(xué)習(xí)氣象行業(yè)建立及時(shí)更新的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，為政府、企業(yè)和個(gè)人提供有價(jià)值的信息，采用視聽的方式普及地質(zhì)調(diào)查的重要性及必要性，引導(dǎo)群眾關(guān)注地調(diào)公共服務(wù)平臺(tái)。關(guān)注地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的地質(zhì)調(diào)查，成立地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查預(yù)警部門，給群眾居住選址和出行旅游提供必要指導(dǎo)。學(xué)習(xí)地震行業(yè)建立全國聯(lián)網(wǎng)管理的地調(diào)管理部門，更好的協(xié)調(diào)公益服務(wù)，避免目前出現(xiàn)的中央和地方協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、資源重復(fù)配置或調(diào)研覆蓋不全面的局面。地調(diào)行業(yè)應(yīng)該有針對(duì)性的拓寬自己的公益服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)建立專門的宣傳部門，提高社會(huì)對(duì)公益性地調(diào)的認(rèn)知。

2.3 改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制

上文詳細(xì)闡述了地調(diào)行業(yè)現(xiàn)行的項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制，地調(diào)行業(yè)的項(xiàng)目管理機(jī)制已經(jīng)比較完備，但地調(diào)行業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，沒有固定的溝通機(jī)制，整體協(xié)作能力較低。應(yīng)該在整個(gè)運(yùn)作流程中加入中央和地方地調(diào)管理部門的溝通和分工管理過程。

從整個(gè)行業(yè)的運(yùn)行上分析，項(xiàng)目管理方式還過于單一。地調(diào)行業(yè)可以引入目標(biāo)管理模式。在實(shí)行項(xiàng)目管理的同時(shí)，大區(qū)、地科院項(xiàng)目辦設(shè)置具體的目標(biāo)和目標(biāo)分解任務(wù)，這樣在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中可以更好的掌控項(xiàng)目發(fā)展，項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)也更便于量化。

2.4 增加長期服務(wù)性項(xiàng)目

要改進(jìn)地調(diào)行業(yè)的管理機(jī)制，突出公益性行業(yè)服務(wù)社會(huì)的定位，需要加強(qiáng)服務(wù)性項(xiàng)目的立項(xiàng)，尤其是要注意創(chuàng)新設(shè)立長期穩(wěn)定的、能為大眾提供服務(wù)的項(xiàng)目。地調(diào)行業(yè)在長期項(xiàng)目立項(xiàng)和明確公益性項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象，創(chuàng)新提供服務(wù)的方式上可以借鑒其他公益行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。表2列出了氣象、測繪、地震三個(gè)行業(yè)主要的公益服務(wù)項(xiàng)目，地調(diào)行業(yè)可以從中借鑒經(jīng)驗(yàn)。

表2 公益行業(yè)公益服務(wù)立項(xiàng)明細(xì)

區(qū)域水環(huán)地質(zhì)調(diào)查可以提供飲用水質(zhì)量指數(shù)的網(wǎng)上查詢服務(wù)，可以警示區(qū)域水源污染問題，提醒有關(guān)部門注意。這是同時(shí)服務(wù)政府部門和群眾的一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。區(qū)域物化探調(diào)查可以和有關(guān)企業(yè)聯(lián)合提供放射性污染等群眾關(guān)心的調(diào)查結(jié)果的查詢，災(zāi)害調(diào)查可以將地質(zhì)災(zāi)害按類別細(xì)分后提供每個(gè)地區(qū)是哪類地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)的信息，同時(shí)提供相應(yīng)的救濟(jì)方案供利益相關(guān)者學(xué)習(xí)。地調(diào)行業(yè)要開拓思路，運(yùn)用自身的技術(shù)優(yōu)勢拓寬自己的服務(wù)領(lǐng)域。像氣象行業(yè)一樣將服務(wù)深入到人民生活當(dāng)中去。比如為農(nóng)民提供土地調(diào)查，實(shí)現(xiàn)高效種植；為漁民提供海洋分析，保證海產(chǎn)品質(zhì)量和高產(chǎn)。在當(dāng)今城鎮(zhèn)化背景下，地調(diào)機(jī)構(gòu)還可以為政府規(guī)劃、開發(fā)商設(shè)計(jì)提供各種有用信息。

3 討論和結(jié)論

本文從地調(diào)行業(yè)當(dāng)前的管理機(jī)制入手，分析了目前行業(yè)現(xiàn)狀和存在的問題。針對(duì)現(xiàn)存問題借鑒氣象、測繪、地震三個(gè)公益性行業(yè)，從完善法律法規(guī)、設(shè)置公益服務(wù)機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制改革和增加長期服務(wù)項(xiàng)目四個(gè)方面找到了地調(diào)行業(yè)改進(jìn)的抓手。

地調(diào)行業(yè)在新形勢下應(yīng)該改進(jìn)自己的工作思路，強(qiáng)化自身的公益性行業(yè)的定位。完善行業(yè)法律體系；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上更強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的管理；在管理機(jī)制上豐富上下級(jí)溝通形式，強(qiáng)化管理層次和職權(quán)分配；項(xiàng)目設(shè)立上注意學(xué)習(xí)其他行業(yè)的創(chuàng)新點(diǎn)，將行業(yè)特點(diǎn)充分發(fā)揮，挖掘本身的服務(wù)潛力，緊跟社會(huì)需求創(chuàng)新立項(xiàng)思路，這樣能更好的實(shí)現(xiàn)資金的長期穩(wěn)定投入，提升行業(yè)整體的保障水平。

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