曹慧芳， 彭 兵

(1.中南大學(xué)冶金科學(xué)與工程學(xué)院， 湖南 長沙 410038； 2.長沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 湖南 長沙 410004)

中國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與機(jī)制分析

曹慧芳1，2， 彭 兵1*

(1.中南大學(xué)冶金科學(xué)與工程學(xué)院， 湖南 長沙 410038； 2.長沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 湖南 長沙 410004)

闡述了我國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與在本身的機(jī)制上和管理監(jiān)督上存在的不足，分析了公眾參與形式、公眾參與主體、信息公開程度等對環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與有效性的影響，為促進(jìn)我國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與機(jī)制的科學(xué)合理化提供參考。

環(huán)境保護(hù)； 環(huán)境影響評價(jià)； 公眾參與； 公眾參與有效性

公眾參與通常是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動(dòng)，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要[1]。公眾參與于1969年首次引入美國《國家環(huán)境政策法》，開創(chuàng)了環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的先河[2]。目前，公眾參與已被寫入國際憲法和美國、德國、加拿大、日本、法國、比利時(shí)、意大利、荷蘭等國的環(huán)境法規(guī)中[3-9]。在環(huán)境影響報(bào)告書中引入公眾參與機(jī)制的問題，中國在1991年亞行提供贈(zèng)款的環(huán)境影響評價(jià)培訓(xùn)項(xiàng)目中首次提出，2006年3月正式發(fā)布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》是中國環(huán)保立法領(lǐng)域內(nèi)第一部確認(rèn)環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的規(guī)范性文件[10]。

目前，國內(nèi)有許多關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的研究成果[11-14]，但由于起步晚、時(shí)間短，對如何保障環(huán)境評價(jià)中公眾參與權(quán)力，發(fā)揮公眾參與的積極性，提高環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的有效性等，沒有進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究。筆者近幾年一直從事環(huán)境評價(jià)工作，認(rèn)真關(guān)注我國目前的環(huán)境影響評價(jià)公眾參與問題，發(fā)現(xiàn)了我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度存在一定的問題和缺陷。本文闡述我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度存在的不足，分析了公眾參與主體、公眾參與形式、信息公開程度等對公眾參與有效性的影響，從完善環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度、強(qiáng)化執(zhí)行和監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了探討，為我國的環(huán)境影響評價(jià)公眾參與機(jī)制的完善、環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)合理化提供參考。

1 我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度分析

目前，我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度主要包括了公眾參與范圍制度、公眾參與主體制度、信息公開制度和立法參與制度等[15]。與發(fā)達(dá)國家的相比較，有以下幾個(gè)方面的缺陷。

1.1公眾參與未得到切實(shí)的法律保障

竺效[16]在國家社科基金《生態(tài)文明法律機(jī)制建設(shè)研究》課題中提出，明確公眾參與為環(huán)境法基本原則就有法可依。然而，我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的總則中無明文確認(rèn)“公眾參與”為環(huán)境法的基本原則。目前，我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與依據(jù)的法律法規(guī)多引自《環(huán)境影響評價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》和《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，雖然現(xiàn)在有多條具體的實(shí)體性和程序性的公眾參與法律規(guī)則，但難保有朝一日在面對新問題時(shí)，缺乏先知性的立法，亦不可否認(rèn)，錯(cuò)綜復(fù)雜的法律規(guī)則之間可能會(huì)產(chǎn)生相互沖突。

1.2環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的對象不全面

目前，《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定的公眾參與環(huán)境影響評價(jià)僅限于除國家規(guī)定需保密以外的專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃兩個(gè)方面，對立法、政策環(huán)境影響評價(jià)方面處于空白。《環(huán)境影響評價(jià)法》中第7條、第11條、第16條和第21條明確規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)公眾參與對象包括對可能產(chǎn)生不利環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃和對項(xiàng)目所在地環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。然而，對環(huán)境產(chǎn)生輕度或較小影響建設(shè)項(xiàng)目均沒有對公眾參與進(jìn)行規(guī)定，只要求編制環(huán)境影響報(bào)告表或登記表[17]。這樣導(dǎo)致有些行政主管部門根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》規(guī)定，可以把具有重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)模拆分，作為同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的一期二期來分別報(bào)批，將需編制環(huán)境影響報(bào)告書(表)的建設(shè)項(xiàng)目簡化為填報(bào)環(huán)境影響登記表項(xiàng)目，將達(dá)到上級(jí)環(huán)保部門審批的建設(shè)項(xiàng)目分解成由低一級(jí)的環(huán)保部門審批的建設(shè)項(xiàng)目[18]。

