吳 芳(中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院地質(zhì)力學(xué)研究所，北京 )

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出。礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為落實(shí)國(guó)家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、加強(qiáng)和改善礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，在依法審批和監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用。規(guī)劃實(shí)施多年以來(lái)，“四級(jí)兩類(lèi)”的規(guī)劃體系已經(jīng)基本建立，在超前謀劃、合理布局、保障發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的宏觀調(diào)控作用?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》自2009年施行以來(lái)，各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)，積極探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效途徑，取得了明顯成效。但由于礦產(chǎn)資源規(guī)劃涉及面廣、內(nèi)容多樣，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容與形式不同于一般的規(guī)劃環(huán)評(píng)。

目前，第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作已經(jīng)正式部署啟動(dòng)，如何落實(shí)好生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的規(guī)劃理念、思路和方法，更好的理順礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)系，以解決我國(guó)日益突出的資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，更好的發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃的宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

1 新時(shí)期礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的特點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)將“圍繞建設(shè)美麗中國(guó)，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一[1]，并圍繞加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施等方面提出了明確具體的要求。面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，新時(shí)期礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作將突出以下幾方面內(nèi)容。

一是更加突出源頭保護(hù)與管理。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的影響做出科學(xué)判斷與預(yù)防，正是突出源頭預(yù)防，最大限度的減少污染和地質(zhì)環(huán)境破壞，確保規(guī)劃有效實(shí)施與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是更加突出與生態(tài)環(huán)境的融合。新時(shí)期礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用將更加突出綠色、低碳與循環(huán)發(fā)展，規(guī)劃工作也要按照生態(tài)文明的總體要求謀劃各項(xiàng)政策制度和平臺(tái)。一方面要科學(xué)劃定生態(tài)紅線(xiàn)，嚴(yán)格準(zhǔn)入管理，促進(jìn)資源勘查開(kāi)發(fā)布局優(yōu)化。另一方面，要加快發(fā)展綠色礦業(yè)，統(tǒng)籌資源勘查、開(kāi)發(fā)、利用與環(huán)境保護(hù)，著力提升資源開(kāi)發(fā)利用效率和水平。加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，謀劃科學(xué)發(fā)展的工作平臺(tái)，符合生態(tài)文明建設(shè)的總體要求。

三是更加突出資源環(huán)境承載能力。規(guī)劃編制必須立足戰(zhàn)略全局，合理劃定開(kāi)采強(qiáng)度與時(shí)序，將資源開(kāi)發(fā)利用嚴(yán)格控制在區(qū)域環(huán)境的承載限度之內(nèi)。為了實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃管理手段和措施，深入推動(dòng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在保障生態(tài)效益、環(huán)境效益的基礎(chǔ)上，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源的需求。

2 目前我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第七條、第八條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，編寫(xiě)該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明；對(duì)其組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)的有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。但對(duì)規(guī)劃具體范圍并未做出明確規(guī)定。

2004 年7月，原國(guó)家環(huán)保局印發(fā)《編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍(試行)》(環(huán)發(fā)〔2004〕98號(hào))，對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃范圍進(jìn)行了界定。提出：涉及自然資源開(kāi)發(fā)的有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如設(shè)區(qū)的市級(jí)以上礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，需編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)；對(duì)于區(qū)域的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃(如國(guó)家經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃)、能源指導(dǎo)性專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(如設(shè)區(qū)的市級(jí)以上煤炭、能源等發(fā)展規(guī)劃)，以及自然資源開(kāi)發(fā)指導(dǎo)性專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(如設(shè)區(qū)的市級(jí)以上礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃)等，需要編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明[2]。

由于上述文件未能明確礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃所適用的內(nèi)容，各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)在實(shí)際操作過(guò)程中，積極探索，建立了符合地方實(shí)際的管理制度。例如浙江省專(zhuān)門(mén)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全省礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(浙土資發(fā)〔2012〕79號(hào))，明確提出：“各設(shè)區(qū)市礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，編制規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”，鑒于沒(méi)有明確的規(guī)定和要求，多數(shù)地區(qū)只能結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，適時(shí)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)篇章或說(shuō)明。此外，還存在著編制經(jīng)費(fèi)、審批進(jìn)度等問(wèn)題，一定程度上影響了規(guī)劃的有效實(shí)施。