1.3環(huán)境影響評價(jià)公眾參與主體范圍窄，規(guī)定不明確

目前，從我國的相關(guān)立法來看，環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的主體是與擬建項(xiàng)目所帶來的環(huán)境后果有直接關(guān)系的個(gè)人和團(tuán)體，并沒有包括對該擬建項(xiàng)目感興趣或可造成間接影響的個(gè)人、團(tuán)體[19]?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第11條和第21條對參與的主體分別規(guī)定為專項(xiàng)規(guī)劃或受建設(shè)項(xiàng)目影響的地區(qū)的有關(guān)專家、公眾和單位；《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行方法》在第15條規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)參與主體的是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門、建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境評價(jià)機(jī)構(gòu)選擇確認(rèn)社會(huì)公眾，主要包括受項(xiàng)目影響地區(qū)的法人、公民和其他社會(huì)代表；在1982年頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二章對參與主體的規(guī)定為有關(guān)居民和單位[20]。同時(shí)，在我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度并未對受到擬建項(xiàng)目帶來的環(huán)境影響的特殊人群進(jìn)行規(guī)范，這類人群指的是低收入人群和少數(shù)民族人士，對參與環(huán)境影響評價(jià)存在自身素質(zhì)低、經(jīng)濟(jì)能力差、語言不能等困難，而難以真正地參與到環(huán)境影響評價(jià)中去。

1.4環(huán)境信息公開和公眾參與時(shí)間滯后

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》第11條和第13條相關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門、建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)征公告和征求公眾意見的期限不得少于10日，并確保整個(gè)公告期和征求公眾意見期限的有關(guān)信息均處于公開狀態(tài)，我國環(huán)境影響評價(jià)的公示時(shí)間為審批前至少10日，審批后至少10日[21]。由于我國環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與是在環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)開始后才啟動(dòng)的，而許多報(bào)告的編制時(shí)間在一個(gè)月以內(nèi)，有的報(bào)告表在10個(gè)工作日內(nèi)即可完成，這種快節(jié)奏的環(huán)境評價(jià)過程和建設(shè)方的利益注定了我國公眾參與公示的時(shí)間多數(shù)是以最低時(shí)限為標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)時(shí)候公眾未在公示的有限時(shí)間類知曉情況或知曉已晚，項(xiàng)目已審批，在反饋到環(huán)境影響評價(jià)中來的時(shí)候，環(huán)境影響的項(xiàng)目基本上已經(jīng)確定，公眾提出的意見已經(jīng)起不到任何作用，在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)楣妳⑴c，有個(gè)別意見而延遲整個(gè)環(huán)境評價(jià)報(bào)告進(jìn)度的事情少之又少。

2 我國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的有效性分析效性分析

環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的有效性是一個(gè)綜合的反應(yīng)，主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評價(jià)全過程公眾獲得環(huán)境信息多少、整個(gè)環(huán)境影響評價(jià)項(xiàng)目決策中是否參與、自身的公共利益受到侵害時(shí)，是否擁有訴訟法律的權(quán)利等[22]。其主要受公眾參與形式、公眾參與主體和信息公開程度等的影響。

2.1公眾參與形式

我國的公眾參與形式多樣，主要包括網(wǎng)上公示、報(bào)紙公示、張貼公告公示、聽證會(huì)、電臺(tái)電視公示、座談會(huì)、論證會(huì)、咨詢專家意見、問卷調(diào)查等[23]。目前，環(huán)境影響評價(jià)多采取問卷調(diào)查、信息公示相結(jié)合，少數(shù)項(xiàng)目采用召開座談會(huì)或聽證會(huì)形式，即使召開了座談會(huì)或聽證會(huì)，公眾與會(huì)人員層次性、代表性不科學(xué)合理，參與人數(shù)受到一定限制，發(fā)言的權(quán)利也無法保障，公眾參與座談會(huì)或聽證會(huì)大多數(shù)是被動(dòng)。因此，座談會(huì)和聽證會(huì)的公眾參與往往流于形式，最后意見的采納決定于決策者。而傳統(tǒng)的問卷調(diào)查方式在建設(shè)區(qū)域較小的房地產(chǎn)、小型工礦企業(yè)等影響范圍不大的非生態(tài)類項(xiàng)目效果尚可，但對于影響范圍較廣的公路等生態(tài)類項(xiàng)目或區(qū)域規(guī)劃等項(xiàng)目的有效性就不高了。

2.2公眾參與主體

公眾參與的主體包括可能受到建設(shè)項(xiàng)目直接影響和間接影響的有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織、專家和公眾[24]。由于建設(shè)單位或者相關(guān)的管理部門對一些工程項(xiàng)目的建設(shè)過程中的公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，故并不注重保障這一環(huán)節(jié)實(shí)施中的準(zhǔn)確性，往往還會(huì)在尋找環(huán)境評價(jià)參與主體的時(shí)候有意選擇基本不會(huì)發(fā)表反對意見的公眾作為代表，另外，由于參與環(huán)境評價(jià)的客體數(shù)目不足，取得的環(huán)境評價(jià)效果多半不具有代表性和準(zhǔn)確性，導(dǎo)致環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的有效性降低。

2.3信息公開程度

信息發(fā)布是公眾參與環(huán)境影響評價(jià)中獲取項(xiàng)目信息的重要環(huán)節(jié)。然而，公眾參與的實(shí)施者為建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，均是與建設(shè)項(xiàng)目有利益關(guān)系的相關(guān)方。因此，在公眾參與信息設(shè)置時(shí)對項(xiàng)目的環(huán)境影響程度和范圍減小化，以難懂的專業(yè)術(shù)語、模棱兩可的結(jié)論進(jìn)行公開，以達(dá)標(biāo)排放來掩蓋不利的環(huán)境影響，或夸大污染防治措施效果。信息公開的不對稱嚴(yán)重的影響公眾的視覺和判斷，造成公眾參與流于形式，甚至有的建設(shè)方直接剔除了有反對意見調(diào)查問卷提供給環(huán)境評價(jià)單位，造成了絕大多數(shù)項(xiàng)目獲得了100%的公眾支持，無法真實(shí)體現(xiàn)環(huán)境評價(jià)公眾參與的有效性。

3 討論

鑒于環(huán)境影響評價(jià)公眾參與對實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和提高人民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)有著重要意義。我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與在本身的機(jī)制上和管理監(jiān)督上都存在著上述的諸多不足，嚴(yán)重影響到我國公眾參與的有效性和科學(xué)性，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)主管部門的部分環(huán)境影響評價(jià)決策無法符合廣大公眾的切身利益和需要。為了能更好地解決我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)的各種環(huán)境沖突和矛盾，首先應(yīng)當(dāng)明確“公眾參與”為我國環(huán)境法的基本原則，完善環(huán)保審批制度，提高公眾參與的力度，加大環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)對于公眾的問題和意見處理的強(qiáng)度；其次，擴(kuò)大公眾參與的主體，延長信息公開時(shí)間，加大信息公開的程度；再次，根據(jù)不同地區(qū)、不同居民擁有不同的特征，采取不同的公眾參與形式，進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制。最后，政府部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置與項(xiàng)目無利益相關(guān)的第三方作為公眾參與調(diào)查機(jī)構(gòu)，調(diào)查時(shí)不能有意避開項(xiàng)目影響的利益受損者，避免弱勢群體在公眾參與中被邊緣化。

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(文字編校：龔玉子)

Analysisonpublicparticipationmechanismofenvironmental11:25 2017-11-20impactassessmentinChina

CAO Huifang1，2， PENG Bing1*

(1.School of Metallurgical Science and Engineering， Central South University， Changsha 410083， China；2.Changsha Environmental Protection College， Changsha 410004， China)

The paper describes systematically the insufficiency of the public participation mechanism，management and supervision’s system in environmental impact assessment.The effect of the public participation means，main and information disclosure on the validity of the public participation in EIA were detailed analysis.The paper provides a reference for promoting the scientific rationalization of the public participation mechanism of EIA.

environmental protection； environmental impact assessment； public participation； effectiveness

2014-09-29

國家科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(2012BAC12B00)。

曹慧芳(1982-)，女，湖南省永興縣人，碩士，工程師，主要從事環(huán)境影響評價(jià)研究。

*為通訊作者。

X 820.3

A

1003 — 5710(2014)06 — 0117 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 06. 028