3 構(gòu)建保障和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)體系

3.1 建立“分級(jí)分類(lèi)”規(guī)劃環(huán)評(píng)制度

根據(jù)2012年12月國(guó)土資源部出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》(國(guó)土資源部第55號(hào)令)規(guī)定，礦產(chǎn)資源規(guī)劃分為“四級(jí)兩類(lèi)”規(guī)劃體系：即國(guó)家級(jí)、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)“四級(jí)”，以及總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃“兩類(lèi)”[3]。結(jié)合礦產(chǎn)資源規(guī)劃分級(jí)分類(lèi)體系和工作實(shí)際，礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃不同于資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，重點(diǎn)圍繞地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的總量、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序上等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌安排，不涉及具體的勘查開(kāi)發(fā)與利用；礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃一般情況下，其內(nèi)容也多為勘查或開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控，也不涉及具體的勘查開(kāi)發(fā)項(xiàng)目[4-5]。

開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其初衷是為了規(guī)范開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，最大限度的減少因項(xiàng)目開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境破壞。在規(guī)劃確定的具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，凡是涉及礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的，均需再次編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)。鑒于此，為避免重復(fù)工作，加快規(guī)劃編制與審批進(jìn)度，建議對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)管理，更有利于規(guī)劃編制、審批與實(shí)施。具體內(nèi)容詳見(jiàn)表1。

3.2 明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要內(nèi)容

按照生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需求，結(jié)合新時(shí)期礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的特點(diǎn)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，除《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第559號(hào))規(guī)定內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)涵蓋以下內(nèi)容：一是評(píng)價(jià)規(guī)劃是否在合理利用礦產(chǎn)資源的同時(shí)，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)；二是評(píng)價(jià)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與上級(jí)、同級(jí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等在規(guī)劃目標(biāo)、重大指標(biāo)等方面的協(xié)調(diào)性；三是分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響，并提出減緩不良影響的措施或方案[6]。具體包括以下方面。

表1 “四級(jí)兩類(lèi)”礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制范圍及編制內(nèi)容

1)環(huán)評(píng)范圍及現(xiàn)狀確定。篩選規(guī)劃實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的要素，確定規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍和具體內(nèi)容。分析規(guī)劃實(shí)施前的環(huán)境本底，為規(guī)劃實(shí)施結(jié)果提供對(duì)比參考。

2)環(huán)境影響預(yù)測(cè)、分析與評(píng)價(jià)。該部分內(nèi)容是規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)內(nèi)容。需對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的直接、間接和累計(jì)影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，在此基礎(chǔ)上，篩選合理的環(huán)境保護(hù)方案。

一是指標(biāo)合理性。重點(diǎn)評(píng)價(jià)規(guī)劃確定目標(biāo)的合理性。例如礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)、優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)利用、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等方面，是否在降低資源消耗的同時(shí)，提高利用效率；“三廢”排放、礦山地質(zhì)環(huán)境相關(guān)指標(biāo)是否與相關(guān)規(guī)劃確定的控制指標(biāo)相吻合等。

二是布局合理性。分析提出規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境敏感和脆弱地區(qū)，以及可能會(huì)導(dǎo)致上述地區(qū)產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題的因素；評(píng)價(jià)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)是否超出區(qū)域環(huán)境承載能力；從環(huán)境角度衡量開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)布局的合理性；評(píng)價(jià)規(guī)劃確定的重點(diǎn)、鼓勵(lì)、限制和禁止分區(qū)布局是否科學(xué)、合理，預(yù)測(cè)實(shí)施后可能產(chǎn)生的環(huán)境變化，并提出改進(jìn)建議。

三是措施可達(dá)性?？茖W(xué)評(píng)價(jià)保障礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)目標(biāo)有效實(shí)施政策措施的可達(dá)性；規(guī)劃確定的各項(xiàng)準(zhǔn)入條件，是否可以規(guī)范新建礦山企業(yè)合理開(kāi)發(fā)利用資源，是否可以規(guī)范生產(chǎn)礦山逐漸淘汰污染環(huán)境、浪費(fèi)資源的落后產(chǎn)能，減少礦山廢棄物的產(chǎn)生等。

3)減緩措施與建議。提出規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議，以及減輕或預(yù)防不良礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策建議，擬定具體的、具有可操作性的減緩措施和方案。

此外，在編制規(guī)劃環(huán)評(píng)的過(guò)程中，除上述內(nèi)容外，還需結(jié)合《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》(HJ/T130—2003)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，科學(xué)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)篇章或說(shuō)明，并加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)測(cè)與跟蹤評(píng)價(jià)。

4 幾點(diǎn)建議

規(guī)劃環(huán)評(píng)是促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，應(yīng)當(dāng)給予足夠重視，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，還存在管理職責(zé)不清、操作流程不清晰等許多亟待解決的問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，提出如下建議。

4.1 正式明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求與內(nèi)容。

目前，根據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》(國(guó)土資源部第55號(hào)令)第二十三條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)其組織編制的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，但開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)編制的具體范圍和內(nèi)容均未有明確規(guī)定。建議：一是在《礦產(chǎn)資源法》修改過(guò)程中，進(jìn)一步明確與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》之間的關(guān)系；二是國(guó)土資源管理部門(mén)會(huì)同環(huán)保部門(mén)盡快出臺(tái)文件，明確“四級(jí)三類(lèi)”礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的編制范圍和具體要求。

4.2 盡快建立起科學(xué)統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評(píng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于資源稟賦條件所導(dǎo)致的資源類(lèi)型、開(kāi)發(fā)利用方式、環(huán)境破壞程度等內(nèi)容的不同，使得規(guī)劃環(huán)評(píng)的側(cè)重點(diǎn)、精度和深度等也不盡相同，亟待建立起一套科學(xué)、規(guī)范、可操作的評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)[7]，以提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的針對(duì)性與科學(xué)性。

4.3 規(guī)劃環(huán)評(píng)盡早介入編制工作。

從規(guī)劃編制理念、思路的層面上入手，協(xié)調(diào)解決資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相同步的問(wèn)題，最大限度的體現(xiàn)源頭管理的思想。但是需要注意“過(guò)猶不及”，應(yīng)當(dāng)在充分考慮環(huán)境因素的前提下，妥善處理好資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展三者之間的關(guān)系，避免過(guò)度限制資源開(kāi)發(fā)利用，提高規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性。

4.4 多渠道經(jīng)費(fèi)保障。

目前而言，各級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)普遍不足，尚不能完全滿(mǎn)足規(guī)劃編制的實(shí)際需求，如果不增加經(jīng)費(fèi)投入的情況下，開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，勢(shì)必會(huì)影響規(guī)劃編制的深度與進(jìn)度，建議地方財(cái)政加大投入力度，建立起多渠道投入機(jī)制，保障規(guī)劃環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)投入。

[1] 張高麗.大力推進(jìn)生態(tài)文明 努力建設(shè)美麗中國(guó)[J].求是，2013(24)：3-11.

[2] 原國(guó)家環(huán)保局.關(guān)于印發(fā)《編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍(試行)》的通知[R].2014.

[3] 國(guó)土資源部.國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知[R].2014.

[4] 姚靜，楊輝，張玲.礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及方法的探討[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2008(4)：176-179.

[5] 李善峰，張金德.礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作方法探討[J]地質(zhì)通報(bào)，2004,23(11)：1153-1156.

[6] 王艷萍，余振國(guó).礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系研究[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2008(8)：19-21.

[7] 李東亞，王青，李富程，等.礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)研究[J].中國(guó)礦業(yè)，2009，18(4)：43-47